陳義媛

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083)

精準(zhǔn)扶貧的實踐偏離與基層治理困局

陳義媛

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083)

以西南地區(qū)一個國家級貧困縣的精準(zhǔn)扶貧實踐為分析對象，考察了精準(zhǔn)扶貧實踐的偏離問題，并從基層治理的角度對偏離的原因進(jìn)行了闡釋。從精準(zhǔn)識別來看，橫截面識別、標(biāo)準(zhǔn)化、僵化的指標(biāo)與村民生活的動態(tài)變化、村莊現(xiàn)實的不規(guī)則性以及村莊道義相偏離；而在精準(zhǔn)扶貧的實施過程中，偏離主要表現(xiàn)為扶貧資源投入的內(nèi)卷化和人力投入的內(nèi)卷化。研究從基層治理的角度闡釋了精準(zhǔn)扶貧實踐偏離的原因。在村莊層面，精準(zhǔn)識別的“去政治化”，即未能形成對大多數(shù)村民的政治動員，是導(dǎo)致實踐偏離的重要因素之一。在縣、鄉(xiāng)層面，精準(zhǔn)扶貧實踐中“行政吸納政治”的邏輯也是實踐偏離的影響因素，以專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化為特征的技術(shù)治理、將“樹典型”作為目的而非手段、事本主義邏輯，都是構(gòu)成精準(zhǔn)扶貧內(nèi)卷化的原因。

精準(zhǔn)扶貧； 基層治理； 內(nèi)卷化； “去政治化”； “行政吸納政治”

一、精準(zhǔn)扶貧實踐困境的不同闡釋

“精準(zhǔn)扶貧”概念的提出，是對我國扶貧戰(zhàn)略的一次大調(diào)整。自80年代中期開始，我國的農(nóng)村扶貧工作一直是以區(qū)域為扶貧的目標(biāo)載體，1986年全國劃定了592個國家級貧困縣[1]，此后，國務(wù)院在2001年發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》，將扶貧重點定為15萬個貧困村，2011年又發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，扶貧重點是14個連片特困地區(qū)?？梢?，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國扶貧工作的目標(biāo)載體是一定的區(qū)域。在早期，由于農(nóng)村貧困人口相對集中在中西部地區(qū)，以區(qū)域為重點進(jìn)行扶貧安排有其合理性；然而，隨著收入分配不平等的程度不斷擴(kuò)大，以區(qū)域為扶貧的目標(biāo)載體很難保證扶貧資金投放的準(zhǔn)確性[2-3]。無論以貧困縣還是貧困村為扶貧的目標(biāo)載體，最大的問題都在于，這些區(qū)域范圍內(nèi)，4/5的人口都不是貧困人口[4]。

正是在這一背景下，2005年，國家開始對貧困戶“建檔立卡”，以農(nóng)戶家庭而非區(qū)域作為扶貧單位；2014年，中央進(jìn)一步提出“精準(zhǔn)扶貧”，明確對貧困戶的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶。然而，精準(zhǔn)扶貧的具體實踐過程中卻遭遇重重困境，無論在精準(zhǔn)識別中，還是在扶貧實施過程中，“精準(zhǔn)”瞄準(zhǔn)的目標(biāo)都面臨挑戰(zhàn)。精準(zhǔn)識別難以對貧困戶精準(zhǔn)定位[5]，反貧項目成功率低、項目收益與扶貧目標(biāo)偏離[6]，幫扶缺乏差異性，扶貧資源分配不均，甚至引發(fā)上訪[7]等問題。

對于精準(zhǔn)扶貧實踐的困境，已有研究的解釋主要從以下三方面展開。第一，從貧困產(chǎn)生的原因理解今天的扶貧困境，指出當(dāng)前貧困形成的主要原因是結(jié)構(gòu)性貧困，即貧困人口并非在單一的經(jīng)濟(jì)維度弱于精英群體，而是在資源、知識、信息、社會資本等多個維度都無法與精英群體競爭，這種不均衡的結(jié)構(gòu)也使現(xiàn)有的扶貧策略難以有效發(fā)揮作用[7-8]。第二，精準(zhǔn)扶貧政策本身的悖論。從這一角度出發(fā)，實踐偏離被解釋為扶貧政策缺乏差異性，難以對接不同貧困戶的需求；扶貧資金和項目管理體制不符合精準(zhǔn)扶貧的要求；政績考核體系容易導(dǎo)致扶貧目標(biāo)描述的偏離；駐村扶貧工作隊游離于鄉(xiāng)村社會之外而難以解決實際問題等[9-11]。第三，村莊社會自身的特點。從這一角度出發(fā)，實踐偏離主要被解釋為村莊分化下的“精英俘獲”，村莊社會的分化，使少數(shù)在政治和經(jīng)濟(jì)上更有權(quán)力的精英集團(tuán)更有能力俘獲扶貧資源，而處于弱勢的貧困戶利益受損[9，12]。

