■茍正金

土地征收款作為強制執(zhí)行財產(chǎn)問題研究

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土地征收款；集體組織；責(zé)任財產(chǎn)；執(zhí)行豁免

長期以來，針對集體土地征收中的土地補償款分配法律問題，無論是理論和實踐，均給予了極大的關(guān)注。［1］然而，土地征收補償款作為強制執(zhí)行財產(chǎn)的問題雖然實踐中廣泛存在，并引發(fā)了諸多的糾紛，但在理論層面卻很少受到應(yīng)有的重視。從新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢來看，這一現(xiàn)象將在“農(nóng)村土地基于用途的轉(zhuǎn)變和利用強度的加大，釋放出巨額的土地增值收益，形成了新的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的當(dāng)下”［2］，勢必表現(xiàn)得更為明顯。因此，從理論上厘清對土地征收款作為強制執(zhí)行財產(chǎn)這一問題具有重要現(xiàn)實意義。

一、土地征收款強制執(zhí)行面臨的困境

（一）土地征收款執(zhí)行的法律障礙

《憲法》明確規(guī)定了我國兩種土地所有權(quán)形式：國家所有和集體所有，《土地管理法》根據(jù)《憲法》對土地所有權(quán)進行了全面而詳細的規(guī)定。由于國家所有和集體所有并存的所有權(quán)制度其規(guī)范設(shè)置和制度設(shè)計存在明顯的不對等性，中國的土地制度呈現(xiàn)明顯的二元性。相應(yīng)地，建立在二元所有權(quán)制度基礎(chǔ)上的土地征收制度，在補償層面，以集體經(jīng)濟組織為征收款的主要補償對象。

從多年實踐來看，這一模式的運作并不理想：國家土地征收權(quán)的濫用；在征收過程中補償不對等；本應(yīng)作為村民利益代表的村民委員會時常扮演侵吞補償款的角色。［3］為此，一系列的征地糾紛實踐引起了理論界的普遍反思。譬如，有不少學(xué)者主張對現(xiàn)有集體土地制度進行改革，強化集體經(jīng)濟組織作為獨立主體的地位，克服現(xiàn)行集體所有權(quán)虛化的弊端；［4］(P255-298)有的學(xué)者則主張廢除集體土地所有制，將集體土地分配給農(nóng)民所有，使得農(nóng)民成為土地的所有權(quán)人。［5］在理論論爭持續(xù)不斷的同時，2007年頒布的《物權(quán)法》則將村民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)明確規(guī)定為用益物權(quán)，強化了其物權(quán)的屬性，并且規(guī)定“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)的補償”。這一立法給司法實踐帶來了更大的困惑：土地征收款應(yīng)當(dāng)歸屬于集體經(jīng)濟組織還是村民個人，土地征收款應(yīng)當(dāng)如何執(zhí)行成為各地法院頗為頭疼的問題，這也導(dǎo)致執(zhí)行實踐的無所適從。我國民事執(zhí)行最為重要的法律依據(jù)是《民事訴訟法》和最高人民法院的《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作的若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），但是兩者對民事強制執(zhí)行問題的規(guī)定本就處于一種待完善狀態(tài)，表現(xiàn)為：一是由于內(nèi)容多以原則性條款體現(xiàn)，在實踐中操作難度較大；二是《規(guī)定》以程序性條文為主，行動規(guī)則雖有所體現(xiàn)，但是缺乏違法糾錯機制，對民事被執(zhí)行人約束較弱，強制執(zhí)行的威懾力還不夠。將土地征收款作為強制執(zhí)行對象更是缺乏規(guī)定，我們只能從一些原則性和概括性的條文中推論得出執(zhí)行依據(jù)。

