王明國

制度性話語權(quán)建設(shè)是中國推動(dòng)全球治理轉(zhuǎn)型和建立新型全球治理秩序的重要途徑和手段。近年來，中國在推動(dòng)傳統(tǒng)國際制度改革和建設(shè)新型國際制度層面取得了重大成就，并為構(gòu)建公平合理的全球治理秩序提供了新的路徑。展望未來，中國仍然需要繼續(xù)推動(dòng)國際制度改革，積極構(gòu)建新型國際制度，增強(qiáng)自身國際制度傳播能力，提高國際公共產(chǎn)品供給能力和水平，以進(jìn)一步提升制度性話語權(quán)。

制度性話語權(quán)是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央有關(guān)全球治理論述的一種新提法。制度性話語權(quán)建設(shè)與當(dāng)前全球治理的深刻轉(zhuǎn)型密切相關(guān)，全球治理轉(zhuǎn)型構(gòu)成了中國制度性話語權(quán)建設(shè)的重要背景。習(xí)近平總書記高屋建瓴，對(duì)全球治理及其轉(zhuǎn)型進(jìn)程進(jìn)行了深刻的論述。他指出：“全球治理體制變革正處在歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。國際力量對(duì)比發(fā)生深刻變化，新興市場(chǎng)國家和一大批發(fā)展中國家快速發(fā)展，國際影響力不斷增強(qiáng)，是近代以來國際力量對(duì)比中最具革命性的變化。”當(dāng)前，舊有的全球治理結(jié)構(gòu)及其體系已經(jīng)無法適應(yīng)國際社會(huì)發(fā)展的客觀需要，全球治理正處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期?？梢哉f，在積極參與中不斷改進(jìn)、在主動(dòng)構(gòu)建中全面塑造全球治理結(jié)構(gòu)及其進(jìn)程，提升中國的制度性話語權(quán)，已經(jīng)成為當(dāng)前一項(xiàng)迫切的重要命題。

制度性話語權(quán)建設(shè)是中國推動(dòng)全球治理轉(zhuǎn)型和建立新型全球治理秩序的重要途徑和手段。早在2013年3月，習(xí)近平在南非德班舉行的金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第五次會(huì)晤上就曾指出：“不管全球治理體系如何變革，我們都要積極參與，發(fā)揮建設(shè)性作用，推動(dòng)國際秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展，為世界和平穩(wěn)定提供制度保障?！?016年10月9日，習(xí)近平在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，“加快提升我國對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的國際話語權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，朝著建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國目標(biāo)不懈努力?！笔藢梦逯腥珪?huì)則明確提出：“提高我國在全球經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語權(quán)，構(gòu)建廣泛的利益共同體?！笨梢哉f，制度性話語權(quán)建設(shè)是推動(dòng) “共商、共建、共享”全球治理理念創(chuàng)新發(fā)展并實(shí)現(xiàn)以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系的重要路徑和手段。

制度性話語權(quán)的基本內(nèi)涵

話語權(quán)對(duì)國際政治的影響和塑造是國際關(guān)系和外交政策研究的重要命題，包括行為體的發(fā)言影響力、話語權(quán)傳播能力和規(guī)則制定能力。其中，一個(gè)明顯趨勢(shì)是制度與話語的結(jié)合。一般而言，制度性話語權(quán)包括了制度性權(quán)力和話語權(quán)力兩個(gè)部分，是兩種不同權(quán)力形態(tài)的綜合。制度性權(quán)力是指通過規(guī)則、程序和制度來間接影響和塑造他人的權(quán)力。制度性權(quán)力研究重點(diǎn)在于探討全球治理中權(quán)力運(yùn)作的方式和影響，包括權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范類型和話語結(jié)構(gòu)在追求行為體利益中的作用。話語權(quán)力則通過話語支配權(quán)產(chǎn)生影響力，可以服務(wù)于一國的國際組織外交實(shí)踐，充分發(fā)揮制度性權(quán)力的作用。

將制度性權(quán)力納入話語體系中，便形成了制度性話語權(quán)?？傮w而言，在全球治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，國際層面的制度性話語權(quán)，主要通過聚焦各類國際制度組織、國際規(guī)范和國際慣例，積極引導(dǎo)國際規(guī)則制定和國際組織運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)國家安全、推動(dòng)國際發(fā)展為目標(biāo)。就制度性話語權(quán)的具體內(nèi)容而言，制度能力建設(shè)是話語權(quán)之基，議題設(shè)置、規(guī)則運(yùn)作以及規(guī)則解釋和再解釋是話語權(quán)的三個(gè)重要方面。