上述研究已經(jīng)從各方面對當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的實踐困境做出了解析，為理解精準(zhǔn)扶貧奠定了良好的基礎(chǔ)。但對當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧的實踐困境，仍有以下兩方面可以進(jìn)一步探討：第一，從村莊治理的角度，尤其是村莊內(nèi)部社會動員的角度進(jìn)行的解析尚不夠充分，精準(zhǔn)扶貧工作中大量資源的輸入，對村莊內(nèi)部動員理應(yīng)產(chǎn)生重要影響，扶貧工作本身也是村莊社會治理的一部分，因此，有必要對扶貧資源輸入與村莊社會動員之間的聯(lián)系機(jī)制進(jìn)行探討；第二，從縣鄉(xiāng)兩級的基層治理角度還可以對當(dāng)前扶貧實踐的偏離進(jìn)行進(jìn)一步討論，扶貧工作是嵌入在基層治理工作中的一部分，基層治理的邏輯必然對扶貧實踐產(chǎn)生影響，理解基層治理的實踐邏輯有助于對精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的認(rèn)識，并探討應(yīng)對實踐困境的方式。本文以西南某省的國家級貧困縣F縣精準(zhǔn)扶貧實踐為例，在2017年3-4月近一個月的實地調(diào)查基礎(chǔ)上，試從村莊內(nèi)部政治動員和縣鄉(xiāng)治理邏輯的角度進(jìn)行分析，對該縣精準(zhǔn)扶貧的實踐偏離進(jìn)行闡釋。文章的主要研究問題一方面是精準(zhǔn)扶貧實踐的“不精準(zhǔn)”或“偏離”呈現(xiàn)什么樣的特征，另一方面是從基層治理的角度如何理解這些偏離。通過對上述問題的分析，試探討解決困境的可能方向。

二、精準(zhǔn)識別的“精準(zhǔn)”與偏離

以貧困戶為扶貧瞄準(zhǔn)單位的精準(zhǔn)扶貧是對貧困戶的精準(zhǔn)識別是第一步，也是此后扶貧工作的基礎(chǔ)。F縣為了進(jìn)行精準(zhǔn)識別，設(shè)置了一系列細(xì)致的指標(biāo)，試圖精準(zhǔn)定位貧困戶。不僅如此，省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府都投入了大量的人力，動員了包括高校、國企、政府部門、事業(yè)單位在內(nèi)的各類單位，這些單位派出的工作隊員逾千人，組建了扶貧工作隊，入村進(jìn)行精準(zhǔn)識別工作。此次識別工作中，對于“十三五”規(guī)劃中認(rèn)定的貧困村，每一家都進(jìn)行了入戶識別；對于非貧困村——也稱“面上村”，則只對申請人進(jìn)行識別。2016年，F(xiàn)縣X鄉(xiāng)的精準(zhǔn)識別工作前后歷時就3個多月。無論從人力、資金投入上，還是從精準(zhǔn)識別的工作設(shè)計上，各級政府都做出了大量努力，力求客觀和精準(zhǔn)。然而，從識別結(jié)果來看，無論是村民、村干部還是地方政府的工作人員，都頗有意見，精準(zhǔn)識別結(jié)果公布后，不少村干部都遭到村民的責(zé)問，一些村莊甚至因矛盾激化而導(dǎo)致村干部和村民的肢體沖突。經(jīng)過精心設(shè)計的精準(zhǔn)識別指標(biāo)與現(xiàn)實的偏離主要有以下幾方面的表現(xiàn)。

第一，橫截面識別與縱向變化的村民生活之間的偏離。在F縣，精準(zhǔn)識別工作在2016年完成，是按照既定指標(biāo)對入戶時村民經(jīng)濟(jì)情況的評估。然而，村民的生活是有縱深的，處在不斷變動中。對于一部分貧困戶來說，其貧困狀態(tài)可能會不斷被生產(chǎn)出來，又可能在家庭生命周期中自我轉(zhuǎn)化。以一個特定時段的經(jīng)濟(jì)情況來識別貧困戶，如同在一個動態(tài)變化的過程中隨機(jī)截取了某一時刻的靜態(tài)畫面。例如，有村干部表示，有的農(nóng)戶本來家境不錯，但因為家里有一個在讀大學(xué)生，就成了貧困戶；又如，有農(nóng)戶家里新建了住房，但在進(jìn)行精準(zhǔn)識別時還沒有購買各類家用電器，按照識別指標(biāo)評估，這戶農(nóng)戶被評為貧困戶。盡管精準(zhǔn)識別過后，還有一些動態(tài)調(diào)整的空間，但動態(tài)調(diào)整的數(shù)量畢竟是少數(shù)，大部分的識別工作已經(jīng)在建檔立卡時確定下來。村民生活的動態(tài)變化，使得以村民某一時段的生活狀況為依據(jù)的“精準(zhǔn)識別”發(fā)生偏離。

第二，標(biāo)準(zhǔn)化測量與不規(guī)則現(xiàn)實之間的偏離。村莊生活的現(xiàn)實具有靈活性和不規(guī)則性，但為了可操作性，識別指標(biāo)則往往是標(biāo)準(zhǔn)化的，二者之間存在張力。例如，一對生活窘迫的老人，因為兒媳婦在縣城一所小學(xué)當(dāng)老師，在縣城有房，按照識別標(biāo)準(zhǔn)，這對老人不能被評為貧困戶。實際上老人的兒子與兒媳已經(jīng)感情破裂，長期分居，只是因為種種原因尚未離婚。又如，按照精準(zhǔn)識別標(biāo)準(zhǔn)，只要在工商部門進(jìn)行過注冊登記，即被認(rèn)為有產(chǎn)業(yè)，有產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶在精準(zhǔn)識別中實行一票否決制，不能評為貧困戶。但正如F縣L鎮(zhèn)的一位扶貧工作人員所說，有的農(nóng)戶只是有一家基本沒有生意的小店鋪，也被認(rèn)為有產(chǎn)業(yè)；有些農(nóng)戶被人借用名義注冊了合作社，也被認(rèn)為有產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村現(xiàn)實的不規(guī)則性，使一整套標(biāo)準(zhǔn)化的測量難以有效運行。這樣的評估，也引起村民對評分結(jié)果的諸多非議。

第三，僵化指標(biāo)與村莊道義之間的偏離。根據(jù)F縣精準(zhǔn)識別的規(guī)定，60歲以上的老人不能單獨識別，必須與子女一起識別。現(xiàn)實中，扶貧工作隊遇到一戶老人，兩位老人的女兒全部外嫁，沒有兒子，但由于必須與子女一起識別，盡管兩個老人貧困并且患病，但識別結(jié)果依然不是貧困戶。又如，有家境貧困但勤勉的農(nóng)戶，為了增加經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)行了一些種植和養(yǎng)殖，但這些種養(yǎng)反倒使他們無法參評貧困戶；而因懶惰、游手好閑致貧的農(nóng)戶，雖然家境貧困，但不愿勞動，沒有農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，反而被評為貧困戶。因懶惰致貧的農(nóng)戶被評為貧困戶，而一些勤勞的貧困農(nóng)戶反而落評，嚴(yán)重違背了村莊道義，也是引發(fā)村民不滿的一個重要原因。

三、精準(zhǔn)扶貧實施過程中的偏離

除精準(zhǔn)識別中的偏離外，在精準(zhǔn)扶貧的實施過程中，也存在與扶貧目標(biāo)的偏離。這種偏離典型地表現(xiàn)為扶貧的“內(nèi)卷化”?！皟?nèi)卷化”一詞由克利福德·格爾茨(Clifford Geertz)在其關(guān)于印尼農(nóng)業(yè)的著作中明確使用[13]，指的是農(nóng)民由于人口壓力，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不斷追加勞動力投入，以期獲得產(chǎn)量的增長，結(jié)果呈現(xiàn)出勞動投入的邊際效益遞減問題，大量的勞動投入并沒能帶來產(chǎn)量成比例的增長。此后由杜贊奇、黃宗智等學(xué)者進(jìn)一步將這一概念沿用在鄉(xiāng)村治理和中國農(nóng)業(yè)的分析中[14-15]。在扶貧中，同樣出現(xiàn)了扶貧的資金、人力資源投入內(nèi)卷化的問題，雖然有大量的資源投入，但使用效率卻不高。這一方面表現(xiàn)為資金投入的“內(nèi)卷化”，另一方面表現(xiàn)為人力投入的“內(nèi)卷化”。

②缺點：制造工序多，加工工藝難度相對較大，容易產(chǎn)生管體裂縫；接頭灌漿易開裂；管件重量大（DN1 800 mm 重量 2.30 t/m）。

(一)扶貧資源投入的“內(nèi)卷化”

在壓力型體制下，“扶貧軍令狀”的壓力可能使地方政府采取一系列應(yīng)對措施，集中資源打造“典型”以突顯政績是最常見的一種表征。F縣由于“八山一水一分田”的自然環(huán)境限制，很多地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，需要扶貧資源的投入。然而，為了完成扶貧的考核任務(wù)，F(xiàn)縣將扶貧項目資金集中地投向了其中一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，打造出一個產(chǎn)業(yè)扶貧基地的典型。在這個扶貧基地的建設(shè)上，縣政府不僅將扶貧辦的3個道路修建項目投放在這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還整合了水電局的一個農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施改善項目。僅2016年下半年，在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的一片1500畝產(chǎn)業(yè)基地上就投入了近500萬的項目資金。在扶貧資源有限，而需要資源輸入的村莊較多的情況下，扶貧資源本應(yīng)更優(yōu)化地進(jìn)行配置，然而，地方政府選擇了將大量資源集中投放在一個村莊。從結(jié)果上看，即便這一村莊獲得了良好的發(fā)展基礎(chǔ)，成功實現(xiàn)脫貧，扶貧資源輸入的產(chǎn)出也僅僅支持一個(或少數(shù)幾個典型)村莊的脫貧，難以擴(kuò)展到其他村莊，扶貧資源“內(nèi)卷式”地被“典型村”吸納了。從地方政府政績的表現(xiàn)上，這一“典型”的樹立是成功的，該基地已在2016年被評為市級產(chǎn)業(yè)扶貧示范基地。然而，從扶貧的整體目標(biāo)上看，資源的投入?yún)s是失衡的，大量項目資金的投入僅成就了一個“典型”，而其他基礎(chǔ)設(shè)施同樣薄弱的村莊卻被排除在外。項目資源集中投入在基礎(chǔ)條件好的村莊，而條件一般的村莊難以獲得資源的問題，使“典型”成為官僚體制內(nèi)部不斷循環(huán)的一種機(jī)制[16]，這種內(nèi)循環(huán)，正是資源投入內(nèi)卷化的集中體現(xiàn)。F縣扶貧辦主任提到，這兩年國家的扶貧資金投入每年都新增10%，但新增的投入在打造“典型”的邏輯下并沒有得到有效的應(yīng)用。

