摘 要：我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度是一種高效用、高成本的制度供應(yīng)，效用包括經(jīng)濟(jì)效用和社會(huì)效用，成本包括直接成本和間接成本。直接成本主要涉及組織成本和實(shí)施成本，間接成本則主要涉及權(quán)屬糾紛處理成本和登記錯(cuò)誤救濟(jì)成本。在我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度建設(shè)中應(yīng)注意研究如何降低交易成本和提高登記效用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)登記制度 試行 經(jīng)濟(jì)分析 成本 效用

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）01-021-05

我國于2008年開始試行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，在接下來的7～8年時(shí)間里，我國陸續(xù)采取了一系列推進(jìn)措施，但無論是理論界還是實(shí)務(wù)界均缺乏對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度試行中的成本與效用問題的關(guān)注，本文擬對(duì)此開展一些探索性研究。

一、政策背景和研究綜述

自2008年起中央一號(hào)文件多次提出開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)。2008年提出要“加強(qiáng)農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度”；2009年要求“穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實(shí)到農(nóng)戶”；2010年、2011年和2012年均強(qiáng)調(diào)要“擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)范圍”；2013年則明確提出“用5年左右的時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作任務(wù)”；2014年提出“切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”；2015年強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍”；2016明確“繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)”。

農(nóng)業(yè)部2009年在全國范圍內(nèi)選擇了8個(gè)村、2010年——2012年選擇了50個(gè)縣、2013年在全國范圍內(nèi)選擇了105個(gè)縣作為試點(diǎn)單位，2014年選擇了安徽、山東和四川3個(gè)省、2015年在原有3個(gè)省的基礎(chǔ)上又增加了江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南9省作為全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作整省推進(jìn)試點(diǎn)省份。2016年繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，再選擇河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、廣東、海南、云南、陜西等10個(gè)省份整省推進(jìn)，目前我國農(nóng)村承包地確權(quán)登記整省試點(diǎn)省份已達(dá)22個(gè)。

關(guān)于農(nóng)地確權(quán)登記的效用，feder等通過實(shí)證分析證明土地確權(quán)登記與農(nóng)地生產(chǎn)率呈顯著的正相關(guān)性。Saint-Macary的研究表明持有土地權(quán)屬證明的農(nóng)戶對(duì)于土地的投入明顯高于尚未獲得土地權(quán)屬證明的農(nóng)戶。王小映認(rèn)為承包經(jīng)營權(quán)登記是我國土地總登記的一個(gè)重要組成部分，是物權(quán)公示和保障交易安全的基本手段，是完善農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)制度、落實(shí)中央提出的賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。它的推行對(duì)全面落實(shí)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》，進(jìn)一步完善我國土地財(cái)產(chǎn)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有重要現(xiàn)實(shí)意義。嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為該制度的試行有助于實(shí)現(xiàn)公平和效率。其理由是在該制度下，經(jīng)營權(quán)等各類農(nóng)地權(quán)利更易分離，無論是對(duì)經(jīng)營者或使用權(quán)人，有明確權(quán)屬證書對(duì)他們參與土地資產(chǎn)的盤活和交易是一種激勵(lì)，土地級(jí)差收入也能夠更好地體現(xiàn)，從而使得土地背后的經(jīng)濟(jì)利益得到有效配置。于建嶸等認(rèn)為農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證，一方面可把農(nóng)民和土地物權(quán)聯(lián)系在一起，這有利于落實(shí)以保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，另一方面可明確權(quán)屬，有效解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，并摸清土地利用狀況，為農(nóng)村土地管理和制度改革打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

但是，也有部分學(xué)者對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的績效持懷疑態(tài)度。例如，賀雪峰認(rèn)為正在全國開展的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利沒有意義，因?yàn)樗⒉荒茉黾愚r(nóng)民收入。他強(qiáng)調(diào)農(nóng)地確權(quán)與改革完善農(nóng)村土地制度有著不同的邏輯，這次確權(quán)登記遵循的是《物權(quán)法》的權(quán)利邏輯。從微觀上講，給農(nóng)戶更大的土地權(quán)利，其實(shí)就是給每個(gè)農(nóng)戶更大的反對(duì)公共事務(wù)的權(quán)利。確權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化了承包戶對(duì)具體地塊的占有權(quán)，會(huì)使農(nóng)村耕地細(xì)碎化問題愈發(fā)難解決，土地更無法有效耕種。從宏觀上講，我國目前城市還沒有為進(jìn)城農(nóng)民提供可以讓他們安居的就業(yè)與收入條件，土地就是其生存基本保障和社會(huì)保險(xiǎn)，在此意義上，物權(quán)保護(hù)方向進(jìn)行的確權(quán)可能讓農(nóng)民失去土地這個(gè)保障。陶然等甚至認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)方式成本高、可能激化矛盾、對(duì)將來的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)乃至于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將帶來非常大的潛在成本。