（二）法院強制執(zhí)行土地征收款的現(xiàn)實阻力分析

集體土地征收款執(zhí)行的阻力在實踐中主要來自三個方面。

第一：村民阻擾。相對于城市，我國農(nóng)村地區(qū)仍較為貧困，村民占有的財富相對稀少。同時，農(nóng)村地區(qū)宗族勢力的影響力仍不可小視，同姓而聚在許多村莊仍然廣泛存在，為群體性暴力抗法事件滋生土壤。自我國實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，村集體經(jīng)濟組織的土地基本都已承包到戶，村民和集體簽訂承包合同的期限也多在三十年以上。此外，《物權(quán)法》的出臺標志著土地承包經(jīng)營權(quán)由之前的債權(quán)走向了物權(quán)；根據(jù)國家相關(guān)的政策，對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護期限亦由之前的“長期不變”轉(zhuǎn)為“長久不變”。透過現(xiàn)行立法和政策，不難看出，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)逐漸地固化為農(nóng)民的一項不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)，［6］不得隨意調(diào)整和收回。針對這一現(xiàn)象，有學(xué)者將其視為類似于永佃權(quán)。［7］(P24)同時，經(jīng)過長期勞作，村民對承包土地投入了大量的人力和物力，村民對承包土地亦形成了事實上的占有和控制，因而有不少村民認為土地征收款理所當(dāng)然應(yīng)歸個人所有，法院無權(quán)對土地征收款進行強制執(zhí)行。與村民利益訴求相似，村委會從自身的利益出發(fā)，在實踐中，亦不同程度地阻礙人民法院對土地征收款的強制執(zhí)行。［8］

第二：地方政府不配合。當(dāng)前，不少地方為解決財務(wù)賬目不清、村級集體資產(chǎn)被挪用和侵占等問題，建立了農(nóng)村財會代理制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道統(tǒng)一管理村級財政。［9］這在一定程度上減少了土地征收款被占用的可能，但無疑給法院的執(zhí)行工作又增加了一道門檻，執(zhí)行法院在對土地征收款采取強制措施之前，往往需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財會代理中心協(xié)助法院采取查封、扣劃等措施，這進一步加劇了土地征收款執(zhí)行的難度。

第三：協(xié)助執(zhí)行人不配合。協(xié)助執(zhí)行人指的是在法院執(zhí)行程序中需要協(xié)助法院進行執(zhí)行工作的單位或個人。從我國的協(xié)助執(zhí)行實踐來看，協(xié)助執(zhí)行人主要有法院、銀行、其他公司和個人。人民法院成為協(xié)助執(zhí)行主體主要是由于一些案件涉及異地執(zhí)行，而執(zhí)行人員人生地不熟，給強制執(zhí)行土地征收款工作帶來了一定難度。因此，當(dāng)?shù)胤ㄔ悍e極配合、協(xié)助執(zhí)行人員開展執(zhí)行工作，從而成為協(xié)助執(zhí)行法院。由于我國公民或者各機關(guān)常將現(xiàn)金存放于各商業(yè)銀行，所以銀行常常成為協(xié)助執(zhí)行人。執(zhí)行法院通過對被執(zhí)行人銀行賬戶的凍結(jié)、劃扣等方式來達到強制執(zhí)行的目的。協(xié)助執(zhí)行的其他公司和個人往往是替被執(zhí)行人保管財物、能夠提供被執(zhí)行人財產(chǎn)線索或者與被執(zhí)行人有明確的、能得以執(zhí)行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系的主體。執(zhí)行工作不僅對被執(zhí)行人的財產(chǎn)利益有重大影響，也對協(xié)助執(zhí)行人的利益有或多或少的影響。雖然《民事訴訟法》明確規(guī)定，人民法院、有關(guān)單位和個人有義務(wù)協(xié)助執(zhí)行機關(guān)開展執(zhí)行工作，但是實踐中協(xié)助執(zhí)行人往往都采取與己無關(guān)的態(tài)度或者與被執(zhí)行人一起想方設(shè)法逃避、拒絕協(xié)助執(zhí)行。具體說來，部分協(xié)助執(zhí)行人不僅沒有起到積極作用，反而為被執(zhí)行人通風(fēng)報信，為被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)提供條件；某些協(xié)助執(zhí)行的主體和執(zhí)行人有千絲萬縷的關(guān)系,或多或少存在暗地袒護、私下幫助被執(zhí)行人的行為；受地方保護主義的影響，受委托法院也可能消極對待，以各種理由不予執(zhí)行或者拖延執(zhí)行，強制執(zhí)行工作無法開展。

基于上文所述可見，一方面，法律層面缺乏對以土地征收款作為被強制執(zhí)行財產(chǎn)問題的具體規(guī)定，使得執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中無法可依；另一方面，由于土地征收款作為一種補償性的財產(chǎn)利益涉及集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人之間的復(fù)雜利益分配問題，以其作為被執(zhí)行財產(chǎn)先行需要對該財產(chǎn)進行合理的分配，而分配制度也處于一種正在探索完善的狀態(tài)，先行機制的不完善更加劇了執(zhí)行工作的難度，執(zhí)行工作面臨各方阻力而難以正常進行。

