摘要：“五權(quán)憲法”在理論來源上，秉持一種開放的政治立場，融合中西政治智慧。1936年5月5日頒行的“五五憲法草案”，雖然在形式上具備“五權(quán)憲法”的框架，但其確定的政體制度卻是“強(qiáng)總統(tǒng)制”。“五權(quán)憲法”思想在中國的政治實(shí)踐，主要有兩次，一是抗戰(zhàn)后中國短暫的民主化，二是1987年“解嚴(yán)”后臺灣地區(qū)的民主化。特別是臺灣地區(qū)的民主轉(zhuǎn)型，近20年來經(jīng)過七次“修憲”，政體制度經(jīng)歷了從名義五權(quán)到實(shí)質(zhì)三權(quán)的演變。

關(guān)鍵詞：孫中山；五權(quán)憲法；政治智慧；歷史實(shí)踐

中圖分類號：D693.23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2017）01-0005-05

孫中山先生認(rèn)為，三民主義與美國林肯總統(tǒng)提出的“民有、民治、民享”的政治理論是相同的，是對中國傳統(tǒng)的“勞心者治人，勞力者治于人”觀念的否定。至于憲法理念，孫中山指出：“憲法就是一個大機(jī)器，就是調(diào)和自由和統(tǒng)治的機(jī)器?！盵1]165

為此，“五權(quán)憲法”思想以“權(quán)能分開”為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)“人民有權(quán)，政府有能”?！罢?quán)”為“權(quán)”，分為選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)與復(fù)決權(quán)，由人民通過國民大會行使，國民大會為政權(quán)機(jī)關(guān)?！爸螜?quán)”為“能”，包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)與監(jiān)察權(quán)，分別由立法院、行政院、司法院、考試院與監(jiān)察院行使，五院為治權(quán)機(jī)關(guān)，對國民大會負(fù)責(zé)。

這一思想表明國家政權(quán)源自于人民的授權(quán)，人民是國家權(quán)力最終決定者，這與西方國家的“人民主權(quán)”原則如出一轍，體現(xiàn)了近代以來廣泛傳播的民主政治原則。

一、“五權(quán)憲法”思想來源的中西智慧

孫中山在設(shè)計(jì)“五權(quán)憲法”時，其指導(dǎo)思想就是融合中西政治智慧，秉持一種開放的政治立場。在1924年4月20日“民權(quán)主義”第五講里，孫中山就說：“中國從前實(shí)行君權(quán)、考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)的分立，有了幾千年；外國實(shí)行立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的分立，有了一百多年。不過外國近來實(shí)行這種三權(quán)分立，還是不大完全，中國從前實(shí)行那種三權(quán)分立，更是有很大的流弊。我們現(xiàn)在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要采用外國的行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)加入中國的考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，連成一個很好的完璧，造成一個五權(quán)分立的政府。像這樣的政府，才是世界上最完全最良善的政府。國家有了這樣的純良政府，才可以做到民有、民治、民享的國家。”[2]493

如果說借鑒歐美國家三權(quán)分立學(xué)說，對于當(dāng)時主張向西方學(xué)習(xí)的中國人來說不難理解。但是為什么要重視中國的政治傳統(tǒng)呢？要知道辛亥革命的根本目標(biāo)就是要推翻帝制，而新文化運(yùn)動更是以打倒孔家店為己任。對此，孫中山的理由是中國的國情。在他看來，“中國幾千年以來，社會上的民情風(fēng)土習(xí)慣，和歐美的大不相同，自然也是和歐美不同，不能完全仿效歐美，照樣去做……如果不管中國自己的風(fēng)土人情，便像學(xué)外國的機(jī)器一樣，把外國管理社會的政治硬搬進(jìn)來，那便是大錯……中國今日要實(shí)行民權(quán)，改革政治，便不能完全仿效歐美，便要重新想出一個方法。如果一味的盲從附和，對于國計(jì)民生，是很有大害的。因?yàn)闅W美有歐美的社會，我們有我們的社會，彼此的人情風(fēng)土，各不相同。我們能夠照自己的社會情形，迎合世界潮流做去，社會才可以改良，國家才可以進(jìn)步。如果不照自己社會的情形，迎合世界潮流去做，國家便要退化，民族便受危險(xiǎn)?！盵1]132