關(guān)于土地權(quán)利登記的成本構(gòu)成，李鳳章（2006）認(rèn)為，最大的費(fèi)用是初始登記，包括公示、裁決、記入登記簿等。一旦初始登記完成后，登記具有了確定性效力，其后的變動(dòng)登記就極為方便，只需要在登記簿上進(jìn)行相應(yīng)的變更記載即可。所以，交易發(fā)生得越頻繁，登記的效用發(fā)揮越充分，初始登記所花費(fèi)的巨大成本就會(huì)不斷地被稀釋，登記成本相對(duì)就越小。關(guān)于影響登記成本的因素，陳錫文認(rèn)為，用什么方法來做成本是不一樣的，花誰的錢來做成本也不一樣。如果中央拿錢，那么成本必然會(huì)很高，所以誰出錢和成本的高低關(guān)聯(lián)很大。史蒂芬·霍爾姆斯等認(rèn)為，在權(quán)利登記制下登記是強(qiáng)制的，如果收費(fèi)過高會(huì)影響當(dāng)事人申請(qǐng)登記的積極性；而如果不登記，當(dāng)事人的物權(quán)又無法確定，這將阻礙國家管制目的的實(shí)現(xiàn)。所以，一些國家，尤其是發(fā)展中國家，為了推行權(quán)利登記制，讓當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的登記費(fèi)用較少。并且，一旦登記出現(xiàn)了錯(cuò)誤，真正權(quán)利人的物權(quán)被剝奪，國家負(fù)有支付合理賠償責(zé)任。關(guān)于登記錯(cuò)誤的國家賠償額度，約翰·E·克里貝特等認(rèn)為，如果這種賠償費(fèi)用過高，將使國家和登記機(jī)關(guān)不堪重負(fù)。如美國加利福尼亞州歷史上曾采用土地權(quán)利登記制，但因一宗判決州保證基金賠償?shù)陌缸邮沟迷擉w系債臺(tái)高筑，最終陷于停止，其登記法規(guī)在1955年被廢除。劉開紅等以贛州市南康區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點(diǎn)項(xiàng)目為例，分析比較了實(shí)測(cè)法、航測(cè)法和圖解法三種方法的測(cè)量精度和工作效率，得出的結(jié)論是，以航測(cè)法為基礎(chǔ)，輔助實(shí)測(cè)法和圖解法，既能保證精度，還能降低勞動(dòng)強(qiáng)度，節(jié)省工作經(jīng)費(fèi)。

雖然學(xué)者們對(duì)土地登記的成本和效用問題已經(jīng)從不同視角進(jìn)行了探討，但這些研究多散、糅雜在對(duì)農(nóng)地制度其他問題的研究之中，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度設(shè)計(jì)中的成本和效用問題尚未引起足夠重視，本文將就這一問題做專門探討，并提出相關(guān)建議。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度試行中的成本分析

（一）影響農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記成本的主要因素

1.地塊單位面積。無論土地的面積大小，土地登記的很多費(fèi)用都是相同的。土地的碎裂化程度越高，單位面積越小，單位成本相對(duì)來說就越高。相反，土地面積越大，單位成本相對(duì)于單位價(jià)值就越低。比如，對(duì)于一宗面積大、價(jià)值高達(dá)1億的地產(chǎn)來說，花費(fèi)10000元登記成本，是合算的。但是，如果對(duì)一塊面積只有半畝，價(jià)值2萬元的土地來說，花費(fèi)200元的費(fèi)用就顯得比較大，成本價(jià)值比就高達(dá)1%。在家庭承包制下，每塊農(nóng)地被細(xì)劃出多份分給不同的農(nóng)戶，以實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。土地分配時(shí)因兼顧土地肥力與地塊位置差異等因素不得不遠(yuǎn)近、好壞搭配，每家都有幾小塊地，規(guī)模小、數(shù)量多，且互相插花，陷入“碎渣地”困境，這種現(xiàn)狀無疑造成了本次單位地塊登記成本的提高。

以學(xué)者趙陽等在安徽省肥東縣火龍村調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)為例，被調(diào)查的125戶農(nóng)戶共有575.18畝承包地，人均耕地面積為1.2畝，這些地被分作878塊，平均每塊面積為0.655畝，有84.3%的地塊都在1畝以下，在2.0～0.6畝之間的居多，占地塊總數(shù)的一半以上。與此相對(duì)應(yīng)的是，每戶的平均地塊數(shù)多達(dá)7.5塊，有5塊以上的農(nóng)戶有104戶，占總戶數(shù)的83.2%，有10塊以上的農(nóng)戶有30戶，占總戶數(shù)的24%。我國共有約2.3億個(gè)農(nóng)戶，約18億畝耕地，如按平均每個(gè)農(nóng)戶擁有4塊地計(jì)算，就多達(dá)10億塊耕地。對(duì)如此眾多地塊登記，將是一項(xiàng)極其艱巨的任務(wù)。