在國際話語權(quán)體系中，制度性話語權(quán)是一種新型的、間接發(fā)揮作用但更為持續(xù)性的話語權(quán)。首先，制度性話語權(quán)是新興的話語權(quán)形式之一，適應(yīng)了二戰(zhàn)結(jié)束以來國際制度與組織不斷增長(zhǎng)的新事實(shí)。其次，制度性話語權(quán)是一種間接性權(quán)力，是國家行為體通過國際制度組織，間接地影響或塑造其他行為體的行為。最后，制度性話語權(quán)也是一種更為持續(xù)的話語權(quán)。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、文化、科技等其他傳統(tǒng)的話語權(quán)載體形式，制度性話語權(quán)一旦形成便具有持續(xù)的影響力，是體現(xiàn)國家在國際社會(huì)中權(quán)威的主要載體之一，也是一國是否具有國際領(lǐng)導(dǎo)力的重要標(biāo)志。

應(yīng)該說，國際話語權(quán)已經(jīng)成為國際關(guān)系研究的重要命題。不過，現(xiàn)有研究主要集中在輿論傳播、國家形象和發(fā)生學(xué)等方面。近年來，隨著國際組織數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，制度性話語權(quán)開始成為國際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。制度性權(quán)力克服了權(quán)力研究?jī)H關(guān)注傳統(tǒng)強(qiáng)制性權(quán)力的不足，同時(shí)也彌補(bǔ)了國際制度研究忽視權(quán)力因素的某些弊端。因而，制度性話語權(quán)研究具有重要的理論意義。

不過，更重要的是，制度性話語權(quán)還具有顯著的現(xiàn)實(shí)政治含義。長(zhǎng)期以來，西方國家掌握了國際話語權(quán)，其中一個(gè)主要方面是西方國家構(gòu)建了當(dāng)前運(yùn)作的國際制度體系，控制了國際制度的議題設(shè)置、運(yùn)行規(guī)則和話語傳播，進(jìn)而鞏固了不平等的國際話語秩序。近年來，在國際政治力量對(duì)比出現(xiàn)明顯變化及中國快速發(fā)展的背景下，中國國際話語權(quán)建設(shè)成為一個(gè)重要的命題。作為其中的重要組成部分，中國國際制度話語權(quán)的目標(biāo)是推動(dòng)全球治理的積極轉(zhuǎn)型，共筑全球利益共同體，打造人類命運(yùn)共同體。

制度性話語權(quán)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

制度性話語權(quán)區(qū)別于其他話語權(quán)的核心在于其制度特征及其影響力，制度組織構(gòu)成了話語權(quán)的具體語境。從這一角度出發(fā)，制度性話語權(quán)的評(píng)估側(cè)重從制度發(fā)展歷程中予以衡量，而非從制度性話語權(quán)的話語要素進(jìn)行影響因素評(píng)估。制度的發(fā)展進(jìn)程可以分為制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)作及其制度反饋階段。

首先，在制度設(shè)計(jì)階段，制度性話語權(quán)主要體現(xiàn)在構(gòu)建國際組織的制度框架程度，如議題設(shè)置和政治參與程度、投票權(quán)和出資比例、國際組織領(lǐng)導(dǎo)人遴選規(guī)則和擔(dān)任高官情況等。其中，議題設(shè)置是獲得和拓展權(quán)力的重要工具，議題設(shè)置涉及明確議題的先后順序、參與審議和政策制定的決策權(quán)大小。通過界定議題屬性、議題發(fā)起、提出倡議和議題動(dòng)員，將自身偏好轉(zhuǎn)化為國際偏好，把國家利益轉(zhuǎn)化為國際利益。這種制度組織層面的議題設(shè)置能力反映了國際社會(huì)的結(jié)構(gòu)性特征和權(quán)力分配的本原，因而，實(shí)質(zhì)性地體現(xiàn)了成員國的制度性話語權(quán)、國際影響力和領(lǐng)導(dǎo)力。實(shí)質(zhì)上，制度建立階段的制度性話語權(quán)最終體現(xiàn)在制度建立過程中獲取本國相對(duì)其他國家的非對(duì)稱性優(yōu)勢(shì)，并能擁有把本國國家利益轉(zhuǎn)化為國際組織利益的影響力和行動(dòng)力。此外，制度性話語權(quán)還需要考慮到國際政治博弈的現(xiàn)實(shí)，這就體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)方面需要具有彈性空間。

