李宇嘉

一、背景：再提樓市長效機制

近日，中央政治局會議在分析研究2017年經(jīng)濟工作時提出，要加快研究建立符合國情、適應市場規(guī)律的房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制。確實，針對樓市存在的問題（如泡沫風險，暴漲與庫存壓力并存等）以及對經(jīng)濟金融的沖擊，當前社會各界對建立房地產(chǎn)長效機制的呼聲很強烈。近期，再次從需求端打掉流動性和購房需求來調(diào)控樓市，盡管短期效果顯著，但明理的人都清楚，這是勉強降溫。穩(wěn)中求進上升到治國理政的高度，意味著宏觀政策將在現(xiàn)有框架穩(wěn)定的前提下騰挪和適調(diào)。因此，樓市“內(nèi)火”未消，解決市場積弊及對經(jīng)濟金融的掣肘還需長效機制。

關于房地產(chǎn)長效機制，2013年3月27日的國務院常務會議上就提過。2015年4月30日的中央政治局會議上，提出“要完善市場環(huán)境，盤活存量資產(chǎn)，建立房地產(chǎn)健康發(fā)展的長效機制”。事實上，房地產(chǎn)長效機制的概念和內(nèi)涵業(yè)內(nèi)尚未有無共識，比如2013年國務院發(fā)展研究中心曾召開過一場名為“建立房地產(chǎn)市場健康發(fā)展長效機制”的課題報告評估會，邀請國內(nèi)有實力的科研機構(gòu)，但最后認為難度頗大而擱置。甚至有人將調(diào)控長效機制等同于房地產(chǎn)長效機制，比如2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，就曾提過調(diào)控的長效機制。

二、長效機制：內(nèi)涵和環(huán)境制約

筆者認為，因為樓市問題不僅在自身，更在于與經(jīng)濟金融、財政體系、社會保障等有密切關系。因此，房地產(chǎn)健康發(fā)展的考核維度太多、影響鏈條太長、機理太復雜，給出長效機制的具體內(nèi)容比較困難。筆者認為，從長效機制建設的目標出發(fā)，倒推長效機制內(nèi)容是一條可行的思路。長效機制是保持房地產(chǎn)市場長期健康穩(wěn)定發(fā)展的一攬子穩(wěn)定的制度體系，而樓市健康發(fā)展，可以從住有所居、供求平衡、市場秩序良好、與經(jīng)濟和金融的關系得當、政府行為合理等幾個角度去衡量。

由此，建立基本住房保障制度，確保困難人群住房需求；完善土地供應制度，順應需求向大城市集中的城市化趨勢，疏通土地供應的渠道；重構(gòu)行業(yè)和市場監(jiān)管制度，比如區(qū)分改善型需求和投機需求的信貸征稅制度，建立誠信體系來規(guī)范市場基礎秩序，減少政府行政干預；完善稅收制度，比如推進房地產(chǎn)稅制改革，降低地方樓市土地財政依賴，增加持有環(huán)節(jié)成本以調(diào)節(jié)需求；以及確保上述制度執(zhí)行的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和數(shù)據(jù)基礎等，都可以是長效機制的內(nèi)容。

但是，每一個方面何時推出、具體內(nèi)容、執(zhí)行路徑、短期選擇等又有很大不確定。一方面，上述長效機制的內(nèi)容，本身在推進過程中或面臨重重阻力（不動產(chǎn)統(tǒng)一登記）、或時機不成熟（房產(chǎn)稅）、或相互牽制（土地財政和房產(chǎn)稅）；另一方面，盡管近期中央政治局會議淡化GDP增長區(qū)間，明確“三去一降一補”等五大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務要有實質(zhì)性進展，并將2017年定性為“改革深化年”。但是，“穩(wěn)中求進”的工作總基調(diào)，首次從經(jīng)濟領域提升到治國理政的高度，意味著要在“穩(wěn)增長”的前提下推進改革。如果經(jīng)濟不穩(wěn)定、金融風險突出，長效機制就要暫時擱置。

2010年以來，宏觀調(diào)控基本策略是“貨幣偏寬松+財政積極”的調(diào)控組合。但是，這一組合在持續(xù)執(zhí)行數(shù)年后的今天看，其繼續(xù)執(zhí)行下去的空間開始收窄。首先，貨幣偏寬松，已經(jīng)出現(xiàn)了通脹抬頭（11月CPI進入“2時代”、PPI創(chuàng)5年新高），貨幣購買力下降挫傷本幣購買力，繼續(xù)寬松的話2017年人民幣貶值壓力有增無減。同時，金融監(jiān)管漏洞、重疊和模糊的問題難解，繼續(xù)寬松會惡化“脫實入虛”，樓市、股市、債市、大宗商品輪番投機炒作的風潮將再次上演。其次，連續(xù)數(shù)年積極的財政政策，將會受到經(jīng)濟下滑、結(jié)構(gòu)性減稅等政策的阻滯，而2016年政府國債、地方債發(fā)行高達7萬億元，比2015年翻了一倍，宏觀債務率已經(jīng)達到250%以上，債務風險甚囂塵上。

近期發(fā)布的11月份宏觀數(shù)據(jù)顯示，房地產(chǎn)投資增速已經(jīng)開始下滑，作為2016年GDP增長“一枝獨秀”的樓市，2017年難堪大任，以基建投資為主的積極財政政策，也將會受到?jīng)_擊。甚至，有經(jīng)濟學家認為，若2017年經(jīng)濟下行壓力大，以打壓為主基調(diào)的樓市調(diào)控，能維持多久還是個問號。因此，2017年長效機制建設會堅持“有所為和有所不為”的靈活姿態(tài)。經(jīng)濟增長和改革在現(xiàn)有政策騰挪的框架下，按照改革系統(tǒng)性和協(xié)同性推進的原則，根據(jù)目前正在開展的工作，重建房地產(chǎn)市場基礎秩序、盤活大城市存量土地，將成為中期內(nèi)長效機制建設的重點內(nèi)容。

三、長效機制建設的內(nèi)容之一：重建市場秩序

筆者認為，結(jié)合近期國家及住建部工作內(nèi)容，根據(jù)輕重緩急，能否契合穩(wěn)中求進，增強改革的協(xié)同性、配套性，重建房地產(chǎn)市場秩序、盤活存量土地、培育住房租賃市場、房地產(chǎn)稅進入立法程序等，都可能是中期內(nèi)長效機制建設的內(nèi)容。但是，筆者認為，徹底構(gòu)建市場秩序是近期房地產(chǎn)管理的重點內(nèi)容，也是根治市場投機炒作、亂象叢生的基礎；盤活土地存量契合“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”，也是破解未來大城市化和都市圈發(fā)展難題的關鍵，二者將是樓市供給側(cè)領域亟待推進的改革，更契合政治局會議提出符合國情和適應市場規(guī)律的長效價值建設的原則。

1.重建房地產(chǎn)金融市場秩序

本輪樓市調(diào)控，之所以再次啟動行政干預，并在需求端加碼，市場失靈倒逼政府干預強化是重要原因。今年以來，實體盈利下滑，“資產(chǎn)荒”預期強烈，由于金融監(jiān)管空白與模糊交織，旨在穩(wěn)定經(jīng)濟和助推轉(zhuǎn)型的寬松貨幣，異化為“加杠桿”資產(chǎn)配置盛宴?；诳刂葡到y(tǒng)性風險考慮，不得不再次祭出行政干預以糾偏市場失靈。但是，調(diào)控只是將部分需求和流動性暫時摁住，未來總體寬松的貨幣政策基調(diào)、人口流入不會改變，“資產(chǎn)荒”難以改觀，熱點城市樓市資產(chǎn)泡沫風險猶存。

同時，金融市場化和金融創(chuàng)新大勢所趨，樓市對銀行信貸的依賴明顯下降。比如，2016年前三季度，開發(fā)商從債券、理財、保險等渠道獲得資金就高達5萬億元，而銀行信貸融資僅8000億元。基于資產(chǎn)配置的購房，借助首付貸、消費貸、P2P等場外多渠道融資越來越普遍。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型溢出資金，穩(wěn)增長下還需繼續(xù)釋放資金，金融創(chuàng)新既提高了貨幣乘數(shù)，又提高了融資效率，但體量小的新經(jīng)濟無法吸納，資本過剩時代到來。因此，多渠道融資越來越便利、成本越來越低。

目前，金融監(jiān)管“各管一段”，監(jiān)管空白、監(jiān)管模糊、重疊扯皮等癥結(jié)難消，甚至金融機構(gòu)基于短期業(yè)績考慮，惡性競爭房貸份額、套取房價上漲紅利、違規(guī)“加杠桿”等問題也難協(xié)調(diào)。因此，抑制資產(chǎn)泡沫的政策選擇，最后不得不求助于挫傷市場效率的行政干預，如直接叫停開發(fā)商發(fā)債、叫停表外資金對接，甚至要求房貸環(huán)比下降。于是，濟南上演了2016年11月最后三天“停貸”的鬧劇。事實上，這是監(jiān)管供給沒有因時因勢地革新并跟進，倒逼需求端不得不采取“一刀切”的措施。

2.重建房地產(chǎn)市場交易市場秩序

監(jiān)管供給上的“短板”還有很多，比如近期《北京時間》報道，河北安平縣出現(xiàn)一個“坑人樓盤”，40 多套房屋登記在他人名下，原因就在于商品房網(wǎng)簽政策形同虛設，資金鏈斷裂的地產(chǎn)商“一房二賣”。2016年4月份，住建部透露，未來要實現(xiàn)網(wǎng)簽全覆蓋，這意味著還有三四線城市沒有網(wǎng)簽，“一房多賣”很難杜絕。有的二線城市，盡管已建立網(wǎng)簽制度，但執(zhí)行不到位。比如，有的開發(fā)商通過“假網(wǎng)簽”來捂盤惜售、制造供不應求假象，就源于網(wǎng)簽監(jiān)管上有疏漏。

近期，住建部相繼公布了兩批開發(fā)企業(yè)、中介機構(gòu)違法違規(guī)“黑名單”，其中不乏一些知名企業(yè)。這些企業(yè)主要涉嫌發(fā)布虛假廣告，惡意編造散布謠言，制造房源緊張氣氛，采取違規(guī)預售、捂盤惜售等手段，煽動消費者購房，以抬高房價、牟取私利等。事實上，在中介機構(gòu)、開發(fā)企業(yè)以及近年來興起的自媒體中，上述違規(guī)行為早已普遍存在，在很多城市甚至成為見怪不怪的“潛規(guī)則”。由此，重建市場基礎秩序，已經(jīng)成為監(jiān)管供給的基本內(nèi)容，也是建設長效機制的第一步。

但是，多年來房地產(chǎn)市場監(jiān)管更多集中在上游開發(fā)和預售審批上，對中下游銷售端（包括二手房）及牽涉到房企、中介機構(gòu)、媒體的行為監(jiān)管缺失嚴重。同時，近年來熱點樓市已進入存量時代，一線和二線城市二手房交易占比分別達到60%和50%，中介代理、估價、按揭等環(huán)節(jié)牽涉的行業(yè)內(nèi)人群要比新房多，京滬深房產(chǎn)中介從業(yè)人員為開發(fā)企業(yè)2倍以上。但監(jiān)管重點依舊在上游開發(fā)和新房市場，二手房交易、中介機構(gòu)、媒體很大程度上處于野蠻生長的態(tài)勢。

3.重構(gòu)房地產(chǎn)管理資源配置

隨著存量房交易占比越來越大，有限的行政資源完全無法應對，未來行業(yè)監(jiān)管鏈條必須要重構(gòu)。目前，熱點城市一個行政區(qū)的房地產(chǎn)管理部門，專職房地產(chǎn)市場管理的可能就3-5個人，但轄區(qū)內(nèi)僅中介從業(yè)人員就有數(shù)千或近萬人。因此，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，必須要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律管理的作用，住建部發(fā)布“黑名單”就是行業(yè)自律的一種形式。行業(yè)自律要以“授信激勵、失信懲戒”為原則，讓失信者寸步難行（無人買其房、無人找其代理）倒逼形成誠信的威懾作用和經(jīng)營習慣。

因此，行政監(jiān)管、行業(yè)自律和社會管理（消費者用腳投票）將是未來房地產(chǎn)管理的三股力量。行業(yè)公共屬性突出，管理社會化的情況下，合理配置管理資源也是監(jiān)管供給的重要內(nèi)容。因此，要建立全面準確、可得性強的數(shù)據(jù)體系。目前，樓市在杠桿率、房價收入比、住房自有率、庫存及消化周期等方面的結(jié)論差別很大，甚至截然相反，就在于數(shù)據(jù)的制約。比如，近期報道45%的上海居民不住在被統(tǒng)計口徑列為“商品房”的房子里，但這些房子已開始流轉(zhuǎn)，看來不動產(chǎn)統(tǒng)一登記要提速了。

四、長效機制建設的內(nèi)容之二：盤活存量土地

1.大城市用地新策：控制新增、倒逼存量

目前，城市化進入下半場，即大城市化或“都市圈化”。相應地，大城市要增加住宅用地供應。但是，近年來京滬穗深等超大城市，住宅用地年度計劃完成率僅60%左右。房價暴漲的2016年1-10月，京滬穗深住宅用地僅供應建筑面積1278萬平米，同比下降51%。以上海為例，據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2020）》，2016-2020年，上海規(guī)劃建設用地要實現(xiàn)“負增長”，規(guī)模從原來的3226平方公里調(diào)減到3185平方公里；2020-2040年，規(guī)劃建設用地要控制在3200平方公里以內(nèi)。