2.經(jīng)營戶本身因素。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作事關(guān)農(nóng)民切身利益，作為確權(quán)主體的農(nóng)戶對(duì)該項(xiàng)工作有知情權(quán)、選擇權(quán)和決策權(quán)。無論是進(jìn)行土地的權(quán)屬調(diào)查、勘察丈量、明確身份還是登記承包地塊面積、四至等內(nèi)容均要經(jīng)過農(nóng)戶認(rèn)可。并且，在整個(gè)確權(quán)工作過程中還會(huì)遇到很多不確定性因素，需要農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與地方政府之間以及農(nóng)戶與經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行反復(fù)溝通和協(xié)商。因此，沒有農(nóng)戶的理解、配合和支持，這項(xiàng)工作將無法進(jìn)行下去。

我國農(nóng)村的實(shí)際情況是，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記意義缺少了解，很多農(nóng)民認(rèn)為確權(quán)登記政策可有可無，部分農(nóng)民覺得“地就是我的，與有沒有證沒有關(guān)系?！贝送?，大部分農(nóng)民文化程度不高，農(nóng)地測(cè)繪結(jié)果出來后他們不會(huì)讀，必須深入田間地頭進(jìn)行指認(rèn)。還有一些地方外出務(wù)工農(nóng)戶多，聯(lián)系困難或無法聯(lián)系上，這些復(fù)雜情況自然會(huì)導(dǎo)致登記工作進(jìn)度緩慢，登記工作的投入加大。

3.勘測(cè)技術(shù)和方法。農(nóng)地不同地類需要不同的測(cè)繪方法和手段，而不同的測(cè)繪方法手段的成本是不同的。從試點(diǎn)情況來看，有的地方地形特別復(fù)雜，可能全部需要人工進(jìn)行實(shí)測(cè)，有的地方可以用航拍，平原可以用衛(wèi)星圖片。例如成都市的確權(quán)登記是市出經(jīng)費(fèi)讓村里自己做，村里的具體做法是先去國土部門把衛(wèi)星照片買來，在圖上大致分清楚每戶家庭的耕地界限；之后讓老鄉(xiāng)拿著這張圖到耕地里進(jìn)行確認(rèn)，把需要修改的部分標(biāo)到照片上即可，這種方法登記的費(fèi)用是每畝僅8～10元。而聘請(qǐng)測(cè)量公司做則會(huì)增加成本，一些試點(diǎn)單位登記每畝30～40元的成本主要是通過商業(yè)方式來運(yùn)作的結(jié)果。每一宗農(nóng)地用什么技術(shù)和方法不能一概而論，精確、快捷、低成本是關(guān)鍵。

4.農(nóng)地承包關(guān)系的清晰度。我國這次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，不是把原先承包合同明確的信息推倒重來，而是對(duì)現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進(jìn)一步完善，要以已經(jīng)簽訂的土地承包合同和已經(jīng)頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書為基礎(chǔ)。依據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，擁有該土地的承包經(jīng)營權(quán)以承包合同為依據(jù)。我國土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)經(jīng)過了二輪承包。由于各種原因，各地過去在落實(shí)承包關(guān)系時(shí)，有相當(dāng)部分農(nóng)戶土地信息登記缺失、不完整或不準(zhǔn)確。按照國家的現(xiàn)行政策和法律，所有的農(nóng)戶均應(yīng)該拿到書面的承包合同和土地權(quán)利證書，以確認(rèn)承包地的30年權(quán)利。但根據(jù)美國農(nóng)村發(fā)展研究所對(duì)我國進(jìn)行的調(diào)查，無論是承包合同還是土地權(quán)利證書的實(shí)際發(fā)放率都徘徊在50%左右。此外，已經(jīng)發(fā)放的土地承包經(jīng)營權(quán)證書中僅有10%包含地塊四至等必要內(nèi)容。以農(nóng)村土地改革的搖籃安徽省為例，趙陽等（2012）對(duì)該省火龍村進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)發(fā)放到農(nóng)民手里的證書里約有80%的信息不完整或不準(zhǔn)確。

上述問題造成本次確權(quán)登記工作量大面廣，農(nóng)地確權(quán)登記難以避免巨大的執(zhí)行成本。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度試行中應(yīng)計(jì)入的成本