二、土地征收款的執(zhí)行基礎(chǔ)分析

（一）土地征收款的內(nèi)容及屬性分析

集體土地征收款的強制執(zhí)行，首先應(yīng)厘清其屬性特征。征收是指國家把私人所有的財產(chǎn)強制征為國有，是一項合法剝奪私有財產(chǎn)的法律制度。［10］那么，國家征收的集體土地針對的是集體還是村民個人？從現(xiàn)行土地制度看，我國實行國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)二元體制，村民并不享有土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！彪m然我國《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)確立為一項物權(quán)，但在現(xiàn)行體制下，村民取得的這項用益物權(quán)實際上并不是完整意義上的物權(quán)。在征收過程中，村民并不直接參與談判，不享有對征收的直接否決權(quán)。因此，從性質(zhì)上看，征收是國家將集體土地征為國有的過程，集體土地征收款是對這種國家征收行為的一種補償，而補償對象是土地所有權(quán)人，即集體經(jīng)濟組織。公民、法人的合法權(quán)益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯。對此，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第22條第1款規(guī)定：“承包地被依法征收，承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗的補償費的，應(yīng)予支持?！备鞯匾嘞嗬^出臺關(guān)于征地補償?shù)囊?guī)定，例如《重慶市人民政府關(guān)于進一步調(diào)整征地補償安置標準有關(guān)事項的通知》（渝府發(fā)（2013）58號）中明確規(guī)定：“青苗和地上構(gòu)（附）著物實行綜合定額補償，以批準征收土地總面積扣除農(nóng)村宅基地和林地后的面積為準。”因此，因集體土地被征收獲得的土地補償費應(yīng)當(dāng)認定屬于全體集體經(jīng)濟組織成員共同所有，集體經(jīng)濟組織決定用于分配的部分，集體經(jīng)濟組織成員都有權(quán)參與分配。土地補償款的性質(zhì)屬于集體資產(chǎn)，集體經(jīng)濟組織成員都有權(quán)參與分配。

需注意的是，集體土地征收款并非完全是集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)，因為我國的土地征收款是一個更寬泛的概念。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收款包括“土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”四項，這幾項補償因其用途不同具有不同的屬性。

第一，土地補償費是指國家征收集體所有土地時對土地所有者的補償，因而應(yīng)歸集體所有，由村民委員會召開村民大會，討論決定土地補償費的分配問題，即土地補償費歸村集體組織所有，由其決定使用和分配。從中央政策來看，“土地補償費的分配應(yīng)主要用于被征地農(nóng)戶”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組,可以依照法律規(guī)定的民主議定程序,決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部對具備成員資格的人分配已經(jīng)收到的土地補償費,但已報全國人大常委會、國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。同時，集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)將征地補償費用的收支和分配情況，向本集體經(jīng)濟組織成員公布，接受監(jiān)督。從上述規(guī)定可知,我國現(xiàn)行的土地征收補償費是先行分配給集體組織(發(fā)包人),然后在法律規(guī)定的情形下,經(jīng)承包人請求可以支付給個人(承包人或?qū)嶋H投入人)。

第二,安置補助費是指安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活而給予的補助費用，主要用于安排因土地被征用而造成的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補助，不得挪作他用。依照《土地管理法》第47條，安置補助費以“需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)”計算，因而該補償針對的是村民個人，一般歸村民個人所有。但若由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一安置的，安置補助費應(yīng)當(dāng)支付給集體經(jīng)濟組織，由集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費則支付給安置單位。在放棄統(tǒng)一安置的情況下,家庭承包方可以請求發(fā)包方支付已經(jīng)收到的安置補助費。

第三,地上附著物和青苗補償費經(jīng)承包人請求,發(fā)包方應(yīng)當(dāng)支付給承包人。青苗費是對被征收土地上生長的農(nóng)作物的補償，應(yīng)當(dāng)歸屬于土地承包經(jīng)營者所有，即村民個人所有。如果土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三人的,青苗補償費如沒有其他約定,應(yīng)歸實際投入人所有。地上附著物的補償費則依據(jù)所有者享有補償?shù)脑瓌t，由附著物的權(quán)利人享有該項補償。

