陳雪峰　陳政輝

大量公租房的建設(shè)改善了中低收入人群的居住條件，有益于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。然而，在公租房的建設(shè)及建成后的運營管理層面，都出現(xiàn)了不同程度的問題，如建設(shè)資金短缺、融資渠道狹窄、監(jiān)管機制不完善、準入和退出機制不嚴密、公租房租金標準缺乏彈性等。這些問題的出現(xiàn)降低了公租房的建設(shè)效率，同時也阻礙了公租房政策的可持續(xù)發(fā)展。針對公租房建設(shè)和運營管理中存在的這些問題，政府控制和市場運行都存在不同程度的失靈現(xiàn)象。在這種情況下，本文嘗試借鑒歐美發(fā)達國家非營利機構(gòu)的先進經(jīng)驗，將非營利組織應(yīng)用于公租房項目，充分利用其優(yōu)勢，緩解當前公租房面臨的困難。

一、非營利機構(gòu)參與公租房建設(shè)和運營管理的必要性

公租房的建設(shè)運營通常由資金籌集、房屋籌建、配租管理以及物業(yè)管理四個方面構(gòu)成。前文提到公租房在建設(shè)和運營管理中出現(xiàn)了許多問題，針對這些問題，中央和各地政府推出了一些新的政策性指導(dǎo)意見，但從當前的現(xiàn)狀來看，一些問題仍然存在，并且阻礙著公租房的建設(shè)和發(fā)展。

第一，資金投入大且不可持續(xù)。政府為保障性住房建設(shè)投入了大量的資金，其中公租房占比較大且比例在逐年上升，由表1不完全統(tǒng)計可以看到，2012年到2015年政府對保障性住房建設(shè)的投資額分別為10800億元、11200億元、10700億元、15400億元，呈逐年增加趨勢。大量資金的投入為政府帶來了一定的財政壓力， 從政府資金的效果看，單方面的政府投資不足以支撐全部的建造及運營支出，且具有不可持續(xù)性，因此多元化的融資渠道一直是政府積極探索的道路。

目前公租房建設(shè)的融資渠道有以下五個來源：財政資金，包括中央財政的補貼、地方財政支出；銀行貸款；住房公積金增值收益和貸款；保險基金；房地產(chǎn)信托，債券。這些融資模式一定程度上提高了公租房建設(shè)的資金投入，但各自都存在不足。針對目前融資渠道的不足，尋求新的融資模式很有必要，本文將非營利機構(gòu)引入到政府公租房的融資領(lǐng)域，一方面可以降低政府資金借貸所產(chǎn)生的交易費用，另一方面可以解決目前融資難的問題。

第二，監(jiān)管機制不完善。對于公租房建設(shè)的監(jiān)管，就目前來看，全國還沒有對公租房如何監(jiān)督制定具體的規(guī)定，《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》中，也只對公租房的監(jiān)管作了原則性指導(dǎo)。不同地區(qū)都提出了各地的暫行辦法，筆者通過對重慶、北京、上海、深圳等地《公共租賃住房管理暫行辦法》的研讀，發(fā)現(xiàn)各地政府對于公租房的管理參與度較高，參與部門較多，但仍存在不完善的地方。

從監(jiān)管機制來看，除重慶市外，其他地區(qū)均沒有相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，住房保障管理部門既是項目的建設(shè)者和實踐者，同樣又是監(jiān)管者，這樣難免會導(dǎo)致監(jiān)管力度、信息公開度及透明度不夠的現(xiàn)象。重慶市雖然設(shè)立了公租房管理局，但根據(jù)《重慶市公共住房租賃管理暫行辦法》了解到，它不僅要進行監(jiān)督管理，同時要對公租房的建設(shè)、規(guī)劃及建成后的配租等工作負責(zé)，這仍將導(dǎo)致監(jiān)管部門獨立性不強的后果。重慶市公租房管理局隸屬于重慶市國土資源和房屋管理局，這種直屬部門間的監(jiān)督，同樣會影響監(jiān)督實施的效果。另外，政府直接指定建設(shè)單位參與項目建設(shè)，沒有了相應(yīng)的監(jiān)督，容易出現(xiàn)權(quán)力尋租、質(zhì)量隱患等問題。