嚴控大城市新增用地，并非“逆城市化”，而是內(nèi)生性增長戰(zhàn)略下，倒逼城市加速存量用地盤活的結(jié)果。京滬穗深等大城市，第三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)增加值占比早已超過60%，金融業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、創(chuàng)意文化等已成為主導產(chǎn)業(yè)，但仍保留大量工業(yè)用地。2008-2015年，我國進入后工業(yè)化時代，但新增工業(yè)和住宅用地占比分別為33.8%和21.5%，而國外工業(yè)和住宅用地占比分別為15%和30%，發(fā)達國家首位城市工業(yè)和住宅用地占比分別為6%和40%以上，但京滬穗深存量工業(yè)用地占比在30%左右。

2.存量土地盤活的改革意義

工業(yè)用地占比高，容積率低（上海10層以上工業(yè)建筑占比僅30%），甚至批而未建，積聚程度低（上海工業(yè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)工業(yè)用地積聚率僅30%），在于城市各級政府（包括街道）低地價招商引資無序化、GDP政績導向，特別是用地主體（多為低效國企）不思轉(zhuǎn)型，等待政府高價收儲造成閑置等原因?qū)е?。因此，大城市不缺地，京滬穗深中心區(qū)低效用地比比皆是，關鍵是存量盤活困難。繼續(xù)供應新地，城市功能和空間結(jié)構(gòu)混亂，生產(chǎn)性和生活性交通相互干擾，公共配套壓力等有增無減。

目前，盤活存量在地方政府和國企之間存在激烈博弈。站在政府角度，當然希望借著新一輪國企改革的主導權，將土地收回來后招拍掛出讓。無論從新增發(fā)展空間，還是土地出讓收入，這都是上上簽。但站在國企的角度，要趕在政府“下手”前，順應區(qū)域規(guī)劃，啟動自我改造以挖掘土地紅利。近年來，借助創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)東風，京滬深等大城市掌握土地的企業(yè)紛紛成立地產(chǎn)子公司，向創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、創(chuàng)意園區(qū)轉(zhuǎn)型。但考慮到存量、在建部分，一窩蜂地涌入造成商業(yè)辦公用房過剩。

3.存量土地盤活的難題及選擇

盤活存量土地，若轉(zhuǎn)向住宅，規(guī)劃和用途管制的上位法橫亙在面前。如果要突破的話，要么掌握土地的企業(yè)補繳巨額土地出讓金（過去這些土地是免費劃撥的），要么政府收回后重新招拍掛，這對很多企業(yè)來說不可承受，造成缺地與閑置并存；若轉(zhuǎn)向商業(yè)辦公，盡管成本較低、手續(xù)簡單，但商辦領域房屋供應已過剩?？磥?，挖掘土地供應潛力、盤活存量土地，政策和利益掣肘是根本。由此，適應不同城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進度，適當調(diào)整工業(yè)用地轉(zhuǎn)住宅的供地政策。

目前，《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等上位法在土地用途管制、分區(qū)規(guī)劃等方面“一刀切”，建議可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀、用地需求現(xiàn)狀，靈活執(zhí)行上位法，加速工業(yè)用地轉(zhuǎn)做住宅功能的政策執(zhí)行體系構(gòu)建；重新調(diào)整工業(yè)用地投入產(chǎn)出考核體系，根據(jù)地均產(chǎn)值、人口密度、工業(yè)區(qū)集中率等指標，劃定工業(yè)用地強制退出的紅線。觸及紅線的存量工業(yè)用地，一律由政府收回后重新“招拍掛”，由政府主導并啟動轉(zhuǎn)做住宅的區(qū)域規(guī)劃編制、公共配套供應；研究建立企業(yè)自主實施工業(yè)用地轉(zhuǎn)做住宅功能的區(qū)域開發(fā)策略，包括地價補償、公共配套、區(qū)域規(guī)劃、稅收調(diào)節(jié)等一攬子政策體系；市一級政府要完善對區(qū)一級和街道一級績效考核等，減少經(jīng)濟增長、招商引資方面的政績考核，增加公共服務供給方面的考核，促進工業(yè)用地整合和改造。上述這些，都是盤活存量這一樓市供給側(cè)長效機制建設要考慮的內(nèi)容。

李求軍/責任編輯