針對目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理存在不少漏洞,且基層組織負責(zé)人的文化水平、基本素質(zhì)較低的現(xiàn)狀，筆者主張，第一，對土地征收補償中經(jīng)營性較強的地上附著物和青苗的補助費可由國家直接依法支付給土地承包者或?qū)嶋H投入人及附著物所有人；第二，對人身性較強的安置補助費也可由國家直接依法支付給放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方；第三，對具有復(fù)合性的土地補償費,應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析；第四，對己承包土地上的土地補償費應(yīng)當(dāng)直接支付給承包者；第五，對無人承包的四荒地、林地、自然塘等征收,應(yīng)當(dāng)支付給集體組織,由集體組織按照村民自治合理使用該筆土地補償費。這樣既不否定集體土地的集體性質(zhì),也能分析農(nóng)民與集體組織的產(chǎn)權(quán),從根本上解決土地征收補償費分配的部分問題。

在明確了土地征收款不同組成部分歸屬的情況下，法院在執(zhí)行時才能針對不同的財產(chǎn)權(quán)屬確定相應(yīng)的執(zhí)行措施。有學(xué)者曾以集體土地征收款涉及村民的生存甚至農(nóng)村穩(wěn)定為由否定其可執(zhí)行性。實際上根據(jù)《民事訴訟法》有關(guān)執(zhí)行程序的規(guī)定，被執(zhí)行人的財產(chǎn)，原則上均可以強制執(zhí)行，［11］(P113)除執(zhí)行豁免財產(chǎn)外，如影響被執(zhí)行人生存的財產(chǎn)不得執(zhí)行。對被執(zhí)行人的財產(chǎn)，民事執(zhí)行機關(guān)都有權(quán)查封、扣押、凍結(jié)，有權(quán)拍賣、變賣，有權(quán)限制或剝奪被執(zhí)行人對其占有，而直接取交申請執(zhí)行人。被執(zhí)行人不得對抗民事執(zhí)行機關(guān)依法實施的執(zhí)行行為，也不得擅自對已被執(zhí)行機關(guān)查封、扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)予以處分，否則，屬妨害民事執(zhí)行的行為，將受到法律的制裁。對于擔(dān)心強制執(zhí)行影響農(nóng)村穩(wěn)定的問題，筆者認為在具體執(zhí)行案件中，作為被執(zhí)行人的村民僅僅是單一的個體，并非整個村民集體，因此這一情形并不能成為阻卻土地執(zhí)行款成為執(zhí)行標的的正當(dāng)事由。當(dāng)然，在集體經(jīng)濟組織作為被執(zhí)行人的案件中，對集體財產(chǎn)進行執(zhí)行有時候可能引發(fā)群體性事件，但這并不意味著集體財產(chǎn)不能執(zhí)行。相反，在市場經(jīng)濟條件下，集體經(jīng)濟組織越來越多地參與經(jīng)濟活動，如果默許集體經(jīng)濟組織與其他民事主體發(fā)生民事法律關(guān)系后無須承擔(dān)民事責(zé)任，無疑會助長不良之風(fēng)，違背基本的誠實信用原則，對于民事活動的相對方也極不公平。雖然我國現(xiàn)行法律政策對集體土地的處分有所限制，但對于集體土地被征收后取得的土地征收款并未禁止處分，法院對其進行強制執(zhí)行并無不可。

（二）土地征收補償費用的集體共有與成員所有的二元性分析

實踐中，集體經(jīng)濟組織在獲得政府的補償款項后，在召開村民大會形成自治決議的基礎(chǔ)上，將土地補償費的大部分發(fā)放給集體組織成員。因而，征收款的支付可分為兩個階段：第一個階段是國家向集體經(jīng)濟組織支付的過程，表現(xiàn)為“國家——集體”二元關(guān)系；在國家將征收款發(fā)放到集體經(jīng)濟組織后則進入第二階段，即集體經(jīng)濟組織在成員內(nèi)部進行分配。［12］但是《土地管理法》和相關(guān)法律法規(guī)對此并未予以明確，集體經(jīng)濟組織是否分配、何時分配以及如何分配被認為是村民自治的內(nèi)容，政府和司法機關(guān)能否介入便成為爭論的焦點。立法的缺失導(dǎo)致實踐上的混亂，征收補償爭議成為實踐中涉農(nóng)糾紛最普遍的問題之一。與其他涉農(nóng)糾紛相比，土地補償費分配糾紛往往涉及農(nóng)民的根本利益，其背后交揉滲透著各種利益的沖突、傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代文明的碰撞。［13］

