喻中

內(nèi)容摘要：針對“遼寧賄選案”導致的遼寧省人大及其常委會不能履行職責的現(xiàn)實情況，全國人大常委會設(shè)立了遼寧省十二屆人大七次會議籌備組。在中國憲法實施過程中多次出現(xiàn)的這種籌備組，可以類型化地稱為人民代表大會籌備組。作為一種具有憲法意義的組織形式與制度雛形，人民代表大會籌備組的設(shè)立有憲法及法律上的依據(jù)。人民代表大會籌備組的權(quán)力主要是一種派生性、臨時性、程序性的權(quán)力。人民代表大會籌備組需要處理好與同級人民代表大會及其常委會、選舉委員會、上級人大常委會、同級黨委的關(guān)系。當然，人民代表大會籌備組旨在應對的法理危機亦應當引起足夠的注意。

關(guān)鍵詞：遼寧賄選案 人民代表大會籌備組 人民代表大會制度 選舉制度 法理危機

2016年9月13日，第十二屆全國人大常委會第二十三次會議作出決定，成立遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議籌備組。成立這樣一個籌備組的原因在于，遼寧省人大在選舉產(chǎn)生全國人大代表的過程中出現(xiàn)賄選。遼寧省十二屆人大共有619名代表，其中，涉及賄選的代表有523名，占全部代表人數(shù)的84%；遼寧省十二屆人大常委會共有委員62名，涉及賄選的委員有38名，占全部委員人數(shù)的61%。由于涉案的省人大代表已由原選舉單位接受其辭職或被罷免終止了代表資格，造成省人大及省人大常委會的組成人員均不夠半數(shù)，致使省人大、省人大常委會無法舉行會議，當然也不能履行權(quán)力機關(guān)的職責。正是為了應對遼寧省出現(xiàn)的這種現(xiàn)實狀況，全國人大常委會成立了遼寧省十二屆人大七次會議籌備組，同時還規(guī)定了籌備組的四項職能：第一，對遼寧省第十二屆人民代表大會代表資格終止的情況予以備案、公告；第二，對補選產(chǎn)生的遼寧省第十二屆人民代表大會代表，根據(jù)代表資格審查委員會的報告，確認代表的資格或者確定代表的當選無效，并公布補選的代表名單；第三，召集遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議；第四，需要由籌備組負責的其他事項?！?〔1 〕

按照全國人大常委會的決定，此次設(shè)立的機構(gòu)是“遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議籌備組”。這雖然只是為一次會議的舉行而設(shè)立的籌備組，雖然只是一起個案，但是，稍作回顧即可發(fā)現(xiàn)，類似的籌備組其實已經(jīng)多次出現(xiàn)：為了應對2013年暴露出來的“衡陽賄選案”，湖南省人大常委會曾經(jīng)在衡陽設(shè)立過籌備人大會議的籌備組。在三沙市的組建過程中，海南省人大常委會曾經(jīng)設(shè)立過三沙市人民代表大會的籌備組。1997年，在重慶成立直轄市之際，設(shè)置過重慶市第一屆人民代表大會的籌備組。為了設(shè)立浦東新區(qū)，上海市人大常委會也曾設(shè)立類似的籌備組?？梢?，從中央到地方都設(shè)立過這樣的籌備組，這樣的籌備組已經(jīng)成為我國憲法實施過程中的一種慣例，已經(jīng)成為一種憲法現(xiàn)象，足以概括成為一種具有憲法意義的制度雛形或制度安排，那就是具有普遍意義和一般意義的人民代表大會籌備組。那么，作為一種制度的人民代表大會籌備組，到底涉及哪些法律問題？如何從憲法和法理的角度理解日漸成型的人民代表大會籌備組？這就成為一個不容回避的新問題。

作為一項專門針對人民代表大會籌備組的初步研究，筆者主要討論以下幾個問題：設(shè)立人民代表大會籌備組的憲法依據(jù)與法律依據(jù)是什么？人民代表大會籌備組的權(quán)力是一種什么性質(zhì)的權(quán)力？人民代表大會籌備組如何處理與相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系？在人民代表大會籌備組的背后，值得索解的法理意蘊是什么？對于這些問題，可以分述如下。