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度試行的組織成本。從我國已經(jīng)結(jié)束的第一輪試點(diǎn)和正在進(jìn)行的試點(diǎn)情況看，各試點(diǎn)單位均投入了大量的人、財(cái)和物力，主要包括：成立省（市、縣、區(qū)、鎮(zhèn)、村）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開展情況調(diào)研，確定試點(diǎn)登記單位，制定試點(diǎn)登記工作方案；召開試點(diǎn)登記工作會(huì)議，宣傳試點(diǎn)登記的重要意義、試點(diǎn)內(nèi)容和工作要求；組織培訓(xùn)參與試點(diǎn)工作人員，明確具體操作流程；制定、印制相關(guān)表式表格、申請(qǐng)書、登記簿、合同和證書等等。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度試行的實(shí)施成本。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，需要經(jīng)過一系列程序和流程規(guī)范，包括調(diào)查摸底、丈量測(cè)繪、公示審核、影像解釋、制作宗地圖、農(nóng)戶確認(rèn)、登記頒證、建檔入庫和信息錄入等30余步驟。從已經(jīng)結(jié)束的試點(diǎn)和正在進(jìn)行的試點(diǎn)情況看，各試點(diǎn)單位均積極組織了專門力量，開展了調(diào)查核實(shí)工作；對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)證書全部進(jìn)行了一次補(bǔ)（換）發(fā)，建立健全了土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，并開展了土地承包經(jīng)營權(quán)變更、注銷登記工作。土地確權(quán)登記頒證工作每畝直接費(fèi)用支出一般從10元到50元左右不等。

我國目前的試點(diǎn)已經(jīng)覆蓋耕地3.3億畝，實(shí)際上已經(jīng)完成確權(quán)1.9億畝，大概1.7億塊地塊。如用航拍的辦法加部分實(shí)測(cè)在1：2000比例尺圖紙上，每畝大概需要35元左右。按照全國18億畝耕地、每畝成本按35元估算，至少需要600多個(gè)億的直接投入?；ㄙM(fèi)巨大的工作。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，泰國每宗地的權(quán)屬登記費(fèi)用大約為40美元，其中制圖約占24%，確權(quán)占18%，勘測(cè)占22%，登記占23%，機(jī)構(gòu)建設(shè)占13%。印度尼西亞也大致如此。在巴西東北部，每公頃土地的登記費(fèi)用約為6.5美元。肯尼亞土地所有權(quán)中心提供的數(shù)字表明，對(duì)小農(nóng)田調(diào)查和登記的費(fèi)用每一塊至少需要50～100美元。

3.解決確權(quán)矛盾糾紛所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)成本。由于自然和歷史方面等多方面的原因，一些地方在土地二輪承包后對(duì)農(nóng)地進(jìn)行“微調(diào)”導(dǎo)致土地權(quán)屬關(guān)系被打亂。在國務(wù)院2004年《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》頒布后，各地又重新下發(fā)了承包經(jīng)營權(quán)證和確權(quán)登記表。但在落實(shí)過程中操作不規(guī)范，導(dǎo)致土地權(quán)屬關(guān)系十分混亂。之后隨著我國“退耕還林、糧食直補(bǔ)、免交農(nóng)業(yè)稅”等政策的陸續(xù)出臺(tái)，土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值凸顯，農(nóng)民“寸土必爭(zhēng)”，承包地從燙手的“包袱”變成了人們競(jìng)相逐之的“香饃饃”?！盁o證無地、有證無地、一地多證、有證有地（面積不準(zhǔn)、四址不清）”等各類矛盾相伴而生。此外，一些縣域之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村企事業(yè)單位之間、個(gè)人之間還存在著土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)等糾紛。上述矛盾和糾紛涉及法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策等諸多因素。無論是對(duì)有據(jù)可依問題的依法依規(guī)處理，還是對(duì)無據(jù)可依問題秉持“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、平等協(xié)商”的原則解決，都將對(duì)確權(quán)登記工作路線圖和時(shí)間表形成沖擊，給農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記工作帶來不可預(yù)期的隱形成本。

4.登記錯(cuò)誤成本。由于登記工作人員（組織人員、勘測(cè)人員、錄入人員等）的專業(yè)素質(zhì)，工作態(tài)度、測(cè)繪技術(shù)不一等主客觀原因，發(fā)生錯(cuò)誤登記情形難以避免，由此還可能導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利人遭受損失。無論是通過訴訟救濟(jì)還是非訴訟途徑糾正錯(cuò)誤，處理機(jī)關(guān)和權(quán)利申請(qǐng)人均要投入一定的時(shí)間、精力和金錢。同時(shí)，由于我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度從性質(zhì)上屬于權(quán)利登記制度，對(duì)登記機(jī)關(guān)的過錯(cuò)造成的權(quán)利人損失也應(yīng)負(fù)有賠償責(zé)任。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度試行中的效用分析