“五權(quán)憲法”在制度設(shè)計(jì)上確實(shí)體現(xiàn)出中國特色，主要是增設(shè)監(jiān)察權(quán)與考試權(quán)。孫中山認(rèn)為：“不過外國從前只有三權(quán)分立，我們現(xiàn)在為甚么要五權(quán)分立呢？其余兩個權(quán)是從甚么地方來的呢？這兩個權(quán)是中國固有的東西。中國古時舉行考試和監(jiān)察的獨(dú)立制度，也有很好的成績，像滿清的御史，唐朝的諫議大夫，是很好的監(jiān)察制度。舉行這種制度的大權(quán)，就是監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察權(quán)就是彈劾權(quán)。外國現(xiàn)在也有這種權(quán)，不過把他放在立法機(jī)關(guān)之中，不能獨(dú)立成一種治權(quán)罷了。至于歷代舉行考試，拔取真才，更是中國幾千年的特色?！盵1]133

孫中山雖然認(rèn)為不可完全仿效歐美政治制度，但是對于其中良善內(nèi)容還是強(qiáng)調(diào)要借鑒?！半m然不能完全仿效歐美，但是要借鑒歐美，要把歐美已往的民權(quán)經(jīng)驗(yàn)，研究到清清楚楚。因?yàn)闅W美民權(quán)雖然沒有充分發(fā)達(dá)，根本解決，但是已經(jīng)有了很多的學(xué)者，對于民權(quán)天天去研究，常常有新學(xué)理的發(fā)明；而且在實(shí)行上也有了一百多年，所得的經(jīng)驗(yàn)也是很多的。那些經(jīng)驗(yàn)和學(xué)理根本上都是應(yīng)該拿來參考的。如果不參考?xì)W美已往的經(jīng)驗(yàn)學(xué)理，便要費(fèi)許多冤枉工夫，或者要再蹈歐美的覆轍?！盵1]163不難看出，作為一位政治家，在對待中西政治傳統(tǒng)時，孫中山的立場是非常理性務(wù)實(shí)的，較為重視歷史經(jīng)驗(yàn)與中國國情，而不是一味地重視政治宣傳，作不切實(shí)際的制度設(shè)計(jì)。

二、“五權(quán)憲法”思想初試與黨治“訓(xùn)政”

1928年8月11日，中國國民黨二屆五中全會通過《訓(xùn)政時期頒布約法案》，宣布“訓(xùn)政時期，應(yīng)遵照總理遺教，頒布約法”，決定“訓(xùn)政時期之立法、行政、司法、考試、監(jiān)察五院，應(yīng)逐漸實(shí)施?！盵3]543時任考試院副院長邵元沖指出：“訓(xùn)政為訓(xùn)練之政治，亦即‘教訓(xùn)之政治。在此時期之中，由黨負(fù)代行政權(quán)之責(zé)，以‘訓(xùn)練或‘教訓(xùn)民眾，使能了解并運(yùn)用民權(quán)，以暫臻于直接民權(quán)之實(shí)行。而奉行黨之指導(dǎo)及執(zhí)行黨之方案以負(fù)對民眾實(shí)行訓(xùn)政之責(zé)任者，則為行使治權(quán)之國民政府。故訓(xùn)練為憲政或直接民權(quán)之籌備，而憲政為訓(xùn)政完備以后，直接民權(quán)之實(shí)行?！盵4]204