為此，一些地方政府開始制定相應(yīng)的條例明確土地補償費的分配問題，例如山西省《征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》第12、13條便規(guī)定土地補償費不低于80%的部分應(yīng)當(dāng)分配給農(nóng)戶，剩余部分留由集體經(jīng)濟組織支配；河南省《關(guān)于規(guī)范農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配和使用的意見》中也有類似的規(guī)定。從各省已頒布的關(guān)于土地補償費分配辦法來看，一般都明確規(guī)定了土地補償費中分配給集體組織成員的比例不低于80%。但這種以比例方式確定集體與村民利益分配的做法存在合理性爭論。長期以來，《土地管理法》及相關(guān)法律僅僅規(guī)定土地征收款歸土地所有權(quán)人即集體所有，遭到眾多詬病。在社會各界的推動下，《物權(quán)法》明確將土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的一種，為此不少學(xué)者歡呼雀躍，認為承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)作為一項獨立的補償對象。他們認為從物權(quán)法理論分析，用益物權(quán)具有限制所有權(quán)的效力，既然作為所有權(quán)人的集體已經(jīng)讓渡了部分權(quán)能，就應(yīng)當(dāng)承認用益物權(quán)的優(yōu)先效力，否則用益物權(quán)人就會因為所有權(quán)人行使所有權(quán)而無法行使其權(quán)利，用益物權(quán)的設(shè)定也就失去了意義。［14］筆者認為，土地承包經(jīng)營權(quán)是否作為獨立的補償對象應(yīng)當(dāng)分析當(dāng)前的土地征收補償制度是否已經(jīng)將該權(quán)利納入了補償范圍。有學(xué)者認為，對土地承包經(jīng)營權(quán)的補償已經(jīng)包含在安置補償費當(dāng)中，因為安置補償費是保障農(nóng)民在失去土地后的生活安定，它不僅具有經(jīng)濟補償?shù)男再|(zhì)，還有穩(wěn)定社會的效果。［15］(P114)但安置補償費和承包經(jīng)營權(quán)補償實質(zhì)上是不同的，前者是按照安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)來計算，而后者則是對權(quán)利人因征收而喪失的預(yù)期利益的補償，兩者顯然是有區(qū)別的。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)的補償應(yīng)當(dāng)包含在土地補償費當(dāng)中。土地補償費是國家征收時對土地所有者和使用者投入和收益造成損失的補償，集體雖然是國家征收的直接對象，但集體收到土地征收款后將大部分都發(fā)放給村民，這部分費用實際上就是對村民承包經(jīng)營權(quán)的補償，否則無法解釋所有權(quán)是集體所有但最終受益者是農(nóng)民。

集體留存20%的土地補償費的原因在于，當(dāng)前集體經(jīng)濟組織仍然是村公共事務(wù)的管理者，其正常運作和職能行使需要必要的共益費用，否則村級事務(wù)不可避免地將陷入癱瘓。目前，有觀點認為，為了解決集體侵害個人財產(chǎn)頻頻發(fā)生的問題，應(yīng)當(dāng)做虛集體所有權(quán)，［16］將土地補償費直接發(fā)放個村民個人，集體經(jīng)濟組織不再享有對土地補償費的所有權(quán)。筆者對此觀點持異議，原因有二。其一，我國土地所有制決定了土地補償費的基本屬性是對集體所有權(quán)征收的補償。盡管可以繞開集體經(jīng)濟組織這一環(huán)節(jié)，避免其截留土地補償費等違法現(xiàn)象的發(fā)生，但由國家與單個農(nóng)民之間單獨的一對一的談判，亦同樣會增加制度運行的成本。另外，這一做法否定了對集體土地所有權(quán)的補償，亦與現(xiàn)行法的體系相沖突，尤其是與我國現(xiàn)行憲法確立的基本土地法律制度相悖。其二，虛化集體所有權(quán)在目前并不現(xiàn)實。盡管這在一定程度上可以減少村委對土地補償費的干預(yù)和侵吞，但在當(dāng)下，尤其是城鎮(zhèn)化進程中，集體經(jīng)濟組織在很大程度上仍擔(dān)負公共產(chǎn)品的供給任務(wù)。［17］廣大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍離不開集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。因此，土地補償費仍應(yīng)歸屬于集體所有，將土地補償費的大部分發(fā)放給集體組織成員，從理論角度看，集體組織成員對集體土地享有土地承包經(jīng)營權(quán)，該項權(quán)利已為我國物權(quán)法所確立的用益物權(quán)，并明確規(guī)定征收集體土地的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)的補償；［18］從現(xiàn)實角度看，土地是集體組織成員賴以謀生的手段，國家征收土地使其喪失了進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，也喪失了基本的生活來源，為維護社會的穩(wěn)定和村民基本的生存權(quán)，將土地補償費主要用于對其補償也是理所當(dāng)然的。［19］

