杜金根

摘要：近年來，干部“邊腐邊升”“帶病提拔”現(xiàn)象深受社會(huì)和公眾詬病，如何防治干部“帶病提拔”成為當(dāng)前組織人事工作亟需解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。破解這一難題，需要運(yùn)用系統(tǒng)思維，深刻剖析問題的主要表現(xiàn)和產(chǎn)生問題的深層次原因，在此基礎(chǔ)上對(duì)癥下藥，綜合施策。文章在系統(tǒng)分析“帶病提拔”表現(xiàn)和原因的基礎(chǔ)上，從干部考核的視角，結(jié)合陜西近年來防治“帶病提拔”痼疾的探索實(shí)踐，對(duì)防治“帶病提拔”現(xiàn)象進(jìn)行理性思考，提出了解決這一問題的對(duì)策建言。

關(guān)鍵詞：干部考核；用人失察；“帶病提拔”；從嚴(yán)治黨；責(zé)任追究；標(biāo)本兼治

中圖分類號(hào)：D630.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2017）01-0041-05

所謂“帶病提拔”，是指干部在提拔任用前就存在問題，甚至已達(dá)到一定嚴(yán)重程度，而仍得到提拔任用的現(xiàn)象。一段時(shí)間以來，隨著一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被紀(jì)檢監(jiān)察部門及司法部門查處，其任職經(jīng)歷中“邊腐邊升”，一路腐敗、一路升遷的現(xiàn)象屢屢被曝光。進(jìn)一步追問，這些貪腐官員為何能夠“帶病提拔”，就成為一個(gè)無法回避的焦點(diǎn)問題。從社會(huì)輿論和廣大群眾的視角看，不管對(duì)貪腐官員升遷的原因有什么樣的解釋，組織人事部門在考核、考察相關(guān)對(duì)象時(shí)都有其無法推卸的失職失察之嫌。但是從組織人事部門干部考核的角度看，之所以出現(xiàn)該現(xiàn)象無疑是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，需要運(yùn)用系統(tǒng)思維認(rèn)真進(jìn)行分析，并針對(duì)其產(chǎn)生的病灶，給予“靶向治療”。為此，筆者按照中組部調(diