■余 敬

“二輪”承包中土地承包經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐困境與解決進(jìn)路

■余 敬

二輪承包；土地承包經(jīng)營(yíng)合同；契約必守；情勢(shì)變更

1982年中央一號(hào)文件提出“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，［1］（P137）當(dāng)時(shí)規(guī)定的農(nóng)地承包期限多為1～3年，1984年中央一號(hào)文件將期限改為15年以上，此為“一輪”承包；1997年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》將到期的承包期再延長(zhǎng)30年，即“二輪”承包。“二輪”承包制度是在國(guó)家本著維持農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)、生活關(guān)系穩(wěn)定、降低農(nóng)民稅負(fù)的背景下出臺(tái)，并通過相關(guān)法規(guī)、政策限定了土地承包合同的主要內(nèi)容，我國(guó)當(dāng)前大多數(shù)承包合同為“二輪”承包時(shí)所簽訂。如今，“二輪”承包期已經(jīng)過了三分之二，合同簽訂時(shí)所依據(jù)的相關(guān)政策、社會(huì)環(huán)境已發(fā)生了較大變化，原承包合同中承包面積過大、承包期過長(zhǎng)、承包費(fèi)過低等問題阻滯了農(nóng)村土地改革需要，亟須調(diào)整理順。司法實(shí)踐中對(duì)該問題的判定，特別是土地承包合同中“契約必守”與“情勢(shì)變更”原則如何適用存在爭(zhēng)議，本文將以此為切入點(diǎn)對(duì)相關(guān)問題展開論述，以期能對(duì)理論研究和司法實(shí)務(wù)有所裨益。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)合同特性及履行實(shí)踐考察

（一）我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同特性解析

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由集體土地所有權(quán)派生，其性質(zhì)一直存在爭(zhēng)議，直到2007年《物權(quán)法》出臺(tái)才明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)。農(nóng)民集體通過民事性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)合同將與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給承包人①，而承包合同為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的依據(jù)，決定著承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體內(nèi)容。

制定土地承包合同的目的一方面是為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的國(guó)家政策，另一方面是為了保護(hù)農(nóng)民的利益。［2］與一般的民事合同不同，土地承包合同具有以下特征：主體特殊性，承包合同雙方為農(nóng)民集體與集體成員之間訂立的，承包人主要為農(nóng)戶；客體和內(nèi)容特殊性，承包合同的客體主要為集體所有的耕地、林地、草地，不包括礦藏、海域等，內(nèi)容受到政策的較大約束，限制了承包地的處分權(quán)；期限特殊性，根據(jù)《物權(quán)法》第126條規(guī)定，耕地承包期為30年，林地30～50年，②即通過法規(guī)的形式對(duì)承包期限進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定；土地承包合同非民法上的典型合同。承包合同非《合同法》所列舉的15種典型合同，雖然屬于格式合同，但非要式合同，其主要條款為監(jiān)管部門定制，僅期限、面積、違約金等由當(dāng)事人議定。承包合同的上述特性對(duì)合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)造成了較大限制，加入了較多的行政管理因素。此外，國(guó)家土地政策對(duì)土地承包合同的形式及內(nèi)容有著決定性作用，當(dāng)事人雙方意思自治因素對(duì)承包合同影響并不大，這也是承包合同與一般民事合同的最大不同。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)合同履行與變更的司法實(shí)踐考察

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的一個(gè)核心內(nèi)容就是土地承包經(jīng)營(yíng)合同，合同本質(zhì)上是農(nóng)民集體與集體成員之間簽訂的土地使用權(quán)出讓協(xié)議。與國(guó)有土地不同，農(nóng)村集體土地承載著集體成員生存保障與財(cái)產(chǎn)屬性功能。隨著農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，合同訂立之初承包地面積、承包費(fèi)、承包期等內(nèi)容所制定的依據(jù)均已發(fā)生較大變化，如隨著土地的不斷增值，許多農(nóng)村土地承包合同約定的承包金已明顯低于市場(chǎng)價(jià)格，繼續(xù)履行合同明顯不公，將嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民集體的利益。在司法判實(shí)踐中也面臨著該問題，筆者通過裁判文書網(wǎng)檢索收集到8個(gè)相關(guān)度較高案例，其糾紛事由均與承包期限過長(zhǎng)、面積過大、承包費(fèi)過低，發(fā)包方要求撤銷承包合同或變更有關(guān)。上述8個(gè)案例中有3個(gè)案例③判決不支持依據(jù)情勢(shì)變更解除或并更合同內(nèi)容，有4個(gè)案例④支持依據(jù)情勢(shì)變更解除或并更合同內(nèi)容，1個(gè)案例⑤顯示當(dāng)事人通過調(diào)解方式變更了合同內(nèi)容（提高承包費(fèi)）。不支持的理由是認(rèn)為承包期過長(zhǎng)、承包費(fèi)過低不是解除合同的法定要件，土地承包合同是當(dāng)事人真實(shí)意思的表示，未違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，因此原告要求確認(rèn)該合同無效的理由和證據(jù)不足，該合同合法有效，依法應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。支持的理由是合同訂立之初租金是依據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)水平與本集體人口對(duì)土地需求所做的估算，但這種30年不變的約定本身與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相背離，尤其是如今地價(jià)變化早已超出人們的預(yù)見。

盡管司法實(shí)踐中對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)合同約束力的認(rèn)定上尚存在爭(zhēng)議，但這也反映出我國(guó)土地立法與農(nóng)地改革現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)。在當(dāng)前深化農(nóng)村土地改革，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)屬性、落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)的背景下，必須正視以下幾個(gè)問題：第一，合同中“情勢(shì)變更”與“契約必守”原則之間沖突如何區(qū)分、協(xié)調(diào)；第二，土地承包合同中的承包期過長(zhǎng)、承包面積過大、承包費(fèi)過低等內(nèi)容是否能適用“情勢(shì)變更”原則；第三，承包合同若能夠適用“情勢(shì)變更”原則，那么是否所有的承包期、面積、承包費(fèi)問題均可適用該原則變更。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)合同履行的“情勢(shì)”困境

（一）土地承包期的約定與履行困境

自“二輪”承包確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為30年后，中央出臺(tái)的政策基調(diào)均以穩(wěn)定長(zhǎng)期承包為主，“長(zhǎng)久不變”已成為當(dāng)前和未來一段時(shí)期中國(guó)農(nóng)村土地承包制度建設(shè)的基本方向，［3］但這其中面臨三個(gè)主要的問題。

第一，部分土地承包期過長(zhǎng)，引發(fā)集體內(nèi)部不公正。因不同時(shí)期土地承包經(jīng)營(yíng)政策存在差異，導(dǎo)致不同時(shí)期的承包合同內(nèi)容有所不同。不同地區(qū)之間、同一集體內(nèi)部因土地承包合同簽訂的歷史階段與土地政策的不一致而出現(xiàn)承包期限的不同，由此造成農(nóng)地承包關(guān)系的解除、調(diào)整陷入困境。在相關(guān)政策限定了最高承包年限和承包期限且多次變更的背景下，很多地方出現(xiàn)了大量承包期限過長(zhǎng)的承包合同。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、精細(xì)化、規(guī)模化生產(chǎn)的目標(biāo)與當(dāng)前土地分包到戶、承包期過長(zhǎng)之間存在一個(gè)制度性的架構(gòu)矛盾，阻礙了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)，尤其是在當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快的背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制缺失，越來越成為影響我國(guó)農(nóng)村土地所承載的功能的發(fā)揮的障礙。［4］

第二，“長(zhǎng)久不變”一定程度上僵化了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地政策均釋放出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)持續(xù)、穩(wěn)定、長(zhǎng)期不變的信息走向，甚至有持“無限承包期”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為今后農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需要無限順延，不會(huì)改變。當(dāng)前相當(dāng)一部分的農(nóng)民將承包地當(dāng)作個(gè)人所有的私有土地，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)代替了村社集體所有權(quán)。［5］雖然長(zhǎng)久不變的原本意圖是保持土地承包期的穩(wěn)定，但背后隱含的分配不均與制度的漏洞卻必須得到正視：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在制度設(shè)計(jì)上已經(jīng)由債權(quán)逐漸演化為物權(quán)，并朝著財(cái)產(chǎn)化的方向演進(jìn)，但農(nóng)民集體因成員的流動(dòng)性以及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得承包地仍有較大的調(diào)整幅度與民意基礎(chǔ)。即使是法律規(guī)定了相關(guān)承包地調(diào)整情形，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到滿足承包合同雙方真實(shí)意思的目的，而普通農(nóng)作物種植的種植周期性并不需要幾十年的時(shí)間，地權(quán)穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率目標(biāo)之間也并無直接關(guān)聯(lián)。因而，對(duì)土地承包期限“長(zhǎng)久不變”不應(yīng)僵化理解與適用，承包期過長(zhǎng)也不應(yīng)成為阻礙放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度陷阱。

第三，長(zhǎng)期分散經(jīng)營(yíng)，影響農(nóng)地生產(chǎn)效率。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提條件就是釋放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)脫離僵化的現(xiàn)狀，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的激活創(chuàng)造條件。分散經(jīng)營(yíng)的情況下，承包費(fèi)過低使得現(xiàn)有土地承包人占而疏用，甚至因閑置農(nóng)地的成本較小導(dǎo)致承包經(jīng)營(yíng)的退出意愿，在一定程度上阻礙了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)施。尤其是在土地承包期限過長(zhǎng)、相鄰地塊承包期不一的情況下，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民集體難以有效組織農(nóng)地的調(diào)整，土地經(jīng)營(yíng)主體（集體經(jīng)濟(jì)組織合作社、專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者等）難以獲得規(guī)模經(jīng)營(yíng)所需要的土地，進(jìn)而影響農(nóng)地生產(chǎn)效率。

（二）承包面積的約定與履行困境

土地承包經(jīng)營(yíng)制度在農(nóng)地初始分配給集體成員時(shí)采用按人頭均分的形式在集體內(nèi)部進(jìn)行分包。自二輪分包后，相關(guān)法律與政策不斷強(qiáng)調(diào)承包合同的穩(wěn)定，“增人不增地、減人不減地”的制度安排原則實(shí)質(zhì)上是出于一種承包地均分的樸素目的。而多年的實(shí)踐表明，一方面由于地區(qū)差異，不同區(qū)域、不同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間人均承包地面積相差較大；另一方面，農(nóng)村土地承包制是以戶為單位、以戶內(nèi)人口數(shù)為基礎(chǔ)進(jìn)行平均分配，由于二輪承包期普遍實(shí)現(xiàn)了30年的穩(wěn)定期，加之一輪發(fā)包的年限，很多地方的承包地長(zhǎng)期未做普遍調(diào)整。在長(zhǎng)達(dá)幾十年的承包期內(nèi)，人口自然增減、農(nóng)村人口凈流出導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口的減少，而以戶為基礎(chǔ)，且在承包地調(diào)整機(jī)制僵化的情況下，土地承包制實(shí)際上不可避免地出現(xiàn)人均承包面積差異變化較大的問題。因歷史原因，有的農(nóng)村地區(qū)在未進(jìn)行“一、二”輪承包工作的情況下任由農(nóng)戶自行開荒、占地，這也拉大了農(nóng)戶之間的土地面積差距，有的甚至超過100畝。［6］羅爾斯在談到分配正義中提出正義的儲(chǔ)存原則，如果這一原則被遵守的話，就可能產(chǎn)生這樣一種情況：即每一代人都從前面的世代獲得好處，而有違后面的世代盡其公平的一份職責(zé)。［7］（P226-227）單戶人均土地承包面積過大、承包期過長(zhǎng)致使新增人口無法享受到因成員權(quán)所應(yīng)獲得的承包權(quán)，產(chǎn)生代際不公平。

現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)何為承包地“面積過大”并沒有明確規(guī)定，判定面積過大必須結(jié)合承包合同與現(xiàn)實(shí)情況綜合認(rèn)定，雖然《土地管理法》第37條規(guī)定了耕地閑置、荒蕪的應(yīng)收回情形，但《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第26條第1款規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。”第27條第1款規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地?！比绱?，承包人以相對(duì)較低的成本占用較大面積的土地，在缺乏退出機(jī)制制約、經(jīng)營(yíng)效率低下甚至是撂荒的情形下，發(fā)包人仍難以收回承包地，也無法對(duì)承包地進(jìn)行調(diào)整，這不僅造成土地資源配置效率低下，也損害了制度的公平。

（三）承包地租金的約定與履行困境

地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)其增值價(jià)值的形式［8］（P698），農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)人，按照物權(quán)理論，所有權(quán)能中的收益權(quán)指收取所有物之天然孳息或法定孳息［9］（P111），其中法定孳息就包括地租。1958年《農(nóng)業(yè)稅條例》開始“三提五統(tǒng)”⑥，農(nóng)民集體利用提留與稅收獲得收益權(quán)，并用于農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)等公共性活動(dòng)，2006年農(nóng)業(yè)稅取消，農(nóng)民集體也失去了對(duì)集體內(nèi)部成員征收土地承包費(fèi)權(quán)利。由于現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民集體主體虛位、權(quán)利虛置，與承包戶簽訂承包合同后集體難以保證其收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民集體日常運(yùn)作、維持只能依靠國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政方式進(jìn)行。

土地承包費(fèi)與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)有著本質(zhì)區(qū)別，農(nóng)業(yè)稅稅收是國(guó)家以農(nóng)業(yè)收入為計(jì)稅依據(jù)的稅收，是國(guó)家財(cái)政稅收的一種手段，國(guó)家有權(quán)作出征收與否的決定。但土地承包費(fèi)是集體成員因承包集體所有生產(chǎn)資料所應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，是集體內(nèi)部公益性、公共性事務(wù)所費(fèi)用的來源，在本質(zhì)上屬于集體內(nèi)部自決性事務(wù)，國(guó)家不應(yīng)強(qiáng)行干預(yù)。由于承包地“面積過大”“期限過長(zhǎng)”“承包費(fèi)過低”的問題，導(dǎo)致集體內(nèi)部成員占有的農(nóng)地資源的不平衡，有悖集體土地所有權(quán)制度原本蘊(yùn)含的分配公平正義。此外，從相關(guān)農(nóng)村土地承包合同實(shí)務(wù)調(diào)研情況看，土地承包合同一般簽訂年限較早，合同內(nèi)容中約定的租金較低，多數(shù)維持在幾元到幾十元的區(qū)間，這與當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀偏差甚遠(yuǎn)，與農(nóng)民集體收益回報(bào)期望有著較大差距。因此，應(yīng)從法律角度確認(rèn)農(nóng)民集體作為農(nóng)地所有權(quán)人享有的收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)利，實(shí)現(xiàn)其作為所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)享有的私法權(quán)益，這也是對(duì)農(nóng)民在農(nóng)地方面“有權(quán)利無義務(wù)”政策傾向的一種糾正。［10］

綜上，在一定程度上可以說土地承包期過長(zhǎng)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化推進(jìn)之間存在天然的沖突關(guān)系，承包面積過大阻礙了集體成員進(jìn)退機(jī)制調(diào)整，進(jìn)而影響了代際公平，而承包地承包費(fèi)過低則可能會(huì)反蝕農(nóng)民集體利益。這三大問題的存在根源則在于土地承包經(jīng)營(yíng)合同本身所具有的法律效力，所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革必須解決的理論問題就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的法律約束力問題。首先，應(yīng)當(dāng)考慮承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)合同在現(xiàn)實(shí)中所面臨的情勢(shì)變更問題。承包合同簽訂時(shí)人地關(guān)系、經(jīng)濟(jì)水平、土地供需等早已發(fā)生了巨變，應(yīng)屬于《農(nóng)村土地承包法》第26條第1款、《最高人民法院關(guān)于適用〈合同法〉若干問題的解釋（二）》第26條所認(rèn)定的因在訂立合同時(shí)無法預(yù)見的、繼續(xù)履行合同對(duì)于農(nóng)民集體明顯不公平或者不能實(shí)現(xiàn)合同目的情形。其次，由于承包地發(fā)包時(shí)，并沒有通過《村民委員會(huì)組織法》第17、19條和《土地管理法》第15條規(guī)定的必經(jīng)法定程序，承包合同有違反法律關(guān)于民主議定程序的強(qiáng)制性規(guī)定之嫌，因而也應(yīng)當(dāng)在司法實(shí)踐中適用情勢(shì)變更的規(guī)定。最后，在《土地管理法》修訂中應(yīng)對(duì)土地承包合同進(jìn)行特別規(guī)定。土地承包合同與普通合同相比承載了較多的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)政治利益，尤其是合同期限“長(zhǎng)久不變”不應(yīng)當(dāng)解釋為租金、面積、期限的一成不變，而是應(yīng)當(dāng)為土地承包經(jīng)營(yíng)的方式與模式的長(zhǎng)久不變，故應(yīng)允許承包地租金采用浮動(dòng)方式靈活調(diào)整。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)合同“契約必守”與“情勢(shì)變更”適用的認(rèn)定

（一）“契約必守”原則在合同中的適用

霍布斯認(rèn)為,不受強(qiáng)制力保障的契約僅僅擁有一種“語詞的力量”,如果沒有一個(gè)強(qiáng)大的公共權(quán)力，契約就是一紙空文。［11］（P101、P128）“契約必守”原則是民法中一個(gè)十分古老的原則,對(duì)已成立契約效力的尊重和信守,是契約精神最基本的內(nèi)容。［12］英美法上的契約概念也建立在以下兩大原則基礎(chǔ)之上:當(dāng)事人意思自治原則,以及契約神圣原則,即契約必須信守原則。［13］

“契約必守”指的是合同雙方當(dāng)事人對(duì)于業(yè)已訂立的合同必須恪守，這是對(duì)民事活動(dòng)中交易安全與信賴?yán)娴幕颈Ｗo(hù)。但隨著民商事活動(dòng)的發(fā)展，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)對(duì)在契約訂立后發(fā)生了變動(dòng)致使契約履行不能、不現(xiàn)實(shí)，或者履行無意義，此種情形下，嚴(yán)守契約即失去其原本的價(jià)值，繼續(xù)履行則會(huì)導(dǎo)致顯失公平，因而民法上就出現(xiàn)了“契約嚴(yán)守”的例外，并逐步得到了各國(guó)民法的承認(rèn)。

（二）“情勢(shì)變更”原則在合同中的適用

“情勢(shì)變更”制度是“契約必守”原則的一個(gè)重要例外事由，該制度是指合同履行過程中難免出現(xiàn)的客觀事實(shí),為應(yīng)對(duì)變化的客觀事實(shí),調(diào)整乃至解除合同,以合乎誠(chéng)實(shí)信用理念,維護(hù)公平正義。［14］作為契約嚴(yán)守原則的特例，情勢(shì)變更規(guī)則不是對(duì)契約嚴(yán)守原則的反叛，而是對(duì)契約嚴(yán)守原則的有效補(bǔ)充，對(duì)公平正義的理性追求。［15］所謂“情勢(shì)”是指作為法律行為的成立基礎(chǔ)或環(huán)境的一切客觀事實(shí)，包括自然災(zāi)難、意外事故、國(guó)家政策的調(diào)整及社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的巨變等，［16］這與德國(guó)法上的“交易基礎(chǔ)”概念相對(duì)應(yīng)。［17］情勢(shì)變更制度在實(shí)踐中也有著廣泛的應(yīng)用，如房屋、土地買賣、租賃合同、商品買賣合同等。

“情勢(shì)變更”原則作為“契約必守”的一個(gè)重要例外，其適用必須有情勢(shì)變更的事實(shí)和情勢(shì)變更導(dǎo)致合同履行顯失公平或合同目的不能實(shí)現(xiàn)或合同不同履行。［18］在適用上具有補(bǔ)充性，需要遵守法定風(fēng)險(xiǎn)分配規(guī)則優(yōu)先和意思自治優(yōu)先。［17］雖然風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)是市場(chǎng)主體從事民事活動(dòng)的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，但“商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)”與“契約必守”并不等同。商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有可預(yù)見性、過錯(cuò)歸責(zé)性、風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容非根本性的特征，而“情勢(shì)變更”的發(fā)生具有非可預(yù)測(cè)性、無過錯(cuò)性、變化的客觀情況根本性的特征。［19］另外，“情勢(shì)變更”與“顯失公平”也有所不同。顯失公平原則的適用需要一方當(dāng)事人出于故意，對(duì)于不公平結(jié)果已經(jīng)預(yù)見并刻意追求，［20］這種“故意”與情勢(shì)變更顯然不同。

（三）“契約必守”與“情勢(shì)變更”原則在土地承包經(jīng)營(yíng)合同中的定位

土地承包合同作為農(nóng)民集體與承包人就農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)達(dá)成的協(xié)議，合同一經(jīng)簽訂則要求雙方當(dāng)事人須恪守約定，非因法定事由不得違反合同內(nèi)容，這也是合同誠(chéng)實(shí)守信的必然要求。然而在我國(guó)農(nóng)地改革土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置、規(guī)?；?、集中化經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)下，20年前簽訂的土地承包合同中承包期過長(zhǎng)、承包面積過大、承包費(fèi)過低等嚴(yán)重阻滯了農(nóng)地下一步的改革，使得承包合同陷入繼續(xù)履行與合同內(nèi)容變更選擇困境。而這一問題的核心為土地承包合同是否適用“情勢(shì)變更”原則？哪些情況下適用？