除了集中資源打造典型外，不惜“千斤撥四兩”也要完成考核指標(biāo)，是扶貧資源內(nèi)卷化的另一表征。2017年，F(xiàn)縣接到上級政府的指示，要求貧困村實現(xiàn)村集體每年2萬元的集體收入，此后逐年遞增，到2020年達(dá)到每年5萬元的集體收入，才算實現(xiàn)脫貧。對于資源匱乏、交通不便的F縣來說，能增加村集體收入的途徑十分有限。縣扶貧辦副主任表示，為了完成貧困村集體收入的任務(wù)，目前省、市兩級計劃從扶貧資金中撥出一部分，給每個貧困村100萬，扶持這些村發(fā)展產(chǎn)業(yè)?？h扶貧辦召集貧困村村干部共同商討策略，但在當(dāng)?shù)刈匀?、交通條件限制下，并沒能商討出可行的辦法?？h扶貧辦最后表示，實在沒有辦法，上光伏發(fā)電項目也要完成任務(wù)。光伏發(fā)電項目需要的投入大，但效益卻很低，且需要國家大量的補(bǔ)貼。要達(dá)到每年2萬元的收入，需要投入設(shè)備費用25萬；此外，光伏發(fā)電的電價是0.9元/度左右，一般的市場電價是0.5元/度左右，中間的差價0.4元/度需要由國家補(bǔ)貼。即便不考慮國家補(bǔ)貼的電價，僅從設(shè)備投入來看，要十多年才能收回最初的成本，還沒有計算設(shè)備使用期間的更新、維護(hù)等費用。正因如此，縣政府將光伏發(fā)電項目作為最后的選擇。以100萬的資金撬動每年5萬元的收入，實在是“千斤撥四兩”的舉措。即便不發(fā)展產(chǎn)業(yè)，每年從財政資金中撥付5萬元給貧困村，也能撥付20年；而如果一定要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和交通條件的限制下，即便發(fā)展起來，該產(chǎn)業(yè)能否支撐到20年以后，也是未知數(shù)。在扶貧指標(biāo)的考核壓力下，地方政府不惜以大量資源投入換取完全不成比例的產(chǎn)出。大量資源在投放中出現(xiàn)嚴(yán)重的邊際效益遞減，即便如此，為了實現(xiàn)這些許的產(chǎn)出，政府依然會不斷投入，這一行動邏輯與小農(nóng)生產(chǎn)中的內(nèi)卷化邏輯極為類似。在勞動力機(jī)會成本幾乎為零的情況下，小農(nóng)為了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的些許增量，不計成本地在土地上追加勞動投入，這種投入的追加甚至可能使邊際效益為負(fù)，是 “內(nèi)卷化”的突出表現(xiàn)。在扶貧工作中，為了完成上級的考核任務(wù)，不惜以“千斤”投入撥動“四兩”的產(chǎn)出，這種“千斤撥四兩”的策略，典型地體現(xiàn)了內(nèi)卷化的邏輯。

(二)人力投入的內(nèi)卷化：形式主義的邏輯

在精準(zhǔn)扶貧的考核壓力下，扶貧工作往往被地方政府作為中心工作，在國家級貧困縣尤其如此。為了完成扶貧任務(wù)，從縣、鄉(xiāng)到村級，都投入了大量的人力。然而，大量的人力投入耗在了各種表格類材料的整理上。F縣X鄉(xiāng)的鄉(xiāng)政府公務(wù)員表示，從精準(zhǔn)扶貧工作開始，他們的工作狀態(tài)就是“5+2”(5個工作日加周末2天)、“白+黑”(白天和晚上)，加班到晚上12點以后是常態(tài)，周末加班更是家常便飯。但加班的內(nèi)容往往是填寫或重新填寫各類考核表格。將扶貧工作中緊缺的人力資源大量投入到各種表格的反復(fù)填寫中，造成了人力資源的極大浪費，也使扶貧淪為形式。對貧困戶的幫助本身應(yīng)為扶貧工作之“本”，表格上報為“末”，形式主義的考核卻使扶貧工作出現(xiàn)舍本求末的情況。大量的人力投入并沒有促進(jìn)貧困戶幫扶工作的進(jìn)展，而只產(chǎn)出了各種類型的表格，人力投入的邊際效益極低。《人民日報》也刊文批評了扶貧工作中的形式主義，報道中，一位駐村扶貧的第一書記提到，最多時一天要填48份表[17]；《經(jīng)濟(jì)日報》也發(fā)文談到，“一個村上百戶脫貧戶的表格，加起來數(shù)百張、上千個填寫項。……每家每戶還都有好幾張，……每張表格填多個不同項目，費盡口舌向農(nóng)民都解釋不清，有的表格填了一次又一次，來回重復(fù)。”[18]扶貧工作中真正需要基層工作隊投入大量精力的是下鄉(xiāng)走訪、了解貧困對象的需求并予以幫扶，然而，表格填寫卻耗費了大量寶貴的人力資源，“形式”替代了“內(nèi)容”，使人力投入內(nèi)卷化了。

