靳鳳娟，徐好峰，劉遠正

（水利部海河水利委員會，天津300170）

引灤水源地保護政府間協(xié)調(diào)機制建設(shè)淺談

靳鳳娟，徐好峰，劉遠正

（水利部海河水利委員會，天津300170）

在分析流域政府間協(xié)調(diào)機制的理論基礎(chǔ)上，介紹了政府間協(xié)調(diào)機制的定義、產(chǎn)生背景和主要方式。結(jié)合引灤水源地管理的現(xiàn)狀和問題，從完善科層型、市場型、府際治理型協(xié)調(diào)機制3個角度，提出了探索協(xié)調(diào)機構(gòu)組建方式、加強流域法制建設(shè)、推動新型政府考核制度、探索國土空間統(tǒng)一管理、建立全面的生態(tài)補償機制、建立穩(wěn)定的投入機制、建立政府間聯(lián)盟、建立廣泛的公眾參與機制、完善流域規(guī)劃等9項完善政府間協(xié)調(diào)機制的建議措施。

引灤工程；水源地保護；流域治理；政府間協(xié)調(diào)機制

引灤工程是我國第一個跨省調(diào)水工程，12 km的穿山隧洞打破了灤河、薊運河流域的界限，形成了全新的小流域水文單元。工程1983年通水以來，為保障天津經(jīng)濟社會發(fā)展和1 400萬人飲水發(fā)揮了巨大作用。近年來，隨著地區(qū)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，引灤工程水源地和受水區(qū)的水資源之爭日益加劇，水質(zhì)逐年惡化，大大影響了調(diào)水效益，傳統(tǒng)的行政區(qū)域水資源管理已難發(fā)揮更大作用。中央和地方政府采取多種措施初見成效，但重工程措施而在管理機制建設(shè)方面進展緩慢、成效不足影響了治理效益的充分發(fā)揮。引灤工程是典型的跨省小流域水資源管理案例，依托京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，加強津冀政府間協(xié)調(diào)機制建設(shè)是解決問題的合理途徑。

1 流域政府間協(xié)調(diào)機制的理論基礎(chǔ)

1.1 定義及背景

流域政府間協(xié)調(diào)機制是指流域政府間建立橫向協(xié)作信任關(guān)系，整合各種資源，實現(xiàn)對流域水環(huán)境、取水成本和水資源代際享受等負外部性的有效治理，進而促進流域整體利益最大化和共同、長遠繁榮。

20世紀七八十年代開始，全球范圍的政府間協(xié)調(diào)與合作蔚然成風(fēng)，近年來我國也越來越重視政府間協(xié)作。該理論主要為應(yīng)對流域政府對跨境水資源的無序使用，實現(xiàn)流域和諧發(fā)展而產(chǎn)生的。流域水資源在自然屬性和經(jīng)濟屬性上具有矛盾性。自然屬性顯示其是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，上下游、左右岸具有密不可分的關(guān)聯(lián)性，需要統(tǒng)一管理。而河道水系被行政區(qū)劃分割為不同的管轄范圍，由不同的行政主體行使管理權(quán)，經(jīng)濟屬性上是典型的“公共池塘資源”，消費上存在“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”問題，在缺乏恰當制度安排的情況下，會出現(xiàn)眾多消費主體基于“搭便車”心理，而對流域水資源進行過度提取或大肆污染，進而引發(fā)整個流域水資源枯竭或生態(tài)惡化的后果。地方政府作為地區(qū)利益的代言人，在目標選擇上更傾向于關(guān)注行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展速度或社會福利水平，使得各自無視環(huán)境代價和代際公平不斷向流域索取，導(dǎo)致了明顯的地方保護主義傾向，政府間互相推諉，希望轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境的治理由其它地區(qū)買單。