要解決此問題需要從承包合同的特性入手，研判承包合同繼續(xù)履行的客觀基礎(chǔ)是否發(fā)生改變。首先，土地承包合同具有強(qiáng)烈的政策被動(dòng)性?？梢哉f，農(nóng)村土地政策走向決定了土地承包合同的內(nèi)容與雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，國(guó)家相關(guān)政策對(duì)合同履行的客觀基礎(chǔ)有著較大的影響。其次，承包合同簽訂之時(shí)的客觀環(huán)境發(fā)生了很大變化。1997年“二輪”承包時(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度尚未發(fā)展成熟，與合同簽訂時(shí)相比農(nóng)村情況已發(fā)生了較大變化，如“生不增，死不減”模式已經(jīng)不能緩解日益突出的人地矛盾，忽視對(duì)新增人口成員權(quán)的保護(hù)，有違農(nóng)民樸素的公平觀，農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的心理需求和集體成員平均占有要求下的不斷調(diào)整是農(nóng)村土地問題的主要矛盾，［21］這已超出通常商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的范疇。再次，農(nóng)村土地政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化是難以甚至是無法預(yù)測(cè)的。農(nóng)村土地改革是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的，如“二輪”承包通常是30年的期限，還剩余近10年的承包期，隨著“三權(quán)分置”政策的推行，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置必然與原有的土地承包合同部分內(nèi)容發(fā)生沖突。最后，土地承包合同內(nèi)容滯后，繼續(xù)全面履行則會(huì)顯失公平。農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)人與發(fā)包方，有權(quán)對(duì)承包合同內(nèi)容有自治權(quán)，如對(duì)承包期、承包費(fèi)等的決定權(quán)。而當(dāng)前農(nóng)地政策強(qiáng)行主導(dǎo)了承包期、稅費(fèi)的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)民集體的虛位。

由于承包合同的特殊性，合同期限較長(zhǎng)，政策變化較多，導(dǎo)致合同簽訂時(shí)的客觀環(huán)境發(fā)生了較大的、無法預(yù)測(cè)的變化，需要對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，因而，承包合同部分內(nèi)容的調(diào)整適用“情勢(shì)變更”原則，是對(duì)“契約必守”的修正。當(dāng)然，對(duì)非因根本性政策而導(dǎo)致的變化并不適用于“情勢(shì)變更”，“契約必守”與“情勢(shì)變更”的適用需要結(jié)合合同的具體內(nèi)容區(qū)別對(duì)待。

四、土地承包經(jīng)營(yíng)合同調(diào)整的規(guī)則與適用路徑

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)合同內(nèi)容調(diào)整適用規(guī)則的厘定

土地承包合同并非《合同法》分則中列舉的典型合同，在當(dāng)前政策與社會(huì)客觀環(huán)境的變化下，合同的部分內(nèi)容與農(nóng)地改革方向出現(xiàn)偏差。一方面，土地承包合同是規(guī)范發(fā)包人與承包人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的契約，當(dāng)合同履行客觀基礎(chǔ)未發(fā)生根本性改變的情況下，合同的既定內(nèi)容應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷?；另一方面，民事立法認(rèn)識(shí)論認(rèn)為，不可能對(duì)社會(huì)的一切問題都作出預(yù)先的判斷，當(dāng)合同履行的客觀基礎(chǔ)發(fā)生根本性變化時(shí)，則需要通過情勢(shì)變更來對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整?；谀壳靶屡f政策交替的背景下，既不能一味固守原有合同內(nèi)容不變，也不能不分情況全盤否定合同全部?jī)?nèi)容。

首先，對(duì)承包合同繼續(xù)履行所依賴的客觀情況未發(fā)生根本性變化的，或者未受政策影響的內(nèi)容應(yīng)該予以維持，即堅(jiān)持“契約必守”的原則。如發(fā)包方與承包方的主體地位應(yīng)保持不變，農(nóng)民集體對(duì)承包地的類型、面積、用途等約定不受政策變化的影響，承包合同中的此類約定由當(dāng)事人自主協(xié)商，對(duì)符合政策連貫性、對(duì)各方利益不造成重大影響、未顯失公平的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)遵守。