一、設(shè)立人民代表大會籌備組的憲法依據(jù)與法律依據(jù)

與人民代表大會籌備組的設(shè)立相關(guān)的法，主要是憲法和相關(guān)的憲法性法律。但是，在中國現(xiàn)行憲法與組織法中，均沒有關(guān)于人民代表大會籌備組的直接規(guī)定與明文規(guī)定。不過，憲法及相關(guān)的憲法性法律已經(jīng)為人民代表大會籌備組的設(shè)立預留了一定的制度空間。

先看憲法。依據(jù)《憲法》第67條第1款，全國人大常委會有權(quán)“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”?！稇椃ā返?7條第20款又規(guī)定：全國人大常委會有權(quán)“決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)”。這兩款內(nèi)容都可能作為設(shè)立人民代表大會籌備組的依據(jù)。一方面，遼寧省人大、省人大常委會不能正常履行職責，可以歸屬于“憲法的實施”過程中出現(xiàn)的問題。這正是全國人大常委會“監(jiān)督”的對象。全國人大常委會針對憲法規(guī)定的人民代表大會制度在遼寧省出現(xiàn)的實際問題，作出設(shè)立“籌備組”的決定，可以理解為一種因“監(jiān)督憲法的實施”而采取的具體措施。而且，“解釋憲法”本身也是全國人大常委會的職權(quán)，全國人大常委會有權(quán)就“監(jiān)督憲法的實施”作出上述解釋。這樣，全國人大常委會可以把《憲法》第67條第1款作為設(shè)立遼寧省人民代表大會籌備組的依據(jù)。

另一方面，針對“遼寧賄選案”引發(fā)的省人大不能履職的嚴重后果，《憲法》第67條第20款也是可以適用的。從法理上看，遼寧省人大、省人大常委會不能履職，直接導致人民代表大會制度在遼寧省的擱淺或觸礁，如果進一步追溯，還可能涉及由省人大選舉產(chǎn)生的“一府兩院”以及整個省級地方政權(quán)的合法性問題。因為，“遼寧賄選案”雖然是2016年才暴露出來，但賄選行為卻發(fā)生在2013年1月。從2013年至2016年，在三年多的時間里，遼寧省人大及其常委會作出的各種決定、決議，其合法性是否有必要深究，是一個既嚴峻又尖銳的問題。此處雖然暫不討論，但這些相互關(guān)聯(lián)的問題可以說明，“遼寧賄選案”對中國憲法與中國人大制度的沖擊，在法理層面上已經(jīng)把遼寧拖入了某種“緊急狀態(tài)”。僅從法理上說，倘若全國人大常委會適用《憲法》第67條第20款，“決定遼寧省進入緊急狀態(tài)”，也是有憲法依據(jù)的，因為一個省的人大不能履職，確實是一場地方性的、堪稱緊急的憲法危機與政治危機。

在《憲法》第67條的第1款與第20款之間，哪一款是充當全國人大常委會應對“遼寧賄選案”、設(shè)立人民代表大會籌備組更加適合的憲法依據(jù)呢？或者說，設(shè)立人民代表大會籌備組與哪一款具有更加緊密的聯(lián)系呢？僅僅從法理的角度來說，第20款更具針對性、聯(lián)系更密切。如果僅僅考慮法律效果，那么，全國人大常委會適用第20款，決定遼寧省進入緊急狀態(tài)，隨之設(shè)立遼寧省人民代表大會籌備組，以之處理、應對遼寧地方政權(quán)面臨的憲法危機，是可以的。從政治的角度來看，雖然遼寧省人大及其常委會不能履行職責了，但是，黨的領(lǐng)導，或者說黨對遼寧的領(lǐng)導，是有效而穩(wěn)定的。在黨的領(lǐng)導下，遼寧的地方政權(quán)并沒有因此而陷于混亂或無序，遼寧省人民政府、省高級法院、省檢察院還在有效地履行職責。在這樣的政治現(xiàn)實與政治格局下，倘若“決定遼寧進入緊急狀態(tài)”，由此支付的政治成本可能大于政治收益。因此，在第1款與第20款之間進行政治權(quán)衡，全國人大常委會適用《憲法》第67條第1款，以之作為成立遼寧省人民代表大會籌備組的憲法依據(jù)，可能是更恰當?shù)倪x擇。