1.2 主要方式

根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，政府協(xié)調(diào)機制主要分為3種，一是科層型協(xié)調(diào)機制，即主要由中央政府依靠科層體制實現(xiàn)流域政府間橫向協(xié)作，其形式一般包括設(shè)立流域管理機構(gòu)、完善流域法治、實行一體化流域行政區(qū)、實施綠色GDP政績考核制度、加強執(zhí)政黨資源整合等；二是市場型協(xié)調(diào)機制，主要是開展流域水權(quán)交易、實施流域政府間生態(tài)補償、實行排污收費和排污權(quán)轉(zhuǎn)讓等；三是府際治理型協(xié)調(diào)，主要是建設(shè)“公共能量場”、加強流域政府間電子治理、達成流域政府間聯(lián)盟及制定流域整體規(guī)劃等。這3種協(xié)調(diào)機制在美國、法國、澳大利亞等國均有廣泛的應(yīng)用。實踐表明，由于政治、文化、體制等方面的差異，各國呈現(xiàn)多樣性特征，占主導(dǎo)地位的協(xié)調(diào)機制有所不同?，F(xiàn)階段中國受長期高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制影響，實施以科層型協(xié)調(diào)為主、市場型和府際治理型協(xié)調(diào)為輔的模式，交易成本和難度均較低。

2 引灤水源地水資源管理現(xiàn)狀

2.1 水源地水環(huán)境現(xiàn)狀

引灤工程1983年9月建成通水，分為引灤入津工程（全長234 km）和引灤入唐工程（全長52 km）2條線路，主水源來自潘家口水庫，取水口設(shè)在下游的大黑汀水庫。兩水庫均位于灤河流域河北省境內(nèi)。灤河流域在海河流域中水量較為豐沛，但也僅相當于全國平均水平的27%。截至2014年，引灤工程累計向天津市供水225億m3，向唐山及灤下灌區(qū)供水197億m3，效益十分顯著。

隨著周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，污染物排放日趨嚴重，水庫水質(zhì)逐年惡化，在總氮、總磷不參評的情況下達到地表水環(huán)境Ⅲ類標準，在總氮、總磷參評時劣于Ⅴ類標準，屬中度營養(yǎng)狀態(tài)，污染物主要為總氮、總磷、氨氮和COD等，主要入庫河流水質(zhì)均劣于Ⅴ類標準，已遠遠低于水源地限制標準。污染物主要來自上游區(qū)域點源和面源污染及庫區(qū)周邊旅游設(shè)施、選礦企業(yè)、入河排污口、生活垃圾、庫內(nèi)5萬余箱網(wǎng)箱養(yǎng)魚等，污染排放量遠超水庫承載能力。

2.2 水源地管理現(xiàn)狀

潘家口、大黑汀水庫管理體制較為復(fù)雜，水源地位于河北省承德市、唐山市，受水區(qū)主要是天津市和唐山市，水庫調(diào)度管理單位為水利部海河水利委員會引灤工程管理局，庫區(qū)水面利用涉及承德市寬城、興隆縣和唐山市遷西縣，水庫周邊尾礦企業(yè)管理部門為地方國土資源部門，庫內(nèi)網(wǎng)箱養(yǎng)魚涉及漁政、農(nóng)牧水產(chǎn)、林業(yè)、環(huán)境保護等多個部門，管理部門多樣，管理層級涉及中央、省、市、縣多級，造成多頭交叉管理。這種復(fù)雜的管理體制造成了責(zé)任、權(quán)力不明確，地區(qū)、部門之間就水源地保護責(zé)任相互推諉現(xiàn)象明顯。

中央和地方采取了多種措施試圖解決矛盾，也取得了一定成效。在科層型協(xié)調(diào)方面，20世紀80年代成立了部際協(xié)調(diào)機構(gòu)，近年來國家發(fā)改委、財政部、水利部、環(huán)保部多次開展調(diào)研，通過多種資金渠道進行項目支持；海河水利委員會作為流域管理機構(gòu)編制了水源地保護規(guī)劃和實施方案，起草了《引灤水資源保護條例（草案）》，并進行了大量的監(jiān)測和研究工作。市場協(xié)調(diào)機制方面，2008年津冀兩省簽訂了《關(guān)于加強經(jīng)濟與社會發(fā)展合作備忘錄》，初步建立了資金支持、產(chǎn)業(yè)支持、定點幫扶等方式的生態(tài)補償機制。府際協(xié)調(diào)方面，天津市代表連續(xù)多年向全國人大和政協(xié)提交保護引灤水源的建議和提案；志愿團體和新聞媒體高度關(guān)注，跟進引灤水資源保護動態(tài)，引起群眾廣泛重視。

3 存在的問題

目前，引灤水源地政府協(xié)調(diào)管理主要采取中央部委牽頭，流域機構(gòu)和津冀兩省水利、環(huán)保等單位謀劃項目并組織實施，中央和天津市財政提供啟動資金，其它部門共同配合的模式。雖然在協(xié)調(diào)機制的建立和水資源的保護上取得一定成效，但存在的問題也十分突出。