從具體實踐來說，一方面，農(nóng)村收入本身就難以精準(zhǔn)衡量，例如農(nóng)戶自食的蔬菜、糧食，農(nóng)戶日常使用的柴火，本身無法標(biāo)準(zhǔn)化，但為了按照標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)填寫表格，只能花工夫編制數(shù)字。另一方面，為了防止“數(shù)字脫貧”——即通過在數(shù)據(jù)上做文章使貧困戶“被脫貧”，F(xiàn)縣的上級政府明確要求，貧困戶信息登記表格上的修改處不允許超過2處，否則表格無效。結(jié)果，由于表格內(nèi)各種指標(biāo)的不同解釋，填寫內(nèi)容常常需要修改，一旦修改過多就需要全部重填，反而導(dǎo)致大量的人力被牽涉進(jìn)各種各樣紛繁復(fù)雜的表格整理中。大量的人力被卷入扶貧工作中，但并未產(chǎn)出成比例的效果，人力投入被耗在了形式主義的桎梏中，也體現(xiàn)著內(nèi)卷化的邏輯。

四、精準(zhǔn)扶貧實踐偏離的原因闡釋：基層治理之困

從地方政府的角度，精準(zhǔn)扶貧工作是其日常工作的一部分，是基層社會治理的重要內(nèi)容。從基層治理的角度出發(fā)，可以一窺鄉(xiāng)、村兩級組織如何對接自上而下的精準(zhǔn)扶貧工作，其執(zhí)行過程中遇到的主要障礙在哪些方面?；鶎又卫淼睦Ь骋矔渡湓诰珳?zhǔn)扶貧工作中，以下分別從鄉(xiāng)、村兩級政府組織在扶貧中的行動邏輯來分析精準(zhǔn)扶貧的實踐偏離。

(一)村莊層面：精準(zhǔn)扶貧的“去政治化”

所謂“政治”，本質(zhì)上是一定群體內(nèi)部為利益再分配而進(jìn)行的協(xié)商、博弈與妥協(xié)。從村莊社會的角度來說，但凡涉及多數(shù)村民利益的事件，都構(gòu)成村莊政治的空間。自農(nóng)業(yè)稅取消以來，國家資源的大量輸入取代了過去的資源提取，同時也為鄉(xiāng)村政治開啟了新的空間。國家資源自上而下的輸入，如何與村莊社會自下而上的動員對接，從而形成有效治理，是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的一個重要挑戰(zhàn)。如果不能進(jìn)行有效對接，地方精英、權(quán)力尋租者則很可能在資源輸入的鏈條上形成分利秩序，將普通村民排除在外，導(dǎo)致村莊的“去政治化”和鄉(xiāng)村治理的難題[19-20]。

在精準(zhǔn)扶貧的背景下，國家資源的大量輸入，營造了村莊政治的空間，尤其是在貧困村，盡管貧困戶只占一定比例，但與貧困戶狀況臨界的農(nóng)戶也占了相當(dāng)一部分，在國家資源輸入下，扶貧工作也關(guān)涉大多數(shù)村民的利益。從精準(zhǔn)識別開始，政治空間就已經(jīng)開啟，如果能形成良性的政治動員，也會是一次村莊整合的機(jī)會。然而，從實施效果來看，自上而下的制度設(shè)計取代了自下而上的政治動員，導(dǎo)致了精準(zhǔn)扶貧實施過程中的“去政治化”。

在精準(zhǔn)識別階段，各級政府分別從機(jī)關(guān)單位中派出人員，共同組成扶貧工作隊，入村開展識別工作。派駐工作隊入村主持工作，動員村民參與，本是群眾路線實踐的一部分。建國初期，共產(chǎn)黨也曾通過各級指派工作隊員的方式，組建土改工作隊，到農(nóng)村組織土改工作，以群眾路線的方式進(jìn)行階級成分的劃分。如韓丁在《翻身》中所詳述，工作隊的職責(zé)是不斷推動村民以多次開會的形式，通過自報公議，形成對各家庭經(jīng)濟(jì)情況的評議[21]。由于階級成分的劃定與每個村民都有直接而密切的關(guān)系——決定了是需要上交土地、房屋和農(nóng)具還是可以分得上述物資，在駐村工作隊主持工作下，村民一旦克服了對地主、惡霸的恐懼，都有極高的熱情參與到土改工作中。這使得土改不僅具有財產(chǎn)重新分配的經(jīng)濟(jì)意義，更重要的是調(diào)動了村民參與村莊政治的積極性，是將千百年來一盤散沙的農(nóng)民組織起來的一次政治運動，這種群眾動員也成為此后共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)。

