陳斌++俞賀楠

一、問題的提出

智庫，是一種把科學(xué)作為政治決策的工具。從歷史淵源看，今天我們稱之為“智庫”（think tank）的組織最早誕生于美國，美國歷史最悠久的智庫已經(jīng)存在了100余年，產(chǎn)生于20世紀20年代前后，例如卡內(nèi)基國際和平基金會成立于1910年，政府研究所成立于1916年。

對于智庫的界定，學(xué)者們對之亦有不同的定義。一般而言，智庫是指那些非營利性的、無黨派的、獨立于政府的、從事國內(nèi)或外交政策問題研究的組織。盡管各種智庫在組織規(guī)模、資金來源、研究領(lǐng)域等方面存在較大差異，但都試圖影響公眾輿論和公共政策。就其類型而言，智庫的分類方式各種各樣，智庫可以以研究所、研究中心、公司等形式存在，其研究領(lǐng)域涉及社會政策、政治戰(zhàn)略、社會和科技問題、工業(yè)或商業(yè)政策以及軍事等等。在美國，智庫已經(jīng)成為了繼立法、行政、司法之后的第四種國家權(quán)力①。由于美國的智庫強調(diào)其獨立于政府的性質(zhì)，所以本文介紹的智庫均屬民間性質(zhì)，研究內(nèi)容主要涉及就業(yè)和社會保障領(lǐng)域。

二、美國就業(yè)與社會保障智庫的類型

（一）以研究所形式存在的民間就業(yè)研究智庫：美國充分就業(yè)研究所

就業(yè)作為民生之基，關(guān)乎百姓生計和社會穩(wěn)定，一直是各國政府和社會關(guān)注的焦點。美國作為工業(yè)化起步較早的國家，工人群體形成亦早且規(guī)模龐大，有關(guān)就業(yè)、失業(yè)的問題伴隨著經(jīng)濟危機的出現(xiàn)而成為政策研究的重點。

美國充分就業(yè)研究所②成立于1994年，總部位于俄勒岡州南部，其主要從事最佳就業(yè)實踐案例研究，并為失業(yè)保險、人力資源開發(fā)和社會救助等領(lǐng)域提供智力支持。該研究所協(xié)助各州政策和方案的設(shè)計與實施。與此同時，它發(fā)布的機會報告（Opportunity Reports）是各州和地方官員了解各地人力資源和社會救助項目的重要信息來源，他們一般會根據(jù)該研究所提供的信息來完善本地區(qū)的項目。該機構(gòu)的研究領(lǐng)域主要包括兩個方面：一是福利項目研究；二是失業(yè)保險和人力資源計劃研究。

在社會福利項目研究方面，自1996年國會通過《國家福利改革法》以來，各州廢除了無償保障的方案，開始嘗試各種方式來最大化實現(xiàn)就業(yè)和增加收入，以使失業(yè)者減少福利依賴。在國家福利支出急劇減少的情況下，各州政府開始思考如何提供充分就業(yè)和實現(xiàn)經(jīng)濟上的自給自足。為此，美國充分就業(yè)研究所已經(jīng)為36個州和地方政府提供政策設(shè)計與實施意見，其職員全部來自此前管理相似福利和社會服務(wù)項目的各級政府官員。

就失業(yè)保險和人力資源研究來說，由于美國各州的失業(yè)保險是由各州自己來配置，所以在公平性、有效性以及成本方面存在諸多差異。該研究所則負責(zé)設(shè)計和運作各州的失業(yè)保險和人力資源項目，并且通過開發(fā)相關(guān)案例來幫助各州予以完善。

（二）以公司形式存在的人力資源研究智庫：人力資源開發(fā)研究公司③

以公司形式命名的智庫在美國也較為流行，其中最著名的當(dāng)屬蘭德公司，本文中提及的人力資源開發(fā)研究公司（Manpower Development Research Corporation）是由福特基金會和一批聯(lián)邦機構(gòu)資助，于1974年成立，其主要關(guān)注減貧、促進經(jīng)濟自給自足和公共教育、提高大學(xué)畢業(yè)率等。作為中介機構(gòu)，該組織既為公共部門，也為私人提供政策相關(guān)的咨詢，同時也與政策制定者和實踐者進行溝通?？傊械哪繕硕际菫楦纳频褪杖胝?、家庭和兒童的生活。