3.1 科層型協(xié)調(diào)方面的主要問題

3.1.1 法律責(zé)任不明確，法律基礎(chǔ)不健全

2007年，國務(wù)院批準《全國城市飲用水安全保障規(guī)劃（2006—2020年）》，潘大水庫被確定為飲用水源地；2011年，潘大水庫水源地被水利部列入全國城市飲用水源地保護名錄（第一批）；2012年，國務(wù)院批復(fù)《全國重點江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030年）》，潘大水庫被定為水源地保護區(qū)。然而多年過去了，水源地保護區(qū)一直未劃定，相應(yīng)的水資源保護法規(guī)也未能出臺。法律基礎(chǔ)的缺失使得保護和問責(zé)都無從談起。

3.1.2 省際協(xié)調(diào)機構(gòu)乏力，組織基礎(chǔ)不牢固

引灤工程建成之初，把運行管理和水資源調(diào)度的職責(zé)交給了流域機構(gòu)，就是希望充分發(fā)揮流域機構(gòu)的協(xié)調(diào)監(jiān)督作用，實現(xiàn)公平公正和對水資源的合理利用。但海河水利委員會作為水利部派出機構(gòu)，管理權(quán)限偏重水量，難以做到水質(zhì)、水量共管，與環(huán)保部門形成權(quán)力制衡，兩者均難做到系統(tǒng)治理。在與地方政府協(xié)調(diào)方面，由于地方各業(yè)務(wù)主管部門遵循上級部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)和同級政府行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重管理體制，主要受命于地方行政首長，地方政府擁有地方立法權(quán)和行政強制手段，因此水資源管理的實質(zhì)性權(quán)力掌握在地方政府，加之流域機構(gòu)為正局級，行政級別較低，行政管理強制性差，管理力量薄弱，在踐行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的制度過程中困難重重，權(quán)威地位難以確立，協(xié)調(diào)力度嚴重不足。

1984年，國家環(huán)保局牽頭成立引灤水資源保護領(lǐng)導(dǎo)小組，在引灤初期水資源保護工作中起到了關(guān)鍵作用，但沒有形成長效機制，作用越來越弱。

3.1.3 政府考核機制單一，治理目標難以統(tǒng)一

30多年的調(diào)水過程中，上游河北省水源區(qū)為保障天津用水犧牲了自身發(fā)展機遇，限制了經(jīng)濟增長，民生和社會穩(wěn)定問題突出，伴隨著GDP導(dǎo)向的政績考核制度，上游政府在“保護”和“發(fā)展”中日益偏向后者。庫區(qū)污染的主要來源網(wǎng)箱養(yǎng)魚、庫區(qū)旅游、工礦企業(yè)等都是當?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)。以對水庫污染貢獻率達30%、總磷貢獻率高達57%的網(wǎng)箱養(yǎng)魚為例，最初主要為解決移民生計，但隨著利潤提高，網(wǎng)箱規(guī)模已超5萬箱，涉及人口5萬人，成為庫區(qū)移民的主要生產(chǎn)手段和生活來源，遷西縣已成為華北地區(qū)第二大淡水養(yǎng)殖基地。水利部、環(huán)保部、海河水利委員會、天津市、河北省均對清理網(wǎng)箱養(yǎng)魚進行過深入調(diào)研，并提出了解決措施，但均未能順利推進。地方政府對污染整治和水質(zhì)改善缺乏動力，直接影響了工程措施的效果和進一步協(xié)調(diào)的進度。

3.2 市場型協(xié)調(diào)方面的主要問題

3.2.1 水權(quán)交易沒有充分發(fā)揮市場的作用

目前，引灤入津計價主要依據(jù)水量結(jié)算，將有限的利潤撥給河北省作為補償，沒有充分考慮水質(zhì)對水價的影響，限制了水價動態(tài)機制的建立。

3.2.2 生態(tài)補償機制仍不完善

依托津冀兩省備忘錄，天津2009年起每年安排2 000萬元，2011年起調(diào)整為3 000萬元，支持河北省引灤水源保護項目，帶動上游投入9億元加強水源保護，但現(xiàn)有的機制對治理成果缺乏約束。同時，對短期工程考慮多，對長期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、扶貧等考慮少，難以徹底解決問題。