三、土地征收款的強制執(zhí)行

（一）土地征收款強制執(zhí)行的類型化

在實務(wù)中，涉及土地征收款強制執(zhí)行的案件可以劃分為兩類：以集體經(jīng)濟組織為被執(zhí)行人的案件和以村民為被執(zhí)行人的案件，不同類型的案件有不同的處理方式。

1.集體經(jīng)濟組織作為被執(zhí)行人的情形。當(dāng)前，隨著人口流動的加快，集體經(jīng)濟組織的功能雖然有所弱化，但依然承擔(dān)著集體財產(chǎn)的代理經(jīng)營、村落社區(qū)的建設(shè)管理、原村民的組織保障等諸多職能。由全體村民選舉產(chǎn)生村民委員會作為管理集體日常性事務(wù)的機構(gòu)，村民委員會在我國民事訴訟中屬于自然人、法人之外的“其他組織”，其作為村民自治性組織，可以代表村民對外開展各項民事活動，建立民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具備獨立的訴訟主體資格，據(jù)此也能成為民事訴訟中的被執(zhí)行人。由于我國法律對村民委員會進行民事活動并無限制，因而它可以成為各類民事糾紛的被執(zhí)行人。從近年來司法實踐看，集體經(jīng)濟組織作為被執(zhí)行人的案件以建設(shè)工程施工合同糾紛居多。這與當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的進程密不可分。廣大農(nóng)村地區(qū)紛紛開展舊村改造工程，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求進一步擴大，由此產(chǎn)生的糾紛也紛至沓來。在這類案件中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程發(fā)包給有資質(zhì)的施工單位，在工程完成后因工程款的撥付或工程質(zhì)量等問題產(chǎn)生糾紛而訴至法院。

依據(jù)我國現(xiàn)行法律，土地征收款中已明確歸被執(zhí)行人所有或受被執(zhí)行人支配的部分便為被執(zhí)行人的責(zé)任財產(chǎn)。因而，土地征收款執(zhí)行的關(guān)鍵在于確定強制執(zhí)行時該財產(chǎn)的權(quán)屬狀況。土地征收款中安置補助費、地上附著物和青苗費的歸屬較為明確，但土地補償費有所不同，存在所有權(quán)權(quán)屬的變更問題。如果土地補償費尚未分配，其所有權(quán)仍歸屬集體經(jīng)濟組織。若被執(zhí)行人是集體經(jīng)濟組織，法院可以強制執(zhí)行。①如果土地補償費已經(jīng)發(fā)放，法院可以執(zhí)行集體經(jīng)濟組織留存的部分。集體經(jīng)濟組織留存的土地補償費通常存放在代管銀行賬戶，但在扣劃時應(yīng)當(dāng)查清賬戶上的資金是否都是土地補償費，在實踐中可能存在村民個人的養(yǎng)老保險先由集體統(tǒng)一收繳的情形，倘若在未查清賬戶上存款的屬性之前貿(mào)然扣劃的話，容易引起群體性事件。