為了標(biāo)謗訓(xùn)政不同于專制，“五權(quán)憲法”理念在一些國民黨人看來是非常需要的，而且是符合中國現(xiàn)實(shí)的。訓(xùn)政開始后不久，1928年12月1日在對中央軍校教授部政治科的演講中，立法院院長胡漢民認(rèn)為：“我們這一次所定的各項(xiàng)法規(guī)，只能夠引用總理五權(quán)憲法的意思，在制度上卻還不能使五權(quán)完全獨(dú)立。因?yàn)楝F(xiàn)在并沒有到憲政時期，人民還沒有能夠自治，還沒有運(yùn)用四權(quán)——選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)——的能力?，F(xiàn)在是以黨來訓(xùn)政，先在訓(xùn)政時期作一個五權(quán)的準(zhǔn)備而已；一定要等到將來憲政時期，才能完成五權(quán)分立的辦法。所以訓(xùn)政時期，政府雖有五院，并不分立，使它們有連鎖的關(guān)系，容易進(jìn)行。有些人不明白，以為憲政時期還沒有到，怎么就有起五權(quán)憲法來呢？也有人以為監(jiān)察之權(quán)，應(yīng)該屬于國民代表大會，立法委員也應(yīng)該完全由人民選舉。殊不知這些都是憲政時期的事，我們現(xiàn)在只是根據(jù)五權(quán)憲法的精神，成立五個機(jī)器，用這五個機(jī)器去表顯全部的治權(quán)?！盵5]399 8月15日，國民黨二屆五中全會宣言稱，“實(shí)現(xiàn)法治之規(guī)?！Q定迅速起草約法，預(yù)植五權(quán)憲法之基礎(chǔ)?！盵3]543

“五權(quán)憲法”理念在制度上的初次體現(xiàn)是1928年10月頒布的《中華民國國民政府組織法》。該法共7章48條，首次規(guī)定國民政府由行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院五院組成。組織法開宗明義就宣布：“中國國民黨本革命之三民主義，五權(quán)憲法，建設(shè)中華民國，既用兵力掃除障礙，由軍政時期入于訓(xùn)政時期，允宜建立五權(quán)之規(guī)模，訓(xùn)練人民行使政權(quán)之能力，以期促進(jìn)憲政，奉政權(quán)于國民。茲謹(jǐn)本歷史上所授予本黨指導(dǎo)監(jiān)督政府之職責(zé)，制定國民政府組織法。”[6]786

1936年5月5日頒行的“五五憲法草案”更是表明：“五權(quán)憲法至此已不再是一個抽象的理念，而逐步形成一整套國家體制的具體設(shè)計(jì)。概括起來，一是以“權(quán)能分離”作為理論基礎(chǔ)；二是將“五權(quán)分立”具體化，成為行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五院政府的規(guī)劃；三是更加明確地規(guī)定縣一級行選舉、復(fù)決、罷官、創(chuàng)制等直接民權(quán)，每縣選國民代表一人，組成國民大會；四是國民大會代表全國人民行使政權(quán)，并授權(quán)政府行使治權(quán)；五是這樣便可以防止議會專制和政府腐敗，既實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)，又實(shí)現(xiàn) “萬能政府”。[7]

“五五憲草”雖然在形式上具備“五權(quán)憲法”的框架，但其確定的政體制度卻是“強(qiáng)總統(tǒng)制”?？偨y(tǒng)主要有人事任免權(quán)、緊急命令權(quán)、緊急處分權(quán)、軍事權(quán)、外交權(quán)、法律公布權(quán)、戒嚴(yán)解嚴(yán)權(quán)、赦免權(quán)、榮賞權(quán)、立法復(fù)議權(quán)等10種權(quán)力。在人事任免權(quán)方面，總統(tǒng)任命行政院長不必經(jīng)過國民大會同意，行政院長對總統(tǒng)負(fù)責(zé)而不是對國民大會負(fù)責(zé)。行政、司法、考試三院院長由總統(tǒng)任命?？偨y(tǒng)任期從四年增至六年，可連任一次。關(guān)于緊急命令權(quán)，“總統(tǒng)有發(fā)布緊急命令及為緊急處分之權(quán)”、“總統(tǒng)得召集五院院長會議解決關(guān)于兩院以上事項(xiàng)，及總統(tǒng)交議事項(xiàng)”等條文，又沒有規(guī)定總統(tǒng)在行使緊急命令權(quán)和緊急處分權(quán)時須事先征得立法機(jī)構(gòu)的同意。至于立法復(fù)議權(quán)，總統(tǒng)對于立法院之議決案，得于公布或執(zhí)行前，提交復(fù)議。立法權(quán)對于前項(xiàng)提交復(fù)議之案，經(jīng)出席委員三分二以上之決議，維持原案時，總統(tǒng)應(yīng)即公布或執(zhí)行之；但對于法律案、條約案，得提前國民大會復(fù)決之。