（一）可奠定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

要實(shí)現(xiàn)承包土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資，農(nóng)地確權(quán)是前提條件。土地產(chǎn)權(quán)登記使本無可能的借貸成為可能。因?yàn)殂y行一般不愿意在信貸中預(yù)付款項(xiàng)，除非他們認(rèn)定擔(dān)保人的土地權(quán)利清晰，并可以作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)，而土地登記制度可以保證這一點(diǎn)。國外學(xué)者Panandikar發(fā)現(xiàn)在印度一些地區(qū)，相對(duì)于18%～37.5%利率的無擔(dān)保貸款，土地登記可以使抵押擔(dān)保的貸款利率下降到8%～16%。

長期以來，我國農(nóng)民貸款難問題嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為解決這一難題，2008年中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布公告，允許有條件的地區(qū)開辦土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。2010年中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)出指導(dǎo)意見，要求在全國范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。2013年銀監(jiān)會(huì)就農(nóng)村金融服務(wù)工作發(fā)文，支持在法律關(guān)系明確地區(qū)探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、農(nóng)房等抵（質(zhì)）押貸款業(yè)務(wù)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)、2014年中央一號(hào)文件均從國家層面明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，并著手推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)和法律修訂。2014年8月中國農(nóng)業(yè)銀行率先出臺(tái)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》，把已完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證的承包經(jīng)營權(quán)納入抵押品范圍。該辦法規(guī)定依法承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地土地使用權(quán)，家庭承包集體土地使用權(quán)以及通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式取得的土地經(jīng)營權(quán)均可設(shè)定抵押，地上設(shè)施可一并抵押。

我國有約18億畝耕地，確權(quán)登記后融資潛力巨大。將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入抵押品范圍，將有助于盤活農(nóng)村土地資源，使得農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)被賦予更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從而促進(jìn)農(nóng)戶貸款經(jīng)營轉(zhuǎn)型。此外，農(nóng)地確權(quán)登記今后還能為銀行等機(jī)構(gòu)提供農(nóng)戶的信用信息，從而有利于農(nóng)村金融的發(fā)展。

（二）可使農(nóng)戶（投資者）克服短期投機(jī)行為

有恒產(chǎn)才能有恒心，改革開放以來，我國各地經(jīng)常發(fā)生發(fā)包方任意撕毀承包合同等事件，使許多農(nóng)民心里不夠踏實(shí)，擔(dān)心承包的土地隨時(shí)被收回。農(nóng)民對(duì)將來土地經(jīng)營權(quán)的預(yù)期迷茫表現(xiàn)在行動(dòng)上就是撈著一把算一把，把主要精力和投資集中在短期見效的生產(chǎn)活動(dòng)上。掠奪式經(jīng)營和重用輕養(yǎng)已經(jīng)造成了令人觸目驚心的后果，如耕地退化、污染嚴(yán)重。東北黑土地地力衰減、土壤有機(jī)質(zhì)下降迅速，西北地區(qū)由土壤侵蝕導(dǎo)致的農(nóng)田土壤退化，黃淮海平原次生鹽漬化，中南紅壤貧瘠、酸化以及土壤重金屬污染較為嚴(yán)重，新增耕地質(zhì)量低下。落實(shí)農(nóng)地確權(quán)登記將提高農(nóng)民的土地利用預(yù)期率，使他們吃上定心丸，珍惜土地，并敢于在自己的承包地上進(jìn)行長期投資。這將帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，保障糧食安全，并促進(jìn)農(nóng)民收入增加。

關(guān)于確權(quán)登記和農(nóng)戶投資行為的關(guān)系，國外學(xué)者Salas等通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，在哥斯達(dá)黎加，土地的權(quán)利保障和農(nóng)戶投資存在顯著的正相關(guān)關(guān)系（相關(guān)系數(shù)約為0.4～0.67），學(xué)者villamizar發(fā)現(xiàn)，在巴西的三個(gè)州，已經(jīng)登記過的土地的每公頃投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過無登記或違法用地。有33%經(jīng)過政府土地登記的農(nóng)戶說，由于土地登記制度的建立，他們更多地種植永久或半永久性的農(nóng)作物。