其次，在制度運(yùn)行階段，制度性話語權(quán)主要體現(xiàn)在遵守和履行國際制度規(guī)則的程度。遵約是制度性話語權(quán)的基本衡量指標(biāo)之一。行為體國際行為的制度化是制度性話語權(quán)的基本要求，國際制度的遵約引力推動(dòng)了各國遵守國際制度規(guī)則。制度性話語權(quán)在國際組織層面的客觀結(jié)果是各國均有效履約。當(dāng)然，制度性話語權(quán)最終需要通過制度是否解決其所設(shè)立的問題來檢驗(yàn)，問題結(jié)構(gòu)、利益偏好等深層次因素都會(huì)影響制度性話語權(quán)。為此，需要審慎判斷所面臨問題的性質(zhì)、特征與癥結(jié)，通過選擇性或額外激勵(lì)、必要懲戒或監(jiān)督、利益分配或成本分擔(dān)調(diào)整等措施，并施以一定的技巧，盡可能地增強(qiáng)國際合作的認(rèn)同感和各國利益的包容性，維持國際制度的有效運(yùn)作，并在此過程中體現(xiàn)其制度性話語權(quán)。

最后，在制度反饋階段，制度性話語權(quán)主要體現(xiàn)在制度的影響力程度。這種影響力表現(xiàn)在制度的合法性、參與度和透明度等方面，這些是制度性話語權(quán)更持久影響的表現(xiàn)形式。如果制度的參與度高、合法性程度高、透明度高，那么制度性話語權(quán)的受眾更廣；如果制度的參與度低、合法性不足、公正性有限，那么制度性話語權(quán)受到的挑戰(zhàn)就大。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種制度性話語權(quán)必然受到削弱，該類國際制度將會(huì)越來越處于邊緣地帶。

總之，從現(xiàn)有國際制度的運(yùn)行階段考察，發(fā)達(dá)國家由于歷史性原因，往往在治理平臺(tái)設(shè)立的初始階段，“綁架”議題設(shè)定、制定非中性制度和引導(dǎo)規(guī)范傳播，從而實(shí)現(xiàn)本國利益，并壓制發(fā)展中國家的話語權(quán)。此外，在制度運(yùn)行和反饋階段，西方國家還擁有對(duì)現(xiàn)有國際制度的再解釋能力和制度解決方案的引領(lǐng)能力，這也是其制度性話語權(quán)大小的可衡量指標(biāo)。

中國提升

制度性話語權(quán)的實(shí)踐

近年來，中國不斷摸索，通過現(xiàn)有國際制度改革和新建各類國際制度，打造具有中國實(shí)踐特征、能夠體現(xiàn)中國道路特色并具有中國智慧、中國方案的制度性話語權(quán)，進(jìn)而為破除西方國家的制度話語霸權(quán)，構(gòu)建公正合理的全球治理秩序提供了一條新的路徑。

在現(xiàn)有國際制度中，G20（二十國集團(tuán)）是中國推動(dòng)現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)制度改革的重要體現(xiàn)。作為發(fā)達(dá)國家和新興市場(chǎng)國家及發(fā)展中國家間開展合作的重要論壇，G20在引領(lǐng)和推動(dòng)國際經(jīng)濟(jì)合作方面具有舉足輕重的影響。作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)也是連接發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家橋梁的構(gòu)建者，中國積極推動(dòng)并不斷完善G20的機(jī)制建設(shè)。在G20杭州峰會(huì)上，中國首次把綠色金融議題引入議事議程，創(chuàng)建了綠色金融研究小組；同時(shí)，中國重啟了國際金融架構(gòu)工作組，推動(dòng)建立更加穩(wěn)定和有韌性的國際金融架構(gòu)。此外，中國還積極開展G20外圍對(duì)話，與聯(lián)合國、東盟、非盟等國際組織保持溝通。作為發(fā)展中國家和新興國家的一員，中國邀請(qǐng)了具有代表性的發(fā)展中國家領(lǐng)導(dǎo)人與會(huì)，使得杭州峰會(huì)成為G20歷史上發(fā)展中國家與會(huì)最多的一次峰會(huì)。通過上述制度性舉措，中國不僅為G20從危機(jī)應(yīng)對(duì)型機(jī)制向長(zhǎng)效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型提供了堅(jiān)實(shí)保障，同時(shí)也從制度實(shí)踐的層面切實(shí)提升了中國的國際話語權(quán)。