“五五憲草”的內(nèi)容表明，五權(quán)憲法思想體現(xiàn)在政體制度設(shè)計(jì)上，立法權(quán)分立與被弱化，分別由國大與立法院、監(jiān)察院行使，行政監(jiān)督權(quán)的規(guī)定也含糊不清，缺乏操作性。司法院院長、副院長任期并不是終身，而是任期3年，并未規(guī)定連任不受限制。更為重要的是總統(tǒng)權(quán)力過大，制約不足。正如憲法學(xué)家薩孟武先生所說：“五種治權(quán)既然合作，則不能不有一個總樞紐，統(tǒng)制五權(quán)，使五權(quán)機(jī)關(guān)向同一目標(biāo)活動，這個總樞紐就是總統(tǒng)。所以，總統(tǒng)是總攬五權(quán)的?！盵8]26不難想象，訓(xùn)政時期的蔣介石大權(quán)在握，當(dāng)然不會放棄總統(tǒng)實(shí)權(quán)，“強(qiáng)總統(tǒng)制”自然是其首選。在政治制度中，總統(tǒng)行政權(quán)力極大，立法權(quán)與司法權(quán)相當(dāng)弱小，嚴(yán)重違背權(quán)力分立與制衡原則。這種總統(tǒng)制已經(jīng)不是美國式的總統(tǒng)制，而是類似于近現(xiàn)代南美國家阿根廷的“超總統(tǒng)制”。與“五五憲草”中總統(tǒng)權(quán)力相似的是，阿根廷總統(tǒng)也有獨(dú)立任免權(quán)、緊急命令權(quán)、絕對否決權(quán)等。“超總統(tǒng)制”的核心原則就是總統(tǒng)行政權(quán)力至上。

三、“五權(quán)憲法”思想實(shí)踐與政治轉(zhuǎn)型

從政治轉(zhuǎn)型的視角觀察五權(quán)憲法思想的實(shí)踐，主要有兩次，一是抗戰(zhàn)后中國短暫的民主化，二是在1987年“解嚴(yán)”后臺灣地區(qū)的民主化。

（一）“五權(quán)憲法”與抗戰(zhàn)后民主化進(jìn)程

1946年1月，國、共與中間勢力共同召開政治協(xié)商會議，會議達(dá)成關(guān)于憲草問題的協(xié)議。其中關(guān)于“五權(quán)憲法”體制，規(guī)定：“一、國民大會。（一）全國選民行使四權(quán)名之曰國民大會。（二）在未實(shí)行總統(tǒng)普選制以前，總統(tǒng)由縣級省級及中央議會合組選舉機(jī)關(guān)選舉之。（三）總統(tǒng)之罷免以選舉總統(tǒng)之同樣方法行使之。（四）創(chuàng)制、復(fù)決兩權(quán)之行使另以法律規(guī)定之。（附注：第一次國民大會之召集方法由政治協(xié)商會議協(xié)議之）。二、立法院為國家最高立法機(jī)關(guān)，由選民直接選舉之，其職權(quán)相當(dāng)于各民主國家之議會。三、監(jiān)察院為國家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，由各省級議會及各民族自治區(qū)議會選舉之，其職權(quán)為行使同意、彈劾及監(jiān)察權(quán)。四、司法院為國家最高法院，不兼管司法行政，由大法官若干人組織之，大法官由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命之，各級法官須超出于黨派以外。五、考試院用委員制，其委員由總統(tǒng)提名經(jīng)監(jiān)察院同意任命之，其職權(quán)著重于公務(wù)人員及專業(yè)人員之考試，考試院委員超出于黨派以外。六、行政院。（一）行政院為國家最高行政機(jī)關(guān)，行政院長由總統(tǒng)提名，經(jīng)立法院同意任命之，行政院對立法院負(fù)責(zé)。（二）如立法院對行政院全體不信任時，行政院或辭職，或提請總統(tǒng)解散立法院，但同一行政院長不得再提請解散立法院。七、總統(tǒng)。（一）總統(tǒng)徑行政院決議，得依法發(fā)布緊急命令，但須于一個月內(nèi)報(bào)告立法院。（二）總統(tǒng)召集各院院長會商，不必明文規(guī)定?！盵9]1016按照政協(xié)憲草原則，中華民國將從“五五憲草”所規(guī)定的國民大會制改變?yōu)閮稍菏降膰鴷?，從總統(tǒng)制改變?yōu)樨?zé)任內(nèi)閣制，從中央集權(quán)制改變?yōu)槭〉弥贫ㄊ椀氖∽灾沃贫龋嗣竦臋?quán)利將得到憲法的全面保障。簡而言之，即國會制、責(zé)任內(nèi)閣制、省自治制度。政協(xié)會議通過的12條憲法修改原則，將使國民黨的一黨專政成為歷史，中國將建立一個民主憲政國家。[10]