其次，對(duì)因國(guó)家政策或者社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，若合同繼續(xù)履行則會(huì)嚴(yán)重?fù)p害合同一方當(dāng)事人或者其他相關(guān)人的利益、顯失公平的，可視為符合“情勢(shì)變更”要件。如在城鄉(xiāng)一體化、“三權(quán)分置”等政策環(huán)境下，原以穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要目標(biāo)的政策制度顯然不再符合新政策的要求。如承包期限的議定、過大承包面積的變更、收回等需要通過情勢(shì)變更原則來解決。值得注意的是，當(dāng)變更合同成本較大或收益較小時(shí)，則沒有必要強(qiáng)行適用情勢(shì)變更。

最后，對(duì)屬于因政策調(diào)整或者經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，但這種變化又未改變合同履行的根本基礎(chǔ)，則適宜采用意思自治來協(xié)商解決。交涉義務(wù)的本質(zhì)在于將合同履行中的爭(zhēng)議通過制度的引導(dǎo)回歸到當(dāng)事人之間，由當(dāng)事人最終決定合同的命運(yùn)，從而實(shí)現(xiàn)雙方利益的最大化，毋庸置疑的是，當(dāng)事人才是自身利益最理性的裁判者。［15］合同的創(chuàng)設(shè)、履行總是與當(dāng)事人的協(xié)商如影隨形，如果說合同的靈魂是意思自治，那么協(xié)商就是體現(xiàn)意思自治的窗口。對(duì)承包合同中已難以適應(yīng)當(dāng)前政策，但也不適宜采用強(qiáng)行變更的，則宜采用協(xié)商調(diào)整對(duì)相應(yīng)合同內(nèi)容進(jìn)行變更。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)合同內(nèi)容調(diào)整的具體對(duì)策

在尊重我國(guó)農(nóng)村土地發(fā)展歷史與遵循農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體屬性的路徑下，既要遵守“契約必守”的內(nèi)容，也要根據(jù)實(shí)際，運(yùn)用情勢(shì)變更理論與私法意思自治原對(duì)合同具體內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。

1.承包合同期限的分類調(diào)整。長(zhǎng)期以來，理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)“30年承包期”“承包期長(zhǎng)久不變”的理解存在疑慮，各地實(shí)踐做法也存在不一。如湖南省以“二輪”承包合同起止年限不變［22］，廣西岑溪市以1998年“二輪承包”合同約定時(shí)間為準(zhǔn)⑦，甚至有的試點(diǎn)地區(qū)較直接的寫成“長(zhǎng)期”或“永久”，因而也出現(xiàn)了不同地區(qū)合同到期日也有所不同，故需要根據(jù)不同的剩余承包期進(jìn)行分類調(diào)整。（1）對(duì)剩余承包期在5年以下的，從合同變更成本與效果出發(fā)，可暫對(duì)承包期不做調(diào)整，待承包合同期限屆滿后再按照實(shí)際需要重新簽訂承包合同。（2）對(duì)剩余承包期為10年左右的、承包占據(jù)多數(shù)且為“二輪”承包時(shí)所簽訂的合同，可以采用自主協(xié)商處置的方式進(jìn)行，根據(jù)本集體承包地發(fā)包實(shí)際進(jìn)行調(diào)整，如因農(nóng)業(yè)人口外流、土地閑置的，可采用縮短承包期、重新簽訂承包合同、收回承包地等方式進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。（3）對(duì)剩余承包期較長(zhǎng)的，即超過10年的，多為進(jìn)入21世紀(jì)后新簽訂的承包合同，或者是初次簽訂了“長(zhǎng)期”、“永久”合同，可適用情勢(shì)變更的原則對(duì)承包期進(jìn)行重新協(xié)定，使農(nóng)地滿足規(guī)模化、集中化經(jīng)營(yíng)改革需要。