3.2.3 以政府投資為主的資金籌措方式需要突破

2014年，財政部牽頭水利部、環(huán)保部，計劃投資20億元啟動國土江河綜合整治灤河流域試點建設(shè)；近20年來，承德市累計投入350多億元，用于改善水源地污染現(xiàn)狀；天津投資30多億元，實施于橋水庫周邊污染源治理，均采用政府投資為主的模式。但河北省投資需求仍較大，市縣財政資金配套困難，投資流于“撒芝麻鹽”的模式，真正投入較大的工程還未啟動，如清理網(wǎng)箱養(yǎng)魚在不考慮移民補償?shù)那闆r下需要約25億元才能完成。庫區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、移民補償安置、工程運行管理等領(lǐng)域均需要持續(xù)的資金支持。巨大的缺口單靠政府投資是行不通的。

3.3 府際治理型協(xié)調(diào)方面的主要問題

3.3.1 積極性和信心不足

由于政治體制慣性，地方政府習(xí)慣于自上而下的協(xié)調(diào)機制，忽視府際間溝通作用。面對水質(zhì)逐年惡化和水庫周邊縣市的貧困情況，津冀兩地政府都覺得自己是受害者，很難平心靜氣地探討合作，更多地希望中央政府給投資、給扶持、給政策、促協(xié)調(diào)。利益共通的政府聯(lián)盟建立困難，數(shù)據(jù)和信息共享平臺尚未建立，加重了雙方的不信任感。

3.3.2 缺少統(tǒng)一、科學(xué)的流域發(fā)展規(guī)劃

由于跨行政區(qū)又跨流域，現(xiàn)有地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等往往難以適用，以整個流域為空間尺度、以自然資源承載力為剛性約束、以跨省各區(qū)域發(fā)展定位及產(chǎn)業(yè)布局為主要內(nèi)容的流域發(fā)展規(guī)劃缺失，上下游、干支流、左右岸的水資源利用和保護難以做到合理有序。

4 推進政府間協(xié)調(diào)的思路和建議

20l4年2月26日，習(xí)近平總書記在專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報時強調(diào)：“要實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，需要創(chuàng)新驅(qū)動，探索完善城市群布局形態(tài)和生態(tài)文明建設(shè)的有效途徑，實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補”。習(xí)近平總書記強調(diào)要把張（家口）承（德）地區(qū)打造成京津的水源地。黨中央的支持、京津冀協(xié)同發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略、“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”的發(fā)展思路是推動徹底解決潘大水庫水源地保護問題的寶貴契機。中央各部委、地方各級政府對于水源地保護和治理的工作進度明顯加快，基于以上的分析，提出以下幾點對策。

4.1 完善科層型協(xié)調(diào)機制

4.1.1 探索可行的協(xié)調(diào)機構(gòu)組織形式

針對引灤工程小流域的形態(tài)特征和短期內(nèi)相對穩(wěn)定的條塊分割的行政管理體制現(xiàn)狀，采用領(lǐng)導(dǎo)小組的模式，效果好、成本低、可行性強。建立國家發(fā)改委牽頭，水利、環(huán)保、財政等有關(guān)職能部門、津冀兩省市共同參與的引灤水資源保護領(lǐng)導(dǎo)小組，每年定期召開會議，就重大問題進行協(xié)商，達成具有約束力的協(xié)議，交由兩省市政府執(zhí)行，并將執(zhí)行情況納入人事考核體系。將領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在水利部，負責(zé)日常具體事務(wù)的處理、專項資金的管理、法規(guī)的制定等工作，同時充分發(fā)揮已有流域管理機構(gòu)海河水利委員會的作用，協(xié)助開展日常協(xié)調(diào)工作及督導(dǎo)檢查等。領(lǐng)導(dǎo)小組可結(jié)合京津冀其它重要水資源管理項目共同設(shè)立。

4.1.2 盡快劃定水源地保護區(qū)，加強流域法制建設(shè)

按照《中華人民共和國水污染防治法》要求，盡快劃定潘大水庫飲用水水源地保護區(qū)，并按保護區(qū)的標準進行整治和管理，出臺《引灤水資源管理與保護條例》等法規(guī)，保證管理措施的強制性、針對性和連貫性。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，結(jié)合行政體制改革探索環(huán)保系統(tǒng)垂直管理，防止地方政府對執(zhí)法行為的干預(yù)，并落實重大污染事故問責(zé)制。