1947年民國憲法基本采納了政協(xié)憲草的協(xié)議。在行政制度設(shè)計(jì)上，一方面總統(tǒng)為國家元首，對外代表中華民國。總統(tǒng)擁有軍事、法律、外交、戒嚴(yán)、大赦、人事、緊急命令權(quán)。另一方面，行政院為國家最高行政機(jī)關(guān)。行政院院長由總統(tǒng)提名，經(jīng)立法院同意任命。行政院副院長、各部會首長及不管部會的政務(wù)委員，由行政院院長提請總統(tǒng)任命。同時，行政院長擁有副署權(quán)，即總統(tǒng)依法公布法律，發(fā)布命令，須經(jīng)行政院院長的副署，或行政院院長及有關(guān)部會首長的副署。在司法體制規(guī)定上，司法院負(fù)責(zé)解釋憲法，并有統(tǒng)一解釋法律及命令之權(quán)。法官獨(dú)立審判，并且終身任職。立法制度包括“國民大會”、“立法院”及“監(jiān)察院”，有學(xué)者稱為“三國會體制”。[11]180國民大會與英美議會相同之處在于：全國大選產(chǎn)生，擁有最高立法權(quán)，制定與修改憲法。立法院同英美議會一樣，有決議法律案、預(yù)算案、戒嚴(yán)案、大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案的質(zhì)詢權(quán)、同意權(quán)等，但沒有英美議會對于政府官員的彈劾權(quán)、國家財(cái)政的審計(jì)權(quán)。彈劾與審計(jì)權(quán)則由監(jiān)察院來承擔(dān)。特別是關(guān)于總統(tǒng)、副總統(tǒng)的彈劾案，憲法規(guī)定必須有全體監(jiān)察委員四分之一以上的提議，全體監(jiān)察委員過半數(shù)的審查及決議，向國民大會提出。

在行政與立法權(quán)力關(guān)系方面，國民大會選舉、罷免總統(tǒng)、副總統(tǒng)；總統(tǒng)的戒嚴(yán)權(quán)，必須經(jīng)過立法院的通過或追認(rèn)。立法院認(rèn)為必要時，得決議移請總統(tǒng)解嚴(yán)?？偨y(tǒng)的緊急命令權(quán)，也是必須在發(fā)布命令后一個月內(nèi)提交立法院追認(rèn)。如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。

行政院對立法院負(fù)責(zé)，主要內(nèi)容包括：一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報(bào)告之責(zé)。二、立法院對于行政院重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之。行政院對于立法院之決議，得經(jīng)總統(tǒng)之核可，移請立法院復(fù)議。復(fù)議時，如經(jīng)出席立法委員三分之二維持原決議，行政院院長應(yīng)即接受該決議或辭職。三、行政院對于立法院決議之法律案、預(yù)算案、條約案，如認(rèn)為該決議案有窒礙難行時，得經(jīng)總統(tǒng)之核可，于該決議案送達(dá)行政院十日內(nèi)，移請立法院復(fù)議。復(fù)議時，如經(jīng)出席立法委員三分之二維持原案，行政院院長應(yīng)即接受該決議案或辭職。而在司法與立法、行政權(quán)力關(guān)系方面，監(jiān)察院可以彈劾失職或違法的司法院法官。司法院設(shè)院長、副院長各一人，由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命。

在憲法規(guī)定中，內(nèi)閣制中最重要的解散權(quán)與不信任權(quán)均沒有規(guī)定，雖然復(fù)議權(quán)的規(guī)定，在一定程度上彌補(bǔ)了不信任權(quán)缺位的遺憾。但是解散權(quán)的缺失，卻是顯著的制度性缺陷。而行政權(quán)中的復(fù)議權(quán)，以及總統(tǒng)的一些實(shí)權(quán)規(guī)定，則來自總統(tǒng)制的規(guī)定。從這個意義上講，1947年憲法的政體模式是一種糅合內(nèi)閣制與總統(tǒng)制的混合政制。