2.承包面積的分類調(diào)整。承包合同中承包地面積過大主要有兩方面原因造成，一是農(nóng)地發(fā)包時(shí)雖然以戶為單位，但每戶的承包面積是以該戶的人口數(shù)來分配，這就出現(xiàn)有的農(nóng)戶因成員外遷或死亡后承包面積較大，而集體又未作調(diào)整。二是有些地區(qū)在“二輪”發(fā)包時(shí)集體地多人少，或者其他原因造成承包面積較大。在“二輪”承包實(shí)施20年后，集體人口發(fā)生了較大變化，新生兒、婚嫁婦女等新增人口難以獲得承包地需求，同時(shí)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)所需求的成片土地也難以機(jī)動(dòng)性土地來進(jìn)行調(diào)整，這對(duì)農(nóng)民集體與新遷入的集體成員的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)影響較大。對(duì)剩余承包期較短的可以暫時(shí)不作調(diào)整，待承包期屆滿后再重新調(diào)整簽訂合同。對(duì)承包期較長(zhǎng)的可基于政策的改變適用情勢(shì)變更原則進(jìn)行變更或收回，將調(diào)整出的土地進(jìn)行重新分包，或者由農(nóng)民集體發(fā)包給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，集體成員享有平等的收益權(quán)。

3.承包費(fèi)用的分類調(diào)整。承包合同簽訂之初承包費(fèi)的測(cè)算是以當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平為準(zhǔn)，若繼續(xù)按照原標(biāo)準(zhǔn)履行則會(huì)嚴(yán)重侵害發(fā)包人農(nóng)民集體的利益，不利于農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。因而，對(duì)承包費(fèi)的調(diào)整符合情勢(shì)變更的要件，即合同履行的客觀基礎(chǔ)發(fā)生了重大變化，繼續(xù)履行則顯失公平。故對(duì)剩余承包期在5年以內(nèi)的，從穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系出發(fā)可暫不作變更或收回處理；對(duì)“二輪”承包時(shí)簽訂的，剩余承包期在10年左右的大量承包合同，可采用增加承包費(fèi)的措施，根據(jù)當(dāng)前地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在合同剩余年限里采用浮動(dòng)制收取承包費(fèi)；對(duì)于非“二輪”承包期簽訂，剩余年限為10年以上的承包合同，若約定的承包費(fèi)過低則可適用情勢(shì)變更進(jìn)行增加，具體形式可采用浮動(dòng)承包費(fèi)制，即根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平系數(shù)來確定繳納標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

①集體土地承包主要為集體成員，但四荒地承包合同承包方不限于集體成員。

②這里所說的承包期并不是指合同期限，而是物權(quán)存續(xù)期限。參見崔建遠(yuǎn)《物權(quán)：規(guī)范與學(xué)說（下冊(cè)）》(清華大學(xué)出版社2011年版，第825頁）。

③參見（2017）粵18民終173號(hào)、（2015）望衛(wèi)商初字第57號(hào)、（2014)五民初字第457號(hào)。

④參見（2015）海南一中民一終字第348號(hào)、（2015）海中法民一終字第832號(hào)、瓊97民終595號(hào)、（2015）海中法民一終字第828號(hào)。

⑤參見(2016)瓊97民終694號(hào)。

⑥“三提五統(tǒng)”是指在農(nóng)村的三項(xiàng)村提留(公積金、公益金、管理費(fèi))和五項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌(教育附加、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、民政優(yōu)撫費(fèi)、民辦交通費(fèi))等五個(gè)部分。

⑦參見《岑溪市2016年農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作方案》。

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【責(zé)任編輯：胡 煒】

我國(guó)農(nóng)村當(dāng)前的土地承包經(jīng)營(yíng)合同多為“二輪”承包時(shí)所簽訂，合同簽訂時(shí)所依據(jù)的土地政策、社會(huì)環(huán)境已發(fā)生很大變化，結(jié)合土地承包經(jīng)營(yíng)合同特性并通過對(duì)合同履行與變更的司法實(shí)踐考察，原“二輪”承包合同中承包期過長(zhǎng)、面積過大、承包費(fèi)過低等約定阻滯了現(xiàn)行改革中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以及“三輪”承包工作的開展，且司法實(shí)務(wù)在解決上述困境時(shí)對(duì)適用“契約必守”或“情勢(shì)變更”原則存在爭(zhēng)議。因此，需要對(duì)兩種原則進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上厘清土地承包合同內(nèi)容的變更規(guī)則，并適用該規(guī)則對(duì)阻滯土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的合同內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。

D922.3

A

1004-518X（2017）11-0179-08

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村集體公共用地法律問題研究”（17XFX003)、海南省教育廳高校研究生創(chuàng)新科研項(xiàng)目“農(nóng)村集體公共用地制度研究”(Hyb2016-03)

余 敬，海南大學(xué)法學(xué)院博士生。（海南?？?570228）