湖南省人大常委會設(shè)立衡陽市人民代表大會籌備組的情況又另當別論。由于設(shè)立衡陽市人民代表大會籌備組的決定是湖南省人大常委會（經(jīng)過一定的程序）作出的，因此不涉及《憲法》第67條關(guān)于全國人大常委會職權(quán)的規(guī)定。從憲法上看，湖南省人大常委會設(shè)立衡陽市人民代表大會籌備組的依據(jù)可以是《憲法》第104條，該條款規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項”。因“衡陽賄選案”而導致的衡陽市人大及其常委會不能履行職責，正好可以歸屬于湖南“行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項”。湖南省人大常委會依據(jù)這個憲法條款，可以設(shè)置衡陽市人民代表大會籌備組?！稇椃ā返?04條對地方人大常委會的這項授權(quán)性規(guī)定，還見于我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第44條第4款：地方各級人大常委會有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。除此之外，《地方組織法》第53條還規(guī)定：地方人大“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)?！边@個條款為湖南省人大常委會設(shè)立衡陽市人民代表大會籌備組提供了更加直接的依據(jù)，因為設(shè)立這樣一個籌備組，正好屬于“工作需要”，而籌備組恰好也是一種“辦事機構(gòu)”?？梢姡鲜∪舜蟪Ｎ瘯Q定設(shè)立衡陽市人民代表大會籌備組，可以依據(jù)《憲法》第104條，也可以依據(jù)《地方組織法》第44條與第53條。這幾個條款都可以支持湖南省人大常委會的決定，構(gòu)成了湖南省人大常委會設(shè)立衡陽市人民代表大會籌備組的憲法依據(jù)與法律依據(jù)。

至于全國人大常委會在重慶直轄之際設(shè)立的重慶市人民代表大會籌備組，較之于全國人大常委會決定設(shè)立的遼寧省人民代表大會籌備組，由于原因不同、針對性迥異，當然不可能適用《憲法》第67條第20款關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定，只能適用《憲法》第67條第1款的規(guī)定。這就意味著，盡管都是全國人大常委會設(shè)立的省級人民代表大會籌備組，但在憲法上的依據(jù)卻可能出現(xiàn)差異。不過，湖南省人大常委會設(shè)立衡陽市人民代表大會籌備組與海南省人大常委會設(shè)立三沙市人民代表大會籌備組，雖然原因、事由也不相同，但在憲法和法律上的依據(jù)則是相同的：都應當依據(jù)《憲法》第104條與《地方組織法》第44條、第53條的規(guī)定。

從全面推進依法治國的要求來說，無論是全國人大常委會還是地方人大常委會，在為下一級地方政權(quán)設(shè)立人民代表大會籌備組之際，都應當堅持以憲法和法律為依據(jù)。進一步看，盡管都是設(shè)立人民代表大會籌備組，但由于層級不同、事由不同，設(shè)立籌備組的憲法依據(jù)、法律依據(jù)還可能出現(xiàn)差異，這是全國人大常委會和地方各級人大常委會在設(shè)立人民代表大會籌備組之際，不能不加以考慮的。

二、人民代表大會籌備組的權(quán)力：性質(zhì)與特征

作為一個機構(gòu)，人民代表大會籌備組一旦依法設(shè)立，它就要履行相應的職責，也要行使相應的權(quán)力。那么，籌備組的權(quán)力到底是什么？人民代表大會籌備組是不是人民代表大會及其常委會的替代機構(gòu)？它是否可以代行同級人民代表大會及其常委會的職權(quán)？如前文所述，雖然全國人大常委會在設(shè)立遼寧省人民代表大會籌備組的決定中，已經(jīng)明確規(guī)定了這個特定的籌備組的幾項職責。但是，我們還是有必要在理論上思考：人民代表大會籌備組作為一種具有普遍意義的制度安排，它的權(quán)力是一種什么性質(zhì)的權(quán)力？有何特征？對此，無論是現(xiàn)行憲法還是地方組織法，都沒有任何規(guī)定。現(xiàn)在，我們要討論這個問題，一個理應完成的準備工作是到遼寧或衡陽去作一番實地調(diào)查研究，但是，限于各方面的條件，要完成這樣的調(diào)查研究，也不是一件容易的事。因此，只能從理論上就這個問題作出兩個方面的討論。