第三，管理機構(gòu)臃腫。從各地的《公共租賃住房管理暫行辦法》中不難看出，公租房管理中大量的政府機構(gòu)參與，給政府帶來了不小的工作壓力。以深圳市為例，為保證公租房建設(shè)，由深圳市住房和建設(shè)局進行管理工作，下設(shè)住宅售房管理服務(wù)中心、住宅租賃管理服務(wù)中心、物業(yè)專項維修資金管理中心、住宅發(fā)展事務(wù)中心、建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督總站、施工安全監(jiān)督站、建設(shè)工程造價管理站、建設(shè)工程交易服務(wù)中心、建設(shè)工程質(zhì)量檢測中心、建設(shè)科技促進中心10個部門，大量的人員參與其中。

對于新設(shè)機構(gòu)的地區(qū)，在重慶市，成立公租房管理局時，市公租房管理局為滿足財務(wù)、計算機、法律、工程管理、住房管理等職位需要，面向主城九區(qū)區(qū)域內(nèi)機關(guān)事業(yè)單位在職、在編、在崗工作人員公開選調(diào)10名工作人員，這些人員的招聘并沒有真正滿足公租房管理對相關(guān)人員的需求。重慶市公租房管理局的編制為45名人員，與目前主城區(qū)公租房3000萬平方米、人口近700萬的規(guī)模相比，機構(gòu)人員十分緊缺。這種情況在其他城市同樣存在。

大量政府機構(gòu)的參與以及專業(yè)人員的招募，在帶來人力資源壓力的同時，也造成了政府機構(gòu)的臃腫，這與國家提倡精簡機構(gòu)的政策相違背。因此要想切實做好公租房管理，未來住房保障機構(gòu)人員及其他相關(guān)員工的配備應(yīng)該向社會尋求。非營利機構(gòu)的成員具有志愿性和無償性的特點，且積極性較高，因此將這些人員招募過來能夠很好地解決政府人力方面的壓力。

二、非營利機構(gòu)參與公租房建設(shè)和運營管理的機制探索

考慮到政府在建設(shè)和管理公租房過程中存在的問題，下面將通過政府、非營利機構(gòu)兩個角度去考慮，強化各參與方自身作用的同時，將非營利機構(gòu)引入到公租房的建設(shè)和管理中去，并對其進行合理分配和管理。

（一）政府作為制度的制定者以及公共產(chǎn)品的分配方

政府作為制度的制定者以及公共產(chǎn)品的分配方，主要任務(wù)是發(fā)揮其主動性和引導(dǎo)性，首要目的是在制定相關(guān)政策時表達誠意，以便和非營利機構(gòu)達成合作，將非營利機構(gòu)引入到公租房之中。

1.權(quán)力下放并減少對非營利機構(gòu)的內(nèi)部干涉

權(quán)力的下放一方面是便于政府精簡機構(gòu)，減輕人力支出；同時通過非營利機構(gòu)公平公正的特點來避免公租房分配出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象。權(quán)利下放給非營利機構(gòu)即允許非營利機構(gòu)參與相關(guān)的監(jiān)督及后期管理工作，可以有效避免暗箱操作的情況發(fā)生，讓監(jiān)督能夠做到獨立、有效。

2.制定相關(guān)的引導(dǎo)和激勵政策

為進一步提高非營利機構(gòu)的積極性，政府可以出臺相關(guān)的激勵政策。鑒于非營利機構(gòu)不同于普通企業(yè)，其價值實現(xiàn)更傾向于社會認可度以及公益性的層面，政府應(yīng)該提供精神以及文化層面的激勵政策。同時提供一定程度的稅收優(yōu)惠及減免政策，來激勵非營利機構(gòu)積極參與到公租房的建設(shè)和運營管理里面。