4.1.3 推動新型政府考核制度

結(jié)合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變地方政府唯GDP的傳統(tǒng)政績觀，注重經(jīng)濟效益和其它效益相結(jié)合，在地方官員考核指標中加入生態(tài)指標，考核地方官員的環(huán)保責(zé)任，把生態(tài)文明建設(shè)落到實處。加強對地方官員科學(xué)發(fā)展觀的教育，并作為考核提拔的重要指標，實現(xiàn)官員思想觀念的轉(zhuǎn)變。

4.1.4 探索國土空間統(tǒng)一管理

按照黨的十八屆三中全會“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”的要求，從山水林田湖生命共同體的空間維度探索自然資源的管理模式。推動自然資源所有者和管理者分開、一件事由一個部門管理兩項制度的落實，從根本上克服部門分割管理體制，實現(xiàn)國土空間的統(tǒng)一管理。

4.2 完善市場型協(xié)調(diào)機制

4.2.1 建立全面的生態(tài)補償機制

近期可探索參考新安江模式，將水質(zhì)狀況作為調(diào)水計價和生態(tài)補償?shù)闹匾剂恐笜耍ぐl(fā)上游地區(qū)改善水質(zhì)的積極性，“對賭水質(zhì)”改善成效，探索市場型生態(tài)補償機制。遠期由中央和天津市共同出資對相關(guān)縣市進行產(chǎn)業(yè)扶持，消除養(yǎng)魚、采礦、庫區(qū)旅游等權(quán)重產(chǎn)業(yè)對庫區(qū)水質(zhì)的影響，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從根本上減少污染排放，并對移民和貧困人口定點扶持，通過信貸、培訓(xùn)等手段鼓勵其增收致富。

4.2.2 建立穩(wěn)定的投入機制

中央應(yīng)繼續(xù)通過財政轉(zhuǎn)移支付、直接投資、資本金注入、基金、低息或無息貸款、貼息等多種投資方式，利用政府資金引導(dǎo)和補貼治理工程的實施；同時，鼓勵地方通過PPP、政府購買服務(wù)等方式，吸引社會資本參與。

4.3 完善府際治理型協(xié)調(diào)機制

4.3.1 建立政府間聯(lián)盟

結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展，建立京津冀政府聯(lián)盟，定期召開聯(lián)席會議及各種形式的互動論壇，建立常態(tài)化的合作平臺，推動引灤水環(huán)境共同治理。在工程建設(shè)方面，開展水環(huán)境共建，共同推進上游水源生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、中游水源地保護區(qū)、下游河道修復(fù)的綜合治理；在信息交流方面，加強水資源監(jiān)測和管理信息的共享，建立統(tǒng)一的監(jiān)控、預(yù)警、調(diào)度平臺，落實重大污染事項通報等制度；在執(zhí)法環(huán)節(jié)建立聯(lián)防聯(lián)治制度，實現(xiàn)協(xié)同治理，構(gòu)建突發(fā)性水污染事件應(yīng)急體系。

4.3.2 建立廣泛的公眾參與機制

近期應(yīng)做好管理信息、水環(huán)境信息和建設(shè)項目環(huán)境影響信息公開，保障公眾知情權(quán)，建立公眾反饋意見處理監(jiān)督機制，保障公眾監(jiān)督權(quán)。遠期結(jié)合行政體制改革，探索公眾代表、企業(yè)代表直接參與流域管理決策制度，進一步提高公眾對流域管理的參與程度。

4.3.3 完善流域規(guī)劃

依據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對京津冀各功能區(qū)的發(fā)展定位和產(chǎn)業(yè)布局，完善引灤流域發(fā)展規(guī)劃和水資源保護規(guī)劃。規(guī)劃要貫徹張家口承德作為京津水源地的定位，充分考慮水資源的剛性約束作用，明確水質(zhì)及水生態(tài)治理目標，明確水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線、飲用水水源地及國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護紅線等紅線制度，合理制定納污總量控制方案、生態(tài)流量控制方案、水生態(tài)修復(fù)治理方案，明確時間節(jié)點和任務(wù)分工。通過實施流域規(guī)劃，近期實現(xiàn)上下游、左右岸協(xié)調(diào)、有序發(fā)展，遠期實現(xiàn)引灤一線清水、江河安瀾、流域和諧的目標。

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：1004-7328（2017）01-0017-04

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.01.005

2016—10—12

靳鳳娟（1985—），女，工程師，主要從事水利投資計劃管理和規(guī)劃工作。