2.村民個人作為被執(zhí)行人的情形。村民作為自然人可以廣泛開展各項民事活動，只要不履行民事義務(wù)經(jīng)法院裁判即可成為被執(zhí)行人。②基于同樣的法理，如果土地補償費已經(jīng)分配，此時，該土地補償費已經(jīng)成為村民個人財產(chǎn)，法院當(dāng)然可直接扣劃。原因在于，作為民事執(zhí)行對象的財產(chǎn)范圍，應(yīng)當(dāng)包括被執(zhí)行人所有的責(zé)任財產(chǎn)。當(dāng)自然人作為被執(zhí)行人時，由于我國無自然人破產(chǎn)制度，需承擔(dān)無限責(zé)任，因而其所有財產(chǎn)均系償債擔(dān)保。如果土地補償費尚未分配的，由于此時村民個人補償費的具體份額并未確定，法院不能直接扣劃。不過，有一種特殊情形是土地補償費已經(jīng)由村民代表大會決議確定集體成員各自份額但尚未發(fā)放的情況，法院仍然可以采取強制措施，因為盡管土地補償費尚未分配給村民個人，但村民已對其份額享有確定的債權(quán)，執(zhí)行法院有權(quán)對該債權(quán)采取控制性措施，即要求集體經(jīng)濟組織對該村民個人的份額予以扣留。

（二）土地征收款強制執(zhí)行的執(zhí)行協(xié)助

在實踐中，如果被執(zhí)行人享有權(quán)益的財產(chǎn)未被征收即被法院查封，依照最高人民法院《關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》第24條的規(guī)定，法院可以凍結(jié)、扣劃相應(yīng)的征收款；如果被執(zhí)行人享有權(quán)益的財產(chǎn)未被查封即已被征收的，依照最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》第36條的規(guī)定，不論查封時土地是否已被征收，征收款都可以作為被執(zhí)行人財產(chǎn)予以執(zhí)行。

為破解集體經(jīng)濟組織侵占村民財產(chǎn)的難題，不少地方建立了鎮(zhèn)街一級的農(nóng)村財會代理制度，由鎮(zhèn)街設(shè)立農(nóng)村資產(chǎn)管理中心統(tǒng)一管理集體財產(chǎn)。該制度在理清村級財產(chǎn)賬目，遏制侵害村民合法權(quán)益問題上起到了很大的作用，但在執(zhí)行集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)時無疑多了一道“審核程序”，集體資金統(tǒng)一存放在財會代理中心的賬戶上，銀行在協(xié)助法院辦理凍結(jié)、扣劃手續(xù)時需要財會代理中心出具證明。因此，法院在執(zhí)行時不得不面對鎮(zhèn)街農(nóng)村資產(chǎn)管理中心的推脫和阻撓。倘若鎮(zhèn)街農(nóng)村資產(chǎn)管理中心不予配合，法院能否直接從財會代理中心賬戶上凍結(jié)、扣劃相應(yīng)執(zhí)行款，筆者對此持肯定態(tài)度。生效裁判文書具有法定效力，行政機關(guān)不得對裁判文書進行審查，鎮(zhèn)街農(nóng)村資產(chǎn)管理中心不配合的，法院可要求銀行直接辦理相應(yīng)手續(xù)；如果行政機關(guān)認為法院凍結(jié)、扣劃的數(shù)額超過該集體經(jīng)濟組織現(xiàn)有財產(chǎn)的，可依執(zhí)行異議程序向法院提出異議并舉證證明其主張。如果被執(zhí)行人是村民個人的，執(zhí)行法院可向集體經(jīng)濟組織發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，要求其協(xié)助扣留或提取該村民的土地征收款。如果集體經(jīng)濟組織不配合執(zhí)行，法院可直接在集體賬戶上扣劃相應(yīng)的金額或執(zhí)行其他集體財產(chǎn)，也可以就妨礙執(zhí)行的行為對集體經(jīng)濟組織及相關(guān)負責(zé)人進行處罰。

（三）土地征收款強制執(zhí)行的豁免

執(zhí)行豁免是指在法院強制執(zhí)行過程中，由債務(wù)人享有的在一定財產(chǎn)和時間范圍內(nèi)免受強制執(zhí)行的權(quán)利，避免債務(wù)人因強制執(zhí)行而陷入無法維持基本生計的境地。執(zhí)行豁免制度在我國《民事訴訟法》第243條和最高院頒布的《人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》第5條中都有明文規(guī)定。民事執(zhí)行法律之所以要設(shè)立執(zhí)行豁免制度，主要是從保護公民基本權(quán)利出發(fā)，將這一權(quán)利上升到基本人權(quán)的高度，旨在限制或禁止不文明、不人道的執(zhí)行，這也是現(xiàn)代各國強制執(zhí)行法發(fā)展過程中體現(xiàn)出來的一個比較明顯的趨勢。為了申請人的利益而“無限制執(zhí)行”勢必導(dǎo)致公民最基本的生存權(quán)受到威脅，這不符合現(xiàn)代法治的精神和要求。