一方面，由于人民代表大會籌備組不是一個法律規(guī)定的常設(shè)機構(gòu)，而是上級人大常委會設(shè)立的一個臨時性機構(gòu)，因此，它享有的權(quán)力是派生性、臨時性的權(quán)力，具有派生性與臨時性的特征。

所謂派生性，是指籌備組是根據(jù)上級人大常委會的意志、決定而設(shè)立的，它的權(quán)力是上級人大常委會派生出來的。在現(xiàn)行的憲法和法律中，找不到“人民代表大會籌備組”這樣的機構(gòu)。因此，籌備組不可能獨立存在，它的權(quán)力也不可能獨立地行使。所謂臨時性，是指籌備組的權(quán)力是一種專項性的、短期性的權(quán)力?；I備組一經(jīng)設(shè)立，即應當開展籌備人民代表大會的工作，等到人民代表大會已經(jīng)成立，籌備組的職責就完成了。在這種情況下，上級人大常委會應當明文宣告籌備組的終止，讓籌備組有始有終。這個過程表明，籌備組是一種臨時機構(gòu)，其權(quán)力的臨時性由此而產(chǎn)生。

進一步看，籌備組權(quán)力的臨時性又可以分為兩種情況。第一種情況見之于遼寧省、衡陽市的人民代表大會籌備組。這種籌備組的臨時性權(quán)力還是一種應急性、非常性的臨時性權(quán)力。這是因為，已經(jīng)殘缺的人民代表大會及其常委會不能履行職責了，地方政權(quán)出現(xiàn)了一個權(quán)力真空地帶，憲法在地方的實施面臨危機，籌備組是因為這種緊急狀態(tài)而產(chǎn)生的。因此，籌備組享有的臨時性權(quán)力，就具有應急權(quán)力或法理學上所說的緊急權(quán)力的特點。第二種情況見之于重慶直轄之際、三沙建市之際在重慶、三沙分別設(shè)立的人民代表大會籌備組。這種籌備組雖然也是臨時性的機構(gòu)，但卻不是為了應對緊急狀態(tài)、危機狀態(tài)而設(shè)立，而是一種常規(guī)性、日常性的正常安排。因而，針對重慶直轄、三沙建市而設(shè)立的人民代表大會籌備組，其權(quán)力雖然也是一種臨時性的權(quán)力，但卻不具有應急性、非常性，而是一種常規(guī)性、日常性的臨時性權(quán)力。這種常規(guī)性、日常性的臨時性權(quán)力作為一種過渡性質(zhì)、孵化性質(zhì)的權(quán)力現(xiàn)象，是憲法學、法理學領(lǐng)域內(nèi)值得研究的問題。

另一方面，籌備組既然旨在“籌備”人民代表大會，那么，它行使的權(quán)力主要是一種程序性的權(quán)力，而不是一種實體性的權(quán)力，籌備組不能完全享有“看守議會”的權(quán)力，也不能以“看守議會”來看待。

循名責實，人民代表大會籌備組應該是一個籌備成立人民代表大會的機構(gòu)。因而，籌備成立人民代表大會及其常委會是它的核心權(quán)力、核心職責。對于曾經(jīng)的三沙市人民代表大會籌備組來說，它是在一張白紙上進行規(guī)劃與籌建，這樣的籌備是一個從無到有的過程。對于曾經(jīng)的重慶（直轄）市人民代表大會籌備組來說，其實已有基礎(chǔ)，那就是此前的作為計劃單列市的重慶人民代表大會，籌備組的職責就是以計劃單列市的人民代表大會為基礎(chǔ)，籌建直轄市的人民代表大會，這樣的籌備其實是升級改建。對于昔日衡陽、今日遼寧的人民代表大會籌備組來說，本質(zhì)上是在一個垮塌了的廢墟上進行重建，屬于“災后重建”。因為要清理廢墟，所以籌備的難度系數(shù)還要大一些。無論屬于哪種情況，籌備組的權(quán)力都是“籌建”、“孵化”人民代表大會，而不是“充當”人民代表大會，不是對人民代表大會的取代。