MDRC的工作區(qū)域涵蓋幾乎美國所有州以及大多數(shù)主要的城市，其經(jīng)費來自政府部門資助以及70個私人基金會、家族基金會和公司基金會的捐贈。

MDRC的研究領(lǐng)域具體如下：一是高等教育，其中重點領(lǐng)域是發(fā)展性教育、經(jīng)濟援助、學(xué)生服務(wù)、體制改革以及教學(xué)與課程改革。二是脫節(jié)的青年，其中主要對象包括高中輟學(xué)青年、寄養(yǎng)青年和殘疾青年。三是工作和收入保障，重點領(lǐng)域涉及工作保護、經(jīng)濟激勵、房屋/社區(qū)倡議、工作支持與資產(chǎn)保護、福利改革和就業(yè)障礙。四是有孩子的家庭，關(guān)鍵領(lǐng)域包括家庭關(guān)系、幼兒照顧及早期教育和代際項目。五是健康與殘疾問題，重點領(lǐng)域是有關(guān)殘疾人健康、殘疾康復(fù)以及心理健康和藥物濫用。

從財務(wù)情況來看，MDRC的收入來源比較多元化。該機構(gòu)2014年的收入中有49%來自基金會、企業(yè)和個人捐贈，政府資助占到39%，投資和收費占4%，此外還有8%來自其他情況的收入。從支出來看，占比最大的是家庭或兒童保障方面，占28%；其次是健康和就業(yè)障礙方面的支出，再者是低工資工人和社區(qū)支出，占16%。

（三）以研究中心形式存在的公共政策智庫：法律與社會政策研究中心④

法律與社會政策研究中心（The Center for Law and Social Policy，簡稱CLASP）成立于1968年，總部位于華盛頓，它是一個全國性的無黨派反貧困組織，旨在通過政策倡導(dǎo)來解決低收入群體的問題。該機構(gòu)為貧困和低收入家庭的孩子、家庭以及個人發(fā)出自己的聲音；通過戰(zhàn)略合作，幫助政府官員將好的想法付諸實踐。除了低收入的問題外，該組織還直接解決個人和家庭因種族、民族和移民身份而受到的歧視問題。

CLASP的研究領(lǐng)域具體如下：一是基本技能和勞動力培訓(xùn)；二是兒童保育和早期教育；三是兒童支持計劃；四是兒童福利；五是法律援助；六是就業(yè)戰(zhàn)略；七是貧困與機會；八是累犯問題；九是工作/生活質(zhì)量；十是工作支持。

從CLASP的年報可以看出，該機構(gòu)2014年的收入主要來自以下幾個方面：基金會資助8896310美元，占98.8%；社會捐贈39178美元；投資收入（固定收入基金、利息與股息）為17237美元；會議收入是22625美元；其他收入為27076美元。支出主要分為三個方面：一是項目服務(wù)費，為5436072美元；二是支持性服務(wù)費，為194980美元；三是管理和一般募捐費，為219396美元；總支出5850448美元⑤。

三、特點總結(jié)

美國作為智庫的發(fā)源國，也是當(dāng)今世界上智庫數(shù)量最多的國家，其智庫發(fā)展亦有著鮮明的特點與優(yōu)勢。本文通過分析三個就業(yè)與社會保障相關(guān)領(lǐng)域的美國智庫，發(fā)現(xiàn)其具有以下特點：

（一）強調(diào)獨立性是美國智庫的首要特征

這里的獨立主要包括財政獨立、運營獨立及研究獨立。美國理論界普遍認為，智庫是公民社會的核心要素，它是獨立于政府的組織，其運營和研究也不受政府的控制。盡管智庫和政府保持著密切的聯(lián)系，需要依靠政府的政策支持，但是，這些智庫又不隸屬于政府部門，它們具有相當(dāng)?shù)莫毩⑿裕溲芯窟^程、研究結(jié)論均不受制于政府，各政府部門無權(quán)干預(yù)智庫的研究咨詢工作。政府部門需要咨詢服務(wù)時，一般采用招標方式，委托智庫自主進行，被咨詢?nèi)藛T和被咨詢機構(gòu)不受任何政治力量和利害關(guān)系左右，他們站在客觀獨立的立場上，憑借自己的信息資源、業(yè)務(wù)準則、智力判斷來得出結(jié)論和提供咨詢。從本報告的案例中我們也可以看出，這些智庫在介紹自己的時候，一般都會首先提出自己是一個獨立性的非營利研究機構(gòu)，表明組織的性質(zhì)與立場；案例中的美國充分就業(yè)研究所會接受政府委托，協(xié)助各州開展有關(guān)失業(yè)項目的政策設(shè)計與實施。