在精準(zhǔn)扶貧工作中，由于未能形成村內(nèi)的政治動員，而使得精準(zhǔn)識別工作僅成為行政任務(wù)的執(zhí)行過程，而未能成為一個政治過程。這造成了兩方面的結(jié)果。

第一，村民未能得到有效動員，一定程度上導(dǎo)致了精準(zhǔn)識別的偏離問題，同時也失去了村莊政治整合的意義。盡管政府也派駐了駐村工作隊組織扶貧工作，但在制度設(shè)計上，工作隊卻取代了村民、村干部的角色，成為按照標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)來進(jìn)行村民經(jīng)濟(jì)狀況評估的責(zé)任主體。此舉本是為了克服村干部介入而導(dǎo)致的偏私問題，卻同時將普通村民也排除在評估工作之外。作為外來者的工作隊在評估過程中盡管能保證一定程度的公正，但卻對村民的實際經(jīng)濟(jì)狀況并不了解。這也是造成前文所述精準(zhǔn)識別中出現(xiàn)偏離的重要原因。而村民在長期的村莊生活和日常交往中，對彼此的經(jīng)濟(jì)狀況是相互熟悉的。動員村民參與的意義在于，通過村民之間的利益博弈，能在村莊社會內(nèi)部形成相對客觀的評估結(jié)果，排除因標(biāo)準(zhǔn)化、固化指標(biāo)不適用于現(xiàn)實而造成的偏離問題。

第二，行政過程取代政治過程，也激發(fā)了村莊社會內(nèi)部的矛盾。在精準(zhǔn)識別中，盡管在工作隊評估后，有村干部和村民代表評議環(huán)節(jié)，但在村莊錯綜復(fù)雜的關(guān)系下，評議環(huán)節(jié)中大家往往不愿意得罪人，因此對識別結(jié)果并沒有產(chǎn)生太大的影響。民主評議環(huán)節(jié)成為行政程序的一部分，取代了動員村民民主參與的政治過程。在一些貧困地區(qū)，2013年建檔立卡貧困戶中40%～50%的農(nóng)戶人均收入超過貧困線，而非建檔立卡戶中卻有近50%～60%的農(nóng)戶收入低于貧困線[2]。這意味著即便民主評議也是精準(zhǔn)識別的環(huán)節(jié)之一，但識別的錯誤率仍達(dá)到相當(dāng)高的比例，民主評議并未能成為一種有效的“糾偏”機(jī)制。缺乏村民的全員參與，使評議環(huán)節(jié)的壓力都落在了村干部和村民代表個人身上。若在村民集體參與的政治動員下，評議過程就發(fā)生在“公共”領(lǐng)域，任何質(zhì)疑和回應(yīng)都在集體場域內(nèi)，是以集體的“公”對抗個人的“私”，不至于使矛盾集中在某兩個村民之間。村莊內(nèi)部政治參與的缺失，是此后村莊內(nèi)部諸多矛盾被激發(fā)的一個重要原因。

(二)縣、鄉(xiāng)層面：精準(zhǔn)扶貧中的“行政吸納政治”

古德諾指出，“就政治行為來說，不僅要求統(tǒng)治者的意志在能夠被執(zhí)行之前就表達(dá)出來，還要求把這種意志的執(zhí)行在很大程度上委托給一個不同于國家意志表達(dá)機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)”[22]。這一表述蘊含著政治行為和行政行為的關(guān)系，政治是國家意志的表達(dá)，行政則是執(zhí)行國家意志的機(jī)關(guān)，具體表現(xiàn)為政府管理體制。政治學(xué)的基本常識是“政治統(tǒng)領(lǐng)行政”，但現(xiàn)實中卻往往出現(xiàn)“行政吸納政治”的結(jié)果[23]。本文所指“行政吸納政治”，是指在基層治理中，作為國家意志執(zhí)行者的科層體制以完成行政任務(wù)的邏輯運作，吸納、轉(zhuǎn)換了國家意志的初衷。在精準(zhǔn)扶貧中，行政吸納政治的邏輯有以下三方面的表現(xiàn)。

第一，行政科層化的技術(shù)治理下，行政目標(biāo)通過專業(yè)設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系來落實，使扶貧的行政成本大為增加。專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)設(shè)計不僅在精準(zhǔn)識別階段使用，在扶貧考核中同樣使用。渠敬東等將中國三十年改革中國家治理的轉(zhuǎn)型概括為，從國家壟斷權(quán)力和資源的“總體性支配”轉(zhuǎn)向一種技術(shù)化的治理權(quán)力。這種技術(shù)治理雖然旨在將各級政府行為納入法治化和規(guī)范化的軌道中，但因為政府的行政范圍過大，要強(qiáng)化行政規(guī)范，就需要付出大量的治理成本[24]?！熬珳?zhǔn)扶貧”理念的提出，對“精準(zhǔn)”的強(qiáng)調(diào)，本身也是這種轉(zhuǎn)型的一個結(jié)果。由于扶貧工作本身的復(fù)雜性、長期性和涉及人群的龐大數(shù)量，要對扶貧工作進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化的考核，就不得不卷入大量的人力物力，行政成本加大，表現(xiàn)為文牘主義的人力投入內(nèi)卷化也是在這一邏輯下產(chǎn)生的。