人民代表大會籌備組行使的以“籌備”為核心的權(quán)力，雖然不同于人民代表大會及其常務(wù)委員會享有的權(quán)力，但是，人民代表大會及其常委會享有的某些程序性權(quán)力，卻可以由籌備組來行使，甚至也必須由籌備組來行使。譬如，《地方組織法》第44條規(guī)定，地方人大常委會“領(lǐng)導或者主持本級人民代表大會代表的選舉”、“召集本級人民代表大會會議”。這些權(quán)力，都是地方人大常委會行使的法定權(quán)力，但它也是人民代表大會籌備組應當享有的權(quán)力?；I備組可以享有這些權(quán)力，本質(zhì)上就是因為這些權(quán)力是程序性的。此外，地方組織法授予地方人大常委會的其他程序性權(quán)力，籌備組也可以有限度地行使。譬如，《地方組織法》第44條第6款規(guī)定：地方人大常委會有權(quán)“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關(guān)和國家工作人員的申訴和意見?！被I備組倘若要“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”，可能還有一些難度，無論是籌備組的權(quán)力能力還是行為能力，可能都還有一些欠缺。但是，倘若是“聯(lián)系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關(guān)和國家工作人員的申訴和意見”，則是可以的?；I備組可以“聯(lián)系”代表，也可以“受理”相關(guān)的申訴與意見——至于“受理”之后，如何作出實質(zhì)性的處理，應當是另一個問題，但“受理”則可以納入籌備組的權(quán)力與責任范圍。

綜上所述，人民代表大會籌備組行使的權(quán)力主要是一種派生性、臨時性、程序性的權(quán)力，它不是人民代表大會及其常委會的替代機構(gòu)，但可以行使人大常委會享有的部分程序性權(quán)力。它的權(quán)力將隨著籌備任務(wù)的完成、新的人民代表大會的產(chǎn)生而終結(jié)。

三、人民代表大會籌備組與其他機構(gòu)的關(guān)系

要全面理解人民代表大會籌備組的法律性質(zhì)，就應當把它放在固有的權(quán)力關(guān)系、權(quán)力格局中進行透視。通過考察籌備組與其他機構(gòu)的關(guān)系，可以更加準確地為人民代表大會籌備組作出法律上、政治上的定位。

首先，是籌備組與殘缺的人民代表大會及其常委會的關(guān)系。以遼寧為例，雖然遼寧省十二屆人大的大多數(shù)代表、多數(shù)常委會委員都失去了代表資格、常委會委員資格，但畢竟還有16%的人大代表、以及39%的人大常委會委員依然具有正當性與合法性。這些“剩余代表”、“剩余常委會委員”是否享有某種制度性的權(quán)力？他們與籌備組的權(quán)力，存在著一種什么樣的關(guān)系？對此，筆者的研究結(jié)論是：這些依然站立的“剩余代表”與“剩余常委會委員”即使作為一個群體、一個整體，也不能享有省人大及省人大常委會作為地方國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)力，因為會議已經(jīng)無法舉行。但是，他們作為個體化的人大代表、人大常委會委員，我國《代表法》第3條列舉的權(quán)利，依然可以享有；《代表法》第4條列舉的義務(wù)，依然應當履行。特別是《代表法》第四章規(guī)定的“代表在本級人民代表大會閉會期間的活動”（從第19條至第30條），這些人大代表、人大常委會委員依然可以展開。那些涉及賄選的人大代表、人大常委會委員的違法或犯罪，不應當株連到他們身上。而且，他們的代表資格、常委會委員資格依然是有效的。只要遼寧省十二屆人大沒有屆滿，他們始終都是人大代表或人大常委會委員。在新籌建的人民代表大會以及由此產(chǎn)生的人大常委會中，這些在“政治地震”之后依然站立的代表與常委會委員應當繼續(xù)保留。而且，由于其他人大代表、人大常委會委員的違法犯罪，致使他們無法通過正常舉行會議的法定方式履行自己的職責，意味著他們也是其他人違法犯罪的受害者。