（二）機構(gòu)人員多樣化是美國智庫的顯著特征

美國智庫的工作人員來源一般比較廣泛，比如，在智庫的研究人員中，有全職研究員，也有兼職研究人員。其中，兼職研究人員有聘請的大學(xué)兼職人員，還有輔助研究員，或者訪問研究員。此外，由于智庫本身涉及的研究領(lǐng)域較廣，所以研究人員的學(xué)科背景也是多種多樣，多學(xué)科交叉保證了其應(yīng)當(dāng)復(fù)雜問題的需要。與此同時，智庫也非常重視人才的培養(yǎng)、引進和考核。智庫人才主要來源為名牌大學(xué)剛畢業(yè)的研究生、大學(xué)的知名學(xué)者和專家、企業(yè)界的精英、政府卸任的官員等。比如，案例中的美國充分就業(yè)研究所，其工作人員中就有很大一部分是來自政府卸任的官員，他們此前已在人力資源、失業(yè)以及福利等與研究所研究主題相關(guān)的領(lǐng)域工作過數(shù)十年，有著豐富的實踐經(jīng)驗。

（三）資金來源多元化是其正常運行的保障

美國智庫的資金絕大部分是來自基金會、公司和個人的捐贈，同時也包括一些出版收入和其他投資收益。比如，MDRC的經(jīng)費來源則更為廣泛，包括政府部門的資助以及70個私人基金會、家族基金會和公司基金會的捐贈。CLASP的經(jīng)費來源則較為集中，其98.8%的經(jīng)費是來自基金會的資助，社會捐贈、投資收益的占比非常小。

（四）研究成果轉(zhuǎn)換及傳播形式多渠道化

在成果轉(zhuǎn)換方面，智庫通過出版書籍、政策論文、技術(shù)報告等等，將自己的研究成果盡可能予以傳播。比如，美國充分就業(yè)研究所每年會發(fā)布全國范圍內(nèi)失業(yè)保險項目的研究報告。就研究成果的傳播形式而言，首先，許多智庫每年通過舉行多種多樣的報告會、研討會、新聞發(fā)布會以及情況介紹會等吸引大眾的注意。其次，智庫也非常注重通過出版研究成果的方式發(fā)揮影響決策和大眾意見的功能。同時也會通過自己的網(wǎng)站發(fā)布大量的研究成果信息。再者，智庫以專家身份在報紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)、廣播和電視上發(fā)表評論。有些智庫還建立了自己的廣播和電視平臺，大量轉(zhuǎn)播信息。

（五）政府的稅收優(yōu)惠政策鼓勵智庫發(fā)展

首先，政府會對智庫參與的政府委托項目給予優(yōu)惠扶持。政府歷來都是智庫的重要客戶，智庫既可接受某一屆政府直接委托的咨詢課題，也可通過投標的方式取得政府咨詢項目。政府還規(guī)定咨詢費可以納入成本，不征所得稅。其次，作為非營利機構(gòu)，智庫可獲得的美國聯(lián)邦稅法的優(yōu)惠分為兩部分： 一是對非營利組織獲得的捐款減免稅收，二是向非營利機構(gòu)捐贈的機構(gòu)和個人可以享受稅收優(yōu)惠。美國稅法第 501（c）（3）款規(guī)定了各種符合免稅條件的非營利組織類型，幾乎所有的非營利組織都免繳國家和地方的財產(chǎn)稅、營業(yè)稅。美國政府對智庫在稅收優(yōu)惠、捐款優(yōu)惠等方面的支持，為智庫的發(fā)展提供了良好的發(fā)展環(huán)境。

注釋：

①沈開舉，余艷敏.美國智庫發(fā)展現(xiàn)狀與評價[J].人民論壇，2014（2）：228

②資料來源：美國充分就業(yè)研究所官網(wǎng)：http：//www.fullemployment.org/

③資料來源：人力資源開發(fā)研究公司官網(wǎng)： http：//www.mdrc.org/

④資料來源：法律與社會政策研究中心官網(wǎng)：http：//www.clasphome.org/

⑤CLASP 2015年年報

（作者簡介：陳斌，中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心博士生；俞賀楠，中國勞動保障科學(xué)研究院副研究員，博士）