第二，集中資源打造“典型”，將扶貧“典型”的樹立作為目的而非手段。對國家級貧困縣F縣而言，精準(zhǔn)扶貧工作在近幾年是一切工作的中心，為了完成扶貧任務(wù)，縣政府整合各類項目資源打造扶貧“典型”，扶貧工作的開展服從于短期政績的需要，導(dǎo)致資源投入的內(nèi)卷化。本質(zhì)上，這是以行政化的手段轉(zhuǎn)化了國家扶貧的政治目標(biāo)。理論上說，通過“樹典型”，然后“由點及面”，是一種重要的政策試驗和實踐過程，有助于決策者和執(zhí)行者不斷總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，調(diào)整政策執(zhí)行的方式[25-26]，是國家意志得以貫徹的工具。然而，在行政化邏輯下，“典型”的樹立變成根據(jù)中央的政策意圖以及地方主政領(lǐng)導(dǎo)的理念進(jìn)行打造的過程[16]，“樹典型”成為目的本身，而國家扶貧目標(biāo)的政治意志,“帶動更多周邊地區(qū)、扶持貧困戶”的目標(biāo)反而被置換了。這也是扶貧資源內(nèi)卷化的邏輯起因。

第三，事本主義邏輯下，對規(guī)則遵守的強(qiáng)調(diào)容易導(dǎo)致職能部門回避矛盾，而單向地追求扶貧指標(biāo)的考核結(jié)果。事本主義邏輯強(qiáng)調(diào)對規(guī)則的遵守，按照既有規(guī)范完成任務(wù)，注重“事”(即任務(wù))的完成本身。在精準(zhǔn)扶貧實踐中，扶貧過程本身的復(fù)雜性在事本主義的邏輯下被屏蔽，完成考核指標(biāo)——無論是各項考核表格的填寫還是扶貧典型的打造，成為工作的主要內(nèi)容。一旦涉入對貧困戶具體的幫扶，則很可能遇到各種矛盾和沖突。例如，F(xiàn)縣在2016年將一部分扶貧資金用于向貧困戶免費提供雞苗、鴨苗，以鼓勵貧困戶養(yǎng)殖的方式來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧，使得全縣的家禽養(yǎng)殖量一年內(nèi)激增，年末時不僅貧困戶的雞鴨賣不出去，甚至影響了非貧困養(yǎng)殖戶的銷售，貧困戶對此也頗有怨言。在此事的教訓(xùn)下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再冒風(fēng)險進(jìn)行這樣的嘗試，而是將一切的人力、資源皆投入在“看得見”的地方，打造典型、制作材料。以保守的方式在規(guī)則內(nèi)辦事、避開風(fēng)險，單向地追求考核任務(wù)的完成，是事本主義邏輯下人力和資源投入內(nèi)卷化的成因之一。

有必要指出的是，“行政吸納政治”的邏輯并不只在精準(zhǔn)扶貧工作中發(fā)生，如前文所述，“精準(zhǔn)扶貧”本身也是地方基層治理工作的一部分，必然也受到基層治理邏輯的形塑。在基層治理中，項目制的運作表現(xiàn)出同樣的邏輯，項目制的制度設(shè)置本身蘊含了對行政科層體制的超越，然而這一政治訴求并沒有在基層實踐中表現(xiàn)出來，反而被行政體制的運作邏輯所吸納[27]。在這個意義上，精準(zhǔn)扶貧的實踐偏離困境本身反映出基層治理的困境，二者在多個層面表現(xiàn)出同樣的邏輯。

五、小結(jié)與討論

本文以西南地區(qū)一個國家級貧困縣的精準(zhǔn)扶貧實踐為分析對象，考察了從精準(zhǔn)識別到精準(zhǔn)扶貧實施過程中的偏離問題，并從基層治理的角度對偏離的原因進(jìn)行了闡釋。從精準(zhǔn)識別來看，以某一時段的農(nóng)戶家境情況作為識別依據(jù)的橫截面識別，與動態(tài)變化的村民生活之間存在著偏離；標(biāo)準(zhǔn)化的測量方式與村莊生活的不規(guī)則現(xiàn)實之間也存在偏離；僵化的指標(biāo)也與村莊道義有背離之處。在精準(zhǔn)扶貧的實施過程中，同樣存在著偏離扶貧目標(biāo)的實踐，具體表現(xiàn)為扶貧資源投入的內(nèi)卷化和人力投入的內(nèi)卷化。從資源投入來說，在壓力型體制下，為了在考核中表現(xiàn)突出，集中資源打造“典型”，導(dǎo)致扶貧資源配置不均，是扶貧資源投入內(nèi)卷化的常見表征；此外，不惜“千斤撥四兩”也要完成考核指標(biāo)，使資源投入的產(chǎn)出效率極低，是另一表征。此外，在人力投入方面，大量的人力投入到各類表格的填寫和重新填寫中，精準(zhǔn)扶貧中的形式主義，是人力投入內(nèi)卷化的表現(xiàn)。