其次，是籌備組與選舉委員會的關(guān)系。按照我國《全國人民代表大會與地方各級人民代表大會選舉法》第8條、第9條的規(guī)定，只有區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表的選舉，才由選舉委員會主持。而且，無論是區(qū)縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉委員會，都由區(qū)縣級人大常委會任命、組建。假如今后出現(xiàn)了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會籌備組，那么，籌備組的職能與區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉委員會就可能出現(xiàn)交叉或重疊。因為區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉委員會是選舉法規(guī)定的一種制度性安排，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉，只能由選舉委員會主持。在這種情況下，有可能出現(xiàn)的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會籌備組與同級選舉委員會在職能上可能融為一體。由于省級、市州級人大代表都是由下級人大選舉產(chǎn)生，省級、市州級沒有選舉委員會，因此，就遼寧、衡陽的人民代表大會籌備組來說，不會發(fā)生與同級選舉委員會的關(guān)系。但是，人民代表大會籌備組作為一種制度性的安排，具有普遍意義。大面積的賄選既可能發(fā)生遼寧省人大、衡陽市人大，依照同樣的邏輯，也可能發(fā)生在區(qū)縣人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。這就是說，在無法預知的未來，人民代表大會籌備組也可能出現(xiàn)在區(qū)縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級。因此，在一般意義上研究人民代表大會籌備組所涉及的權(quán)力關(guān)系，還應當考慮到籌備組與選舉委員會的關(guān)系。所謂未雨綢繆，就是這個意思。

再次，還應當考慮籌備組與上級人大常委會的關(guān)系。由于人民代表大會籌備組是上級人大常委會決定成立的，因此，上級人大常委會與籌備組之間，具有領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。換個角度來看，上級人大常委會決定設(shè)立人民代表大會籌備組，這個籌備組也可以理解為上級人大常委會的派出機構(gòu)或“特使”，籌備組的工作，在相當程度上，就是在執(zhí)行上級人大常委會的旨意。從法律依據(jù)來看，《地方組織法》第44條第1款規(guī)定：地方人大常委會“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行”，對于省級（譬如湖南省人大常委會）、市州級人大常委會來說，為下級政權(quán)設(shè)立人民代表大會籌備組，正是“保證憲法”在本行政區(qū)域內(nèi)“遵守和執(zhí)行”的活動。從這個角度來看，籌備組應當對決定成立它的上級人大常委會負責，應當按照上級人大常委會的要求完成預定的籌備任務(wù)。

最后，籌備組還會涉及與同級黨委的關(guān)系。人民代表大會籌備組既要接受上級人大常委會的直接領(lǐng)導，同時還要接受同級地方黨委的領(lǐng)導。譬如，遼寧省人民代表大會籌備組，在接受全國人大常委會的領(lǐng)導的同時，還要接受遼寧省委的領(lǐng)導。其法理依據(jù)是，籌備地方人民代表大會，屬于地方政權(quán)建設(shè)，地方同級黨委對于地方政權(quán)建設(shè)，應當負有主體性的政治責任。因此，對于人民代表大會籌備組來說，接受上級人大常委會和同級地方黨委的“雙重領(lǐng)導”，應當作為一個基本的格局。

四、人民代表大會籌備組與法理危機的應對

以上筆者分析了人民代表大會籌備組的法律依據(jù)、權(quán)力性質(zhì)、外部關(guān)系。希望通過這樣的研究，有助于把人民代表大會籌備組的意義凸顯出來。