3.定非營利機構(gòu)資金監(jiān)管機制

考慮到非營利機構(gòu)可能存在“志愿缺失”的現(xiàn)象，因此有必要制定資金監(jiān)管機制。政府制定相關(guān)的監(jiān)管機制，既是對這些公益資金的有效利用，也是使公益資金可再生的保障。政府應(yīng)避免采取行政化的監(jiān)管方式，減少對非營利機構(gòu)的干預(yù)，主要采取法律和經(jīng)濟方式進行管理。在法律方面需要制定出詳細的違規(guī)使用相關(guān)公益資金的處罰條例；在經(jīng)濟方面則讓非營利機構(gòu)定期進行相關(guān)資金使用情況的公示，并對其進行核算。

（二）非營利機構(gòu)作為參與方

非營利機構(gòu)作為參與方，要建立與公租房建設(shè)和運營相融合的內(nèi)部機制，旨在加強自身綜合能力，更好地發(fā)揮在公租房相關(guān)領(lǐng)域的作用。

1.制定內(nèi)部管理和監(jiān)督機制

在結(jié)合政府相關(guān)監(jiān)督機制的前提下，加強內(nèi)部成員相互間的監(jiān)督和檢舉，可以有效地降低貪污腐化的程度。具體到實踐上，可以對具有證據(jù)的相關(guān)監(jiān)督和舉報進行獎勵，并保證檢舉者信息不被公開。

2.提高內(nèi)部成員在公租房層面的綜合素質(zhì)

公租房的建設(shè)和運營管理需要一定的專業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)，缺乏專業(yè)人才必將降低非營利機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，影響非營利機構(gòu)在公租房領(lǐng)域內(nèi)的作用發(fā)揮。非營利機構(gòu)可以定期對內(nèi)部成員進行公租房基本知識和相關(guān)政策的集體學(xué)習(xí)，對在公租房運營管理中分配有具體工作的成員進行培訓(xùn)，制定具體的培訓(xùn)計劃和任務(wù)指標，來提高非營利機構(gòu)本身的綜合素質(zhì)。

3.建立成員激勵機制和績效評價體系

對非營利機構(gòu)成員的激勵是完善整個非營利機構(gòu)內(nèi)部體系的關(guān)鍵。非營利機構(gòu)人員構(gòu)成基本有四類：董事會成員、管理者、志愿者、雇傭人員，因此制定內(nèi)部激勵機制和績效評價體系要有針對性。

董事會作為內(nèi)部體制的制定者，對于志愿者要加強榮譽方面的獎勵。對于受薪人員，則要制定有關(guān)薪酬方面的激勵機制。無論對于志愿者還是受薪人員，都需要定期進行道德和機構(gòu)價值觀的教育，這樣可以讓受薪人員在一定程度上降低對薪酬的期望值，也可以提高整體的道德素質(zhì)。設(shè)計一個綜合績效評價表，將專業(yè)知識、公租房住戶滿意度、分配任務(wù)完成度等作為評價指標，定期對成員進行績效評價，對于表現(xiàn)優(yōu)秀的成員進行榮譽和物質(zhì)方面的獎勵。

非營利機構(gòu)參與公租房全過程機制的建立，具有重要的理論指導(dǎo)意義，為非營利機構(gòu)的參與提供政策指向，提高非營利機構(gòu)參與的積極性，讓非營利機構(gòu)在減輕政府關(guān)于公租房的財政支出和人力資源消耗中起到的作用能夠真正得到實現(xiàn)。

參考文獻：

1.李澤.公共物品的有效供給——政府、市場、非營利組織的合作.經(jīng)濟視角.2013.27

2.趙迪.支持非營利機構(gòu)建設(shè)保障性住房研究.城鄉(xiāng)建設(shè).2013.08

李求軍/責(zé)任編輯