（三）可有效促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的一個(gè)重要前提條件是出讓土地的人必須確實(shí)是土地權(quán)利的擁有者。土地確權(quán)登記不僅可以明確農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬，而且還能擴(kuò)大交易范圍。當(dāng)農(nóng)村土地交易局限于社區(qū)成員內(nèi)部時(shí)，由于成員彼此熟悉，有著共同的道德約束，這種非正式制度就足以保障農(nóng)地交易的安全。當(dāng)土地交易擴(kuò)大到社區(qū)外部時(shí)，正式的產(chǎn)權(quán)擔(dān)保制度就非常必要。承包經(jīng)營權(quán)登記起到了擔(dān)保作用，土地登記簿上的信息有明顯的“公共品”屬性，減少了當(dāng)事人對(duì)權(quán)屬信息調(diào)查所投入的精力和費(fèi)用，同時(shí)，當(dāng)事人追求交易安全的目的亦得以實(shí)現(xiàn)。沒有健全的農(nóng)地確權(quán)登記體系，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易可能會(huì)是昂貴、費(fèi)時(shí)和不確定的。

張娟對(duì)江蘇南通地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2004農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)頒證率約95%的通州、海門和啟東地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)比率比農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)頒證率約93%的海安、如皋和如東地區(qū)高6～12個(gè)百分點(diǎn)，這表明農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證率越高，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)越發(fā)達(dá)。

（四）可預(yù)防糾紛或降低化解糾紛的成本

土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，物權(quán)的對(duì)世性和排他性使其需要經(jīng)由一定方法向公眾告知，以產(chǎn)生對(duì)抗的效力。登記的目的在于使公眾了解物權(quán)的設(shè)立、變動(dòng)等情況。通過登記，一方面，使得農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)信息明確，當(dāng)事人可以據(jù)此自動(dòng)地調(diào)適自己的行為，減少爭(zhēng)議的發(fā)生，追求博弈雙方最大的合作解；另一方面，即使出現(xiàn)了糾紛，由于登記清晰界定了土地權(quán)利和界限，這種確定性使裁決者的解釋或判斷變得統(tǒng)一、明確、規(guī)范，大大減少了糾紛的處理費(fèi)用。

（五）可為國家宏觀調(diào)控和決策提供依據(jù)

基于市場(chǎng)行為的私人農(nóng)地利用容易偏離社會(huì)最佳利用點(diǎn)，導(dǎo)致土地利用方式不當(dāng)。因此，在宏觀層次上需要政府進(jìn)行調(diào)控，彌補(bǔ)市場(chǎng)運(yùn)行的不足。我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)牽涉到2.3億個(gè)農(nóng)戶，家家戶戶耕地面積、四至及位置坐落、農(nóng)戶目前承包經(jīng)營的農(nóng)地?cái)?shù)量和實(shí)際量出來的是否吻合等基本信息均有待查清。只有將這些家底全部摸清后，才可以知道全國農(nóng)村土地的準(zhǔn)確數(shù)量及地力質(zhì)量。土地使用、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)地補(bǔ)償和房屋登記等涉農(nóng)、涉地政策的有效制定及實(shí)施均有賴于農(nóng)地確權(quán)登記提供的完備信息。

通過農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，建立健全全國土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地承包合同、登記簿和權(quán)屬證書管理的信息化，將更有利于國家實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村農(nóng)用土地資源尤其是耕地的有效管理，提高土地規(guī)劃、用途管制等政府調(diào)控效率，為農(nóng)地的可持續(xù)發(fā)展提供宏觀保障，從而更好地服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。

四、簡(jiǎn)短結(jié)論及幾點(diǎn)建議

我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利登記制度具有很多效用，但也將不得不負(fù)擔(dān)巨額直接成本和無法計(jì)量的無形成本，該制度的推行應(yīng)該在最大效用和最小成本之間尋找均衡。只有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的成本能被其效用所覆蓋，該制度的推動(dòng)才是有效率的。鑒于此，結(jié)合目前的試行情況，筆者認(rèn)為主要應(yīng)該從如下方面加以改進(jìn)。