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金和金磚國家開發(fā)銀行等制度形式是中國在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域主動(dòng)的制度構(gòu)建，產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。中國堅(jiān)持平等互利、合作共贏的原則。中國提供的新型國際公共產(chǎn)品，特別是基礎(chǔ)設(shè)施類公共產(chǎn)品和區(qū)域性或區(qū)域間公共產(chǎn)品，進(jìn)一步豐富了全球治理的手段與內(nèi)涵，為解決全球性問題提供了中國方案、注入了中國智慧、貢獻(xiàn)了中國力量。從制度建設(shè)的角度看，中國設(shè)立亞投行等新制度方式，有助于推動(dòng)發(fā)展中國家參與到全球治理進(jìn)程之中。同時(shí)，中國對(duì)亞投行等新型國際制度的貢獻(xiàn)，也有助于彌補(bǔ)美日經(jīng)濟(jì)體由于實(shí)力衰落無法全面提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品方面的不足。中國在全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度建設(shè)，為提升中國制度性話語權(quán)奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

互聯(lián)網(wǎng)治理是全球治理的新興熱點(diǎn)領(lǐng)域。當(dāng)前，全球互聯(lián)網(wǎng)制度話語權(quán)由美國為首的西方國家主導(dǎo)，表現(xiàn)在制度設(shè)立、議題設(shè)置、規(guī)則解釋和價(jià)值傳播等方面。域名系統(tǒng)監(jiān)管和地址分配是全球互聯(lián)網(wǎng)治理的中心任務(wù)，美國的互聯(lián)網(wǎng)制度性話語權(quán)主要通過互聯(lián)網(wǎng)名稱和地址分配機(jī)構(gòu)得以體現(xiàn)。西方國家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)制度性話語權(quán)的主導(dǎo)產(chǎn)生了嚴(yán)重的后果，制度實(shí)施和執(zhí)行力有限，制度合法性不足，進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的“數(shù)字鴻溝”，這些都限制了國際社會(huì)在解決網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪等全球性問題方面的能力。近年來，中國更加重視聯(lián)合國及國際電信聯(lián)盟等機(jī)制的主導(dǎo)作用。同時(shí)，中國也積極參與新興國家舉辦的全球多利益攸關(guān)方會(huì)議及全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟等新型制度形式。此外，中國還創(chuàng)辦了世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)并逐步對(duì)其進(jìn)行完善。這些都有效提升了中國在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的制度性話語權(quán)。

此外，在核安全、氣候變化和全球發(fā)展等全球性問題領(lǐng)域，中國從“共商共建共享”的立場(chǎng)出發(fā)，開始形成自己的治理理念，逐步提出標(biāo)本兼治、綜合施策的中國方案?？梢哉f，亞投行、金磚國家開發(fā)銀行、G20以及互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域的制度規(guī)范建設(shè)都已經(jīng)深刻地烙下了中國智慧、中國方案的印記，彰顯了中國貢獻(xiàn)的魄力，展現(xiàn)了中國“共商共建共享”的獨(dú)特全球治理理念，有助于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)平等、開放、合作、共享的全球治理體系。

進(jìn)一步提升中國

制度性話語權(quán)的建議

在國際制度領(lǐng)域，中國是后來者。隨著中國對(duì)國際事務(wù)和全球治理參與的深入，國際制度在全球治理中的作用日益受到重視。不過，中國對(duì)制度性話語權(quán)的認(rèn)識(shí)仍存在一些誤區(qū)和問題，制度性話語權(quán)建設(shè)還比較薄弱，面臨著不小的挑戰(zhàn)。如中國在西方主導(dǎo)的制度架構(gòu)中缺少主動(dòng)謀劃，中國的國際非政府組織平臺(tái)偏弱等，這些不利方面都限制了中國制度性話語權(quán)的提升。為此，中國需要采取有針對(duì)性的舉措，進(jìn)一步提升制度性話語權(quán)。