回顧近年來的憲法實施過程特別是人民代表大會制度的運行過程，可以發(fā)現(xiàn)，作為一種制度化安排的人民代表大會籌備組已經(jīng)反復出現(xiàn)，只是沒有引起法學界的足夠關(guān)注。由于“遼寧賄選案”的發(fā)生，由于全國人大常委會對于“遼寧賄選案”的回應，特別是全國人大常委會決定設(shè)立的遼寧省十二屆人大七次會議籌備組，才讓“人民代表大會籌備組”這樣一種創(chuàng)新性的憲制安排，更加醒目地出現(xiàn)在憲法與法理的視界里。筆者以上幾個方面的分析，主要立足于憲法的制度與技術(shù)層面。倘若要從法理的角度來看，人民代表大會籌備組又蘊含著什么樣的信息呢？筆者的回答是，最值得注意的信息就是要有法理危機的意識。

所謂法理危機，就是在法理層面上出現(xiàn)問題，在合法性方面遭遇重大危機。全國人大常委會設(shè)立遼寧省十二屆人大七次會議籌備組，就是針對遼寧地方政權(quán)陷入法理危機之后的應對措施?；I備組就是救火組、消防組、危機處理組。客觀地說，在黨的領(lǐng)導下，遼寧地方政治并沒有因為省人大、省人大常委會不能履職而出現(xiàn)明顯而即刻的現(xiàn)實危機。但是，它在法理層面上造成了明顯而即刻的危機：省人大的合法性危機以及由此牽連的整個省級政權(quán)的合法性問題：遼寧省的“一府兩院”都是省人大產(chǎn)生的，省人大出了問題，“一府兩院”能不受影響？能夠完全割裂開來？遼寧省級政權(quán)面臨的這種危機，正是法理危機。在當代中國，政治的法理基礎(chǔ)是人民當家作主，人民當家作主在憲法上的制度表達是人民代表大會制度，遼寧省人大的癱瘓意味著人民代表大會制度的局部性癱瘓。這樣的癱瘓，足以導致一次法理危機。

性質(zhì)相同、情況類似但程度較輕、影響稍小的法理危機還見于“衡陽賄選案”——兩者是“大巫”與“小巫”的關(guān)系。倘若往前追溯，還有2001年遼寧沈陽市中級法院遭遇的法理危機：在2001年2月14日閉幕的沈陽市第十二屆人大四次會議上，由市中級法院副院長所作的2000年沈陽市中級人民法院工作報告，未獲得會議通過。據(jù)當時的報道：“在所有的508名代表中，出席今天閉幕會議的代表474人，只有218人對法院的報告投了贊成票，反對的162人，棄權(quán)82人，未按表決器的9人，贊成票沒有超過半數(shù)未被通過。而沈陽市人民檢察院的工作報告也僅僅以270人的微弱多數(shù)過關(guān)?！?〔2 〕中級法院的報告沒有得到人民代表大會的通過，就意味著中級法院的工作沒有得到人民的認可。人民不認可，就是合法性危機，就是法理危機。只不過，沈陽市中級法院較之于遼寧省人大，法律地位不同；法院工作不被認可與人大不能開會履責，法律性質(zhì)有異。但就法理上說，其實都是法理危機。

法理危機需要在法理的高度上予以應對，要有法理危機的防范意識與應對意識。在“遼寧賄選案”中，針對省人大不能履職而設(shè)立人民代表大會籌備組，確實是一種應對措施，盡管它是一種事后的補救措施。與此同時，還應當注意事前與事中的防范。前車之覆，后車之鑒。應當針對遼寧賄選、衡陽賄選導致人大癱瘓的發(fā)生機制，優(yōu)化與改進現(xiàn)有的選舉制度，以填補選舉制度中可能存在的漏洞。更加重要的是，與20世紀80年代相比，更不用說與20世紀五六十年代相比，雖然以黨的領(lǐng)導和人民當家作主為核心的基本政治制度沒有發(fā)生變化，但是，選舉的社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了劇烈而深刻的變化。其中尤其值得注意的是，資本對于選舉過程的影響、沖擊甚至左右——在遼寧、衡陽一度體現(xiàn)為“左右”，在其他地方難免有不同程度的“影響”。這種影響，其實就是經(jīng)濟對政治的影響。如何評估這種影響，人民代表大會制度特別是選舉制度如何與時俱進地回應這樣的深刻變化，是另一個值得專題研究的重大問題，這里不再展開。