有論者認(rèn)為，在五權(quán)關(guān)系上，該憲法卻與孫中山先生“五權(quán)憲法”思想有較大不同。在行政院與立法院的關(guān)系上更富有內(nèi)閣制的色彩，并且嚴(yán)重地違反了“五權(quán)憲法”的精神。在“五權(quán)憲法”思想中，五院平等并列，而這里行政院對立法院負(fù)責(zé)，兩院之間有了高下之分，自不合于平等關(guān)系。該規(guī)定中的復(fù)議制度，無異于立法院操有控制行政院之權(quán)，甚至可以迫使行政院改組，而行政院并無對付立法院之法，只能受制于立法院。這與五權(quán)關(guān)系論以及萬能政府的思想相去甚遠(yuǎn)。[12]636

但是1947年憲法是符合民主政治原則的，突破了國民黨“黨治”的模式。立法院直接民選產(chǎn)生，監(jiān)察院職權(quán)擴(kuò)大，明定司法院為解釋憲法的機(jī)關(guān)，從而落實(shí)民有民治民享之民主共和國，以及內(nèi)閣制之民主憲政等精神。胡適認(rèn)為，“這次國民黨結(jié)束訓(xùn)政，是一件政治史上稀有的事。其歷史的意義是國民黨從蘇俄式的政黨回到英美西歐式的政黨。這是孫中山遺訓(xùn)的復(fù)活。”[13]649

（二）“五權(quán)憲法”與臺灣地區(qū)民主轉(zhuǎn)型

1949年以后，臺灣地區(qū)長期沿用1947年憲法體制。從1987年臺灣“解嚴(yán)”以后，近20多年間，經(jīng)過七次修憲，政體制度更是經(jīng)歷了從名義五權(quán)到實(shí)質(zhì)三權(quán)的演變。

1991年4月22日，第一屆“國民大會”第二次臨時會議通過10條憲法增修條文，與政體制度相關(guān)的主要內(nèi)容是：規(guī)定“國大代表”、“立法委員”、“監(jiān)察委員”等中央民意代表直選產(chǎn)生，并定期改選；新選出的第二屆“國民大會”行使“修憲”權(quán)；廢除動員戡亂臨時條款，但保留臨時條款賦予“總統(tǒng)”緊急處分權(quán)和“國家安全會議”等機(jī)構(gòu)。

1992年3月20日至5月30日，第2屆“國民大會”第一次臨時會議召開，其主要任務(wù)是落實(shí)第二階段“憲政體制改革”的目標(biāo)，進(jìn)行“實(shí)質(zhì)性修憲”。會議通過了“憲法增修條文”，具體內(nèi)容有：“國大代表”任期為4年，“國民大會”罷免臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人必須經(jīng)“國大代表”總額的四分之一提議，三分之二同意方可；“國民大會擁有“監(jiān)察院”、“考試院”、“大法官”的同意權(quán)；總統(tǒng)、副總統(tǒng)由自由地區(qū)全體人民選舉，任期4年；監(jiān)察權(quán)體制同時作了重大變革。一是“監(jiān)察委員”任期為6年，擁有彈劾、糾舉和審計(jì)三權(quán)；二是取消了原來對“大法官”和“考試委員”的人事同意權(quán)。三是“監(jiān)察委員”改由“總統(tǒng)”提名，經(jīng)“國民大會”同意任命，不再由省市議會或蒙古西藏地方議會及華僑團(tuán)體選舉。四是“監(jiān)察委員”失去作為民意代表在院內(nèi)的言論及表決對院外不負(fù)責(zé)任等特權(quán)。從此，“監(jiān)察院”不再具有民意機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位，完全喪失了立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)，由過去的準(zhǔn)司法兼民意機(jī)關(guān)，變成了準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)。