（一）確立測(cè)繪監(jiān)理制和登記頒證工作終身責(zé)任制

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證是我國國民經(jīng)濟(jì)中一項(xiàng)歷史性、基礎(chǔ)性和長遠(yuǎn)性的工作。國家投入巨大的人力、物力和財(cái)力，集中開展了確權(quán)登記頒證。為確保登記頒證的成果經(jīng)得起時(shí)間和歷史的檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記全流程的質(zhì)量控制，真正把每個(gè)階段、每個(gè)節(jié)點(diǎn)的工作做細(xì)做實(shí)做準(zhǔn)。而在整個(gè)確權(quán)登記過程中地塊的測(cè)繪是重中之重，為保證本次土地確權(quán)地塊測(cè)量的準(zhǔn)確性、真實(shí)性，做到圖、數(shù)、表和實(shí)地保持一致，避免今后再花費(fèi)數(shù)倍甚至數(shù)十倍的時(shí)間、精力和財(cái)力來“消除”后遺癥，需要重視對(duì)測(cè)繪過程的監(jiān)督。目前許多試點(diǎn)村組大多需要聘請(qǐng)測(cè)繪公司完成測(cè)繪工作。由于測(cè)繪公司是自我管理，自我監(jiān)控的封閉形運(yùn)營模式，而我國組織實(shí)施農(nóng)地確權(quán)的各級(jí)干部和村民均不具備判斷和有效監(jiān)督測(cè)繪質(zhì)量的能力，因此在農(nóng)地承包確權(quán)登記中引入測(cè)繪監(jiān)理制十分迫切和必要。引入測(cè)繪監(jiān)理后，測(cè)繪監(jiān)理可在技術(shù)管理、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、人員專業(yè)水平、報(bào)價(jià)、儀器設(shè)備狀態(tài)和測(cè)繪技術(shù)設(shè)計(jì)落實(shí)等方面為試點(diǎn)單位把關(guān)。在測(cè)繪任務(wù)落實(shí)階段，測(cè)繪監(jiān)理可從質(zhì)量控制、進(jìn)度控制和成本控制方面全程跟蹤監(jiān)督，從專業(yè)視角如實(shí)反映測(cè)繪情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記工作的質(zhì)量起到防患于未然的作用。

同時(shí)，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作全面負(fù)責(zé)，是承擔(dān)組織實(shí)施、落實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的關(guān)鍵主體，為切實(shí)落實(shí)主體責(zé)任，對(duì)縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)行政負(fù)責(zé)人和確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組成員應(yīng)建立終身負(fù)責(zé)制度，使其認(rèn)真履行好職責(zé)，做實(shí)做細(xì)這項(xiàng)工作。

（二）發(fā)揮村委會(huì)在解決農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛中的關(guān)鍵作用

2003年《農(nóng)村土地承包法》圍繞農(nóng)村土地承包糾紛，提出了調(diào)解、仲裁和訴訟的解決機(jī)制框架；2005年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》對(duì)土地承包糾紛的仲裁與訴訟的關(guān)系做了進(jìn)一步的明確；2010年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》從仲裁原則、范圍、機(jī)構(gòu)、程序等各方面對(duì)土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁做出了規(guī)定。在這些法規(guī)的規(guī)范下，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛解決已基本形成協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟的多元化方式，村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機(jī)構(gòu)、人民法院都是解決農(nóng)村土地糾紛的責(zé)任主體。但不管糾紛在前述哪個(gè)主體主持下最終解決，均離不開村委會(huì)的基礎(chǔ)工作。村委會(huì)作為我國村級(jí)農(nóng)民土地集體所有權(quán)的管理者，既是土地的發(fā)包方，也是農(nóng)村土地工作的具體實(shí)施者。農(nóng)地界限不清、記載不明、面積不實(shí)等承包中的基本問題產(chǎn)生的糾紛多與村委會(huì)工作不到位有關(guān)，這些問題的最終解決自然離不開最知情的村委會(huì)。從解決農(nóng)地承包糾紛的各種方式看，村委會(huì)的工作是其他方式順利開展或發(fā)揮作用的前提。比如調(diào)解，一般先是村委會(huì)進(jìn)行調(diào)解，村委會(huì)調(diào)解不成由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或有關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)解。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)或有關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)解都要靠村委會(huì)參與或提供依據(jù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解無效的情況下，當(dāng)事人可向縣政府有關(guān)部門或農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可直接向人民法院起訴。但無論是仲裁機(jī)構(gòu)還是法院，其做出裁決的依據(jù)，要建立在村委會(huì)提供的原始依據(jù)或現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查確認(rèn)的基礎(chǔ)上。同時(shí)，法院判決或仲裁機(jī)關(guān)裁決的執(zhí)行，也離不開村委會(huì)的配合。比如，法院做出支持外嫁女請(qǐng)求返還或重分承包地的實(shí)體判決后，因?yàn)榇祟惏讣婕爱?dāng)?shù)卮逦瘯?huì)和全體村民的切身利益，可能會(huì)遭到他們各種方式的阻撓而無法執(zhí)行，而且如果集體經(jīng)濟(jì)收益已分配完畢，則判決更是無從執(zhí)行，可謂案結(jié)而事未了。因此在注意發(fā)揮各責(zé)任主體化解矛盾糾紛合力的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮村委會(huì)在解決農(nóng)村土地承包確權(quán)登記糾紛中的關(guān)鍵作用。