不同于已有研究中，從貧困產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因、扶貧政策內(nèi)在的悖論或村莊社會的分化等角度對精準(zhǔn)扶貧的實踐偏離做出的解釋，本研究將精準(zhǔn)扶貧工作置于基層治理之下進(jìn)行考察，分別從村莊層面和縣鄉(xiāng)層面的治理邏輯出發(fā)，對精準(zhǔn)扶貧的實踐偏離做出闡釋。從村莊層面來說，精準(zhǔn)識別的“去政治化”，即未能形成對村民的政治動員，是導(dǎo)致實踐偏離的重要因素之一。精準(zhǔn)識別中未能對村民進(jìn)行有效的政治動員，而由駐村工作隊自上而下地進(jìn)行評估識別；在識別后的民主評議環(huán)節(jié)，由于缺乏村民的民主參與，評議過程也僅成為行政程序的一個步驟，也未能對識別結(jié)果產(chǎn)生糾偏，行政過程對政治過程的取代，還激發(fā)了村莊內(nèi)部的矛盾。從縣鄉(xiāng)層面而言，“行政吸納政治”的邏輯也出現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧實踐中。在科層化的技術(shù)治理下，行政目標(biāo)通過專業(yè)設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系來落實，大大增加了扶貧的行政成本，導(dǎo)致了扶貧人力投入的內(nèi)卷化；集中資源打造“典型”，扶貧“典型”的樹立被作為目的而非手段，促成了扶貧資源投入的內(nèi)卷化；事本主義邏輯下對遵守規(guī)則的強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致職能部門回避矛盾，單向地追求扶貧指標(biāo)的考核結(jié)果，也是精準(zhǔn)扶貧內(nèi)卷化的成因。

因此，精準(zhǔn)扶貧的實踐偏離反映的也是基層治理的困境，解決精準(zhǔn)扶貧工作中的難題，也是對基層治理困境的回應(yīng)。在后稅費時代，國家資源的大量輸入，可以成為激活地方治理活力的重要途徑。在村莊層面，資源輸入可以形成村莊政治動員的基礎(chǔ)，開啟村莊政治的空間，村民在利益博弈和妥協(xié)中，能形成一種組織化的力量，促進(jìn)村民對公共事務(wù)的關(guān)注和參與，實現(xiàn)村莊的政治整合。因此，動員村民在精準(zhǔn)扶貧多個環(huán)節(jié)的參與，無論對精準(zhǔn)扶貧工作本身，還是對村莊治理，都有積極意義。在縣鄉(xiāng)層面，有必要對當(dāng)下“典型”的樹立方式進(jìn)行反思，“樹典型”應(yīng)回歸過去的傳統(tǒng)，從群眾中來到群眾中去，其可復(fù)制性和推廣性，應(yīng)當(dāng)成為對“典型”表彰的重要考量之一，典型的樹立只是手段而非目的本身。此外，在精準(zhǔn)考核上，也應(yīng)給地方留出一定的自主空間，而不是以文字材料作為指導(dǎo)方向。從這個意義上，精準(zhǔn)扶貧要在一定程度上突破“行政吸納政治”的制約，讓政治性回歸扶貧實踐中。

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Target Deviation in Targeted Poverty Alleviation and Dilemma of Grassroots Governance

CHEN Yi-yuan

(CollegeofHumanitiesandDevelopment,ChinaAgriculturalUniversity,Beijing, 100083，China)

Based on the “targeted poverty alleviation” (TPA) practice in a national-level poverty-stricken county in Southwest China, this paper examines the off-target operation in TPA and explores reasons for this issue from the perspective of grassroots governance. In “accurate identification” of poverty households, the cross-sectional identification, as well as the rigid and inflexible indicators all contribute to the “inaccuracy” because of the dynamic change of rural life，irregularity of rural reality，rural morality and justice. In poverty reduction practice, target deviation is the result of the “involution” of funding and human input. This study interprets target deviation in the context of grassroots governance. At the village level, de-politicization in the “accurate identification” process, refers to the failure of political mobilization to most villagers,which leads to target deviation. At the county/township level,the “administrative absorption of politics” in the practice of TPA, is believed to be a main influencing factor. The technology governance, creating a “model” for displaying political achievements, as well as the logic of “completion tasks by strictly adhering to rules”, also explains the involution of TPA.

targeted poverty alleviation; grassroots governance; involution; de-politicization; administrative absorption of politics

2017-08-24

10.7671/j.issn.1672-0202.2017.06.005

國家社會科學(xué)基金青年項目 (16CSH042)

陳義媛(1988—)，女，湖北荊州人，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院講師，主要研究方向為農(nóng)村社會學(xué)。E-mail：chenyiyuan1988@163.com

F323.8; D422.6

A

1672-0202(2017)06-0042-08