1994年5月2日至7月29日的第三次“修憲”，除規(guī)定總統(tǒng)、副總統(tǒng)采行相對多數(shù)當(dāng)選制外，主要是擴(kuò)充了“國民大會”的權(quán)力，“國民大會”增設(shè)“議長”，對外代表“國民大會”。雖然“總統(tǒng)”、“副總統(tǒng)”選舉權(quán)和罷免決定權(quán)被轉(zhuǎn)歸到臺灣地區(qū)人民享有，但保留了罷免“總統(tǒng)”、“副總統(tǒng)”的發(fā)起權(quán)，加上早已擁有的人事同意權(quán)、“修憲權(quán)”和復(fù)決權(quán)，“國民大會”已經(jīng)構(gòu)成完整的立法機(jī)關(guān)體制，與“立法院”共同行使立法權(quán)。

此后，立法機(jī)構(gòu)又逐漸完善自己的“立法”權(quán)與監(jiān)督權(quán)。1997年5月5日至7月23日，第3屆“國民大會”第2次會議進(jìn)行第四次“修憲”。其主要內(nèi)容包括：“總統(tǒng)”任命“行政院院長”，無須經(jīng)“立法院”同意，取消了“立法院”的“閣揆同意權(quán)”；“總統(tǒng)”擁有被動“解散國會權(quán)”，即“立法院”對“行政院長”提出“不信任案”后，“總統(tǒng)”經(jīng)咨詢“立法院長”后，有權(quán)宣告解散“立法院”?！傲⒎ㄔ骸蓖瑫r擁有“彈劾權(quán)”和“倒閣權(quán)”，“立法院”以絕大多數(shù)票通過“彈劾案”后，交由“國民大會”表決，以絕大多數(shù)票通過后有效；“立法院”有權(quán)對“行政院長”提出“不信任案”?！傲⒎ㄔ骸睂Α靶姓洪L”提出“不信任案”后，“行政院長”在提出辭職的同時有權(quán)呈請“總統(tǒng)”解散“立法院”。

至此，臺灣地區(qū)立法體制呈現(xiàn)出“立法院”與“國民大會”并存在“雙國會制”現(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為，“在‘雙國會體制下，‘國民大會與‘立法院之間的關(guān)系日趨復(fù)雜和緊張。一方面，‘國民大會為尋求組織化與常設(shè)化，必然與同為民選產(chǎn)生的‘立法院產(chǎn)生立法職權(quán)上的沖突；另一方面，‘國民大會極力限制‘立法院擴(kuò)權(quán)，在實(shí)際政治運(yùn)作中又時常挾修憲權(quán)來影響政治局勢?！盵11]182

1999年9月4日第3屆“國民大會”第4次會議進(jìn)行第五次“修憲”，通過了“國代延任案”等條文。其主要內(nèi)容如下：“國民大會”第4屆代表總額300人，“國代”與“立委”任期延長至2001年6月30日；“立委”任期改為4年。下屆“國代”依“立委”選舉各政黨所推薦及獨(dú)立參選之候選人得票數(shù)的比例分配名額。

第六次“修憲”則是使“立法院”獲得較完整的立法權(quán)。2000年4月24日第3屆“國民大會”第5次會議，進(jìn)行第6次“修憲”，主要內(nèi)容為：“國民大會”虛級化：第3屆“國民大會”到2000年5月19日屆滿，不再進(jìn)行改選；“立法院”對“總統(tǒng)”提名的“司法院院長”、“副院長”、“考試院院長”、“副院長”、“考試委員”、以及“監(jiān)察院院長”、“副院長”、“監(jiān)察委員”等享有同意權(quán)，可集會聽取總統(tǒng)的國情報(bào)告等。但此時“國民大會”仍然享有“修憲權(quán)”，300名“任務(wù)型國大代表”在“立法院”提案后，由政黨比例代表制選出，審議“立法院”議案，集會期為1個月，任務(wù)完成后立即解散。最后取消“大法官”終身任期制。

2005年6月“國民大會”復(fù)決通過第七次“修憲”條文。主要內(nèi)容包括：“立法委員”席次由225席減為113席；“立法委員”任期由3年改為4年；政黨只有在“立法院”中據(jù)有5%的席位，才能組成“立法院”黨團(tuán)?！傲⒎ㄎ瘑T”選舉制度改為“單一選區(qū)兩票制”，即對于僑選和全國不分區(qū)“立法委員”采用政黨比例代表制選出，由獲得5%以上政黨選舉票的政黨依得票比率分配名額；廢除“國民大會”，改由公民復(fù)決“修憲案”。