第一，推動(dòng)現(xiàn)有國際制度的改革進(jìn)程，反映發(fā)展中國家的正義呼聲。當(dāng)前，國際制度體系的根基建立在二戰(zhàn)結(jié)束之后的雅爾塔體系的基礎(chǔ)之上，其基本特征是西方國家在現(xiàn)有國際制度框架中居于主導(dǎo)地位，如國際制度的議題設(shè)置、投票表決和人員安排等，使得西方國家依憑各類制度平臺(tái)獲得評(píng)議權(quán)和裁判權(quán)，這就為其自身利益披上了合法性的外衣。為此，中國需要在議題設(shè)置、制度框架等方面推動(dòng)改革進(jìn)程，一方面，把發(fā)展中國家更關(guān)注的議題納入議事日程，充分體現(xiàn)發(fā)展中國家的正義呼聲；另一方面，在投票表決和國際公務(wù)員遴選等方面不斷完善制度架構(gòu)，使其成為中國進(jìn)一步提升制度性話語權(quán)可資利用的載體和平臺(tái)。

第二，積極構(gòu)建新型國際制度，打造人類命運(yùn)共同體的制度基礎(chǔ)。在國際政治舞臺(tái)，上海合作組織和金磚國家集團(tuán)是中國積極倡導(dǎo)的有影響力的新型國際制度，是中國加快提升制度性話語權(quán)的重要平臺(tái)。不過，上述國際制度面臨著西方國家分化等挑戰(zhàn)。為此，中國需要積極發(fā)揮自身作用，加強(qiáng)制度能力建設(shè)，增強(qiáng)其行動(dòng)力和有效性。亞投行、絲路基金和金磚國家開發(fā)銀行建立時(shí)間短，可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)不多，需要在實(shí)踐中不斷摸索。此外，上海合作開發(fā)組織銀行等尚處于謀劃籌備的制度需要進(jìn)一步凝聚共識(shí)，形成國際社會(huì)特別是域內(nèi)國家的普遍共識(shí)。在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域，需要積極推動(dòng)世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)這一新型平臺(tái)的制度化建設(shè)，推動(dòng)其從倡議平臺(tái)轉(zhuǎn)化為具有約束力的制度組織。

第三，增強(qiáng)自身的國際制度傳播能力，拓展現(xiàn)有制度框架的再解釋能力。國際制度傳播是國際傳播的重要路徑。長(zhǎng)期以來，西方媒體往往標(biāo)榜報(bào)道客觀、言論中立。但是，西方媒體對(duì)亞投行、金磚國家集團(tuán)等新型制度往往持懷疑和警惕的態(tài)度。西方媒體是“金磚褪色論”“中國威脅論”等論調(diào)的始作俑者，由于其在世界媒體版圖中長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，因而產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面效果。為此，在揭露西方媒體虛假實(shí)質(zhì)的同時(shí)，中國應(yīng)增強(qiáng)自身的國際制度傳播能力。一方面，積極向國際社會(huì)主動(dòng)宣傳新興國家特別是中國近年來建立的制度組織，答疑解惑，增信釋疑；另一方面，對(duì)于現(xiàn)有國際制度框架，要關(guān)注西方國家再解釋的能力并尋求應(yīng)對(duì)方式，達(dá)到推動(dòng)其改革的目標(biāo)。

第四，提升國際公共產(chǎn)品的供給能力和水平，夯實(shí)我國制度性話語權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

近年來，中國增加了對(duì)國際公共產(chǎn)品的供給。不過，西方國家對(duì)中國提供公共產(chǎn)品的動(dòng)機(jī)一直持懷疑態(tài)度，特別是在對(duì)待“一帶一路”倡議方面，質(zhì)疑聲音不斷。為此，需要改進(jìn)中國提升國際公共產(chǎn)品的方式和方法，注重國際公共產(chǎn)品供給的效果評(píng)估和結(jié)果反饋?？傊?，提供國際公共產(chǎn)品和區(qū)域公共產(chǎn)品是提升中國制度性話語權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，在此過程中，需要準(zhǔn)確傳播“平等、包容、合作、共贏”的中國聲音，讓中國增長(zhǎng)和發(fā)展的成果惠及所有國家和人民，進(jìn)而爭(zhēng)取國際社會(huì)的廣泛認(rèn)同。

（作者系上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際戰(zhàn)略與政策分析研究所副教授）

（責(zé)任編輯：張凱）