（三）適度整合地塊和積極推進(jìn)登記并舉

發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，為了減少土地細(xì)碎化，各地在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記工作開始前，在尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上，可鼓勵(lì)村民小組通過民主協(xié)商，引導(dǎo)農(nóng)戶對(duì)細(xì)碎化的承包地塊進(jìn)行整合，減少戶均承包地塊，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，然后按整合后確定的土地承包關(guān)系登記。對(duì)以前統(tǒng)一規(guī)劃整理了的承包土地和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以后、受轉(zhuǎn)方統(tǒng)一規(guī)劃整理了的土地，應(yīng)按土地整理或流轉(zhuǎn)以前涉及的農(nóng)戶承包關(guān)系，合理確定相關(guān)農(nóng)戶的承包地四至界限后進(jìn)行登記，建立土地承包檔案。這種情況的承包地四至界限僅供檔案記載使用，不改變已形成的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。

各地應(yīng)因地制宜，根據(jù)本區(qū)土地資源和耕作實(shí)際，先抓出一批基礎(chǔ)好、條件成熟的村小組率先完成土地整合工作，以本地區(qū)村鎮(zhèn)典型帶動(dòng)全區(qū)工作，以點(diǎn)帶面，為規(guī)模化經(jīng)營，農(nóng)地水利建設(shè)打好基礎(chǔ)。

（四）設(shè)立全國統(tǒng)一的農(nóng)地經(jīng)營承包權(quán)確權(quán)登記政策協(xié)調(diào)指導(dǎo)中心

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作史無前例可鑒，政策性強(qiáng)、牽涉的部門多。為有序推進(jìn)，有必要設(shè)立由中央牽頭的政策指導(dǎo)中心，負(fù)責(zé)解決中央各部門之間以及中央和地方之間在政策法律理解和執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，以形成政策合力，確保政策口徑的統(tǒng)一。該中心可由負(fù)責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的中央領(lǐng)導(dǎo)部門、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證相關(guān)主管部門、司法人員以及物權(quán)法、三農(nóng)問題專家等組成。該中心針對(duì)目前在中央政策和國家法律出臺(tái)之后，國務(wù)院各部委、地方省市縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)出臺(tái)配套的文件中可能存在的一些不符合中央政策和國家法律的情形，通過設(shè)立規(guī)范性文件備案審查制度予以預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和糾正；針對(duì)確權(quán)過程中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，則制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以操作規(guī)范、實(shí)施細(xì)則等形式加以明確；同時(shí)，為及時(shí)掌握全國農(nóng)地確權(quán)登記工作動(dòng)態(tài)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題，可通過建立全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作信息報(bào)送制度，對(duì)各地農(nóng)地確權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)、資金保障、矛盾化解、部門協(xié)調(diào)、登記成果等方面及時(shí)把握，為中央決策和相關(guān)法律制度的進(jìn)一步完善提供參考。

（五）推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記配套制度改革

目前我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記第一輪試點(diǎn)工作剛剛完成，土地確權(quán)登記頒證的實(shí)際效用尚未發(fā)揮出來，其在土地流轉(zhuǎn)、銀行融資等方面的作用也還沒體現(xiàn)出來。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障。確權(quán)登記頒證，為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營奠定了基礎(chǔ)。因此，在積極推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記的同時(shí)，應(yīng)加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營制度的跟進(jìn)步伐，不失時(shí)機(jī)地在流轉(zhuǎn)條件具備的地區(qū)引導(dǎo)農(nóng)民將承包土地逐步向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。

為充分發(fā)揮農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度在農(nóng)地金融方面的效用，中央在2014年一號(hào)文件中就明確規(guī)定允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。但現(xiàn)行《物權(quán)法》第184條明確規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押，《擔(dān)保法》第37條也做了相同的規(guī)定。最高人民法院制定的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中規(guī)定承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)區(qū)域的不斷擴(kuò)大，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押面臨的和現(xiàn)行法律法規(guī)抵觸問題將日益突出，應(yīng)盡快修改前述相關(guān)法律，使得我國土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度在配套改革全面推進(jìn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

本文的經(jīng)濟(jì)分析存在的局限性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是目前我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度及其推行的相關(guān)信息不充分或缺乏，導(dǎo)致難以有效地分析；二是我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度試行中的非金錢的或無法量化的效用和成本難于通過數(shù)量的比較進(jìn)行評(píng)價(jià)。 （下轉(zhuǎn)第27頁）（上接第24頁）

[基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地沖突的經(jīng)濟(jì)原因和對(duì)策研究”（項(xiàng)目號(hào)：13YJA790112）。]

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（作者單位：華中科技大學(xué)法學(xué)院 湖北武漢 430074）

（作者簡(jiǎn)介：王桂芳，華中科技大學(xué)法學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。）

（責(zé)編：賈偉）