從2000年4月24日在國民大會通過“虛級化”的“修憲案”后，開始形成以“立法院”為單一主體的立法體制，最后在2005年6月第7次“修憲”后，“國民大會”遭到實(shí)質(zhì)性的廢止，“立法院”正式成為真正的唯一“國會”，形成一院制的立法體制。有學(xué)者認(rèn)為“臺灣地區(qū)的‘國會體制頗為獨(dú)特，迄今為止經(jīng)歷了從‘三國會到‘雙國會再到‘單一國會體制的發(fā)展變遷。”[11]180

“立法院”職權(quán)的變化也表明當(dāng)前臺灣地區(qū)的憲政體制從“五權(quán)分立”向“三權(quán)分立”的方向轉(zhuǎn)化。經(jīng)過7次“修憲”以后，“國民大會”被取消，“監(jiān)察院”也由國會之一變?yōu)闇?zhǔn)司法機(jī)關(guān)，其對“司法院”、“考試院”的人事權(quán)被取消，對“總統(tǒng)”和“副總統(tǒng)”的彈劾也遭到剝奪。由于“國民大會”被取消以后，對“立法院”進(jìn)行有效制衡的功能自然消亡，因此形成了“立法院”一權(quán)獨(dú)大的格局，“立法院”不僅可以彈劾“正副總統(tǒng)”，而且可以運(yùn)用倒閣權(quán)及預(yù)算法案審查權(quán)制衡“行政院”，并擁有對“總統(tǒng)”所提“司法、監(jiān)察、考試”三院人事的同意權(quán)。

綜上所述，“五權(quán)憲法”體制在大陸與臺灣地區(qū)民主化政治實(shí)踐中，最終還是演變?yōu)椤叭龣?quán)分立”體制。在理論上來看，從一開始“五權(quán)憲法”忽略了權(quán)力制衡關(guān)系。制衡是制約與平衡的簡稱，“指國家的立法、行政、司法三種權(quán)力各自分立而又保持相互牽制、互相監(jiān)督與互相協(xié)調(diào)的關(guān)系?！盵14]591“五權(quán)憲法”規(guī)劃的主要是五權(quán)之間的相互配合，“五權(quán)憲法并非使五種治權(quán)分立，以收制衡之效，乃使五種治權(quán)分工，以收合作之果?！盵8]26

然而，權(quán)力分立與制衡是民主政治最基本的要求。權(quán)力分立固然重要，但是構(gòu)建權(quán)力之間的制約與平衡關(guān)系卻更為關(guān)鍵，這種制衡關(guān)系將會直接影響制度的實(shí)際運(yùn)作效果。誠如孟德斯鳩所言：“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵15]154麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中也強(qiáng)調(diào)：“防止幾種權(quán)力逐漸集中于一個部門的最保險(xiǎn)的辦法，就是在給予每個部門的領(lǐng)導(dǎo)以必要的憲法手段和個人動機(jī)來阻止其他部門做出超越其職權(quán)范圍的事情……即必須以野心對付野心?！盵16]264

雖然“五權(quán)憲法”思想在政治實(shí)踐層面不得不進(jìn)行修正，但是即使在訓(xùn)政時期，我們也應(yīng)該看到其主張和實(shí)踐中與憲政民主傳統(tǒng)承續(xù)的一面。而且在政治轉(zhuǎn)型階段，“五權(quán)憲法”體制更是發(fā)揮一種基礎(chǔ)性的制度作用。正如錢端升先生所論述的那樣，孫中山“壯年受英美民主政治的熏陶，信仰至為堅(jiān)深……先生的民族主義及民生主義早晚變化極大，而賴以實(shí)現(xiàn)民族民生的政體則比較的尚算固定?！盵17]488更為重要的歷史意義是，“五權(quán)憲法”是一種具有現(xiàn)代性與中國特色的政治思想，在理論與實(shí)踐層面，其政治現(xiàn)代化的歷史推動作用是不容置疑的。

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作者簡介：嚴(yán)泉，男，上海大學(xué)歷史學(xué)系教授，研究方向?yàn)槊駠问贰?/p>

（責(zé)任編輯：楊立民）