就土地征收款而言，它是國家對村民失去土地和基本生活來源的一種補償。土地征收款在一定程度上對村民今后的生活有著重要的作用，如果處理不當(dāng)，不僅會引起不必要的上訪，也會引發(fā)諸多社會矛盾，因而對土地征收款的執(zhí)行更應(yīng)納入執(zhí)行豁免制度的考量范疇。但這是否意味著土地征收款不能執(zhí)行，答案自然是否定的，法院在執(zhí)行過程中更應(yīng)考慮到村民的基本生活，必要的生活費用的范圍有必要被加以確定。首先，應(yīng)參照各地人民政府規(guī)定的最低生活保障費用來確定；其次，應(yīng)考慮被執(zhí)行人家庭其他成員的收入情況，若家庭其他成員有固定收入且足以滿足日常生活所需，則不應(yīng)豁免被執(zhí)行人的財產(chǎn)執(zhí)行，反之則可以執(zhí)行；再次，應(yīng)考慮被執(zhí)行人家庭中是否有法定撫養(yǎng)義務(wù)的親屬，如被執(zhí)行人的父母和未成年子女。因此，若作為被執(zhí)行人的村民擁有超過必要生活費用的土地征收款，則超過部分可以執(zhí)行。

總之，人民法院在執(zhí)行過程中必須先厘清征收款的不同性質(zhì)和組成。土地補償費在分配前是集體經(jīng)濟組織的責(zé)任財產(chǎn)，分配后則為村民的責(zé)任財產(chǎn)；安置補助費原則上是村民的責(zé)任財產(chǎn)，但由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一安置的除外；地上附著物和青苗補償費則是村民責(zé)任財產(chǎn)。執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)對土地征收款各不同組成部分予以區(qū)別對待，在實現(xiàn)申請人債權(quán)的同時，應(yīng)保護被執(zhí)行人的合法權(quán)益，以實現(xiàn)合法合理的執(zhí)行目標。

注釋：

①參見重慶市九龍坡區(qū)金鳳鎮(zhèn)大鹽村4組與王源農(nóng)業(yè)承包合同糾紛上訴案（［2014］渝五中法民終字第05621號）、吳起縣洛源街道辦宗屹堵社區(qū)居民委員會與宗廷憲承包地征收補償費用分配糾紛上訴案（［2014］延中民二終字第00860號）。

②參見劉召群訴朱顯容承包地征收補償費用分配糾紛案（［2015］遵縣法民初字第2344號）。

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【責(zé)任編輯：胡 煒】

土地征收款雖然是對集體土地征收的補償，但該補償款由不同的部分組成，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的法律性質(zhì)來確定歸屬：土地補償費在分配前是集體經(jīng)濟組織的責(zé)任財產(chǎn)，分配后則為村民的責(zé)任財產(chǎn)；安置補助費除集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一安置的除外原則上是村民的責(zé)任財產(chǎn)；地上附著物和青苗補償費則是村民責(zé)任財產(chǎn)。執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)對土地征收款各不同組成部分予以區(qū)別對待，針對不同被執(zhí)行主體在具體執(zhí)行措施上也要有所區(qū)別。同時，在執(zhí)行過程中要積極尋求執(zhí)行協(xié)助以提高執(zhí)行效率，當(dāng)被執(zhí)行人為村民個人時要充分考慮其家庭收入支出狀況，為其保留必要的生活費用，科學(xué)合理地執(zhí)行。

D922.3

A

1004－518X（2017）11－0171-08

國家社會科學(xué)基金項目“宅基地權(quán)利體系重構(gòu)及其運行機制研究”（14BF X086）、西南民族大學(xué)研究生學(xué)位點建設(shè)項目（2017XWD-S0301）

茍正金，西南民族大學(xué)期刊社副研究員，博士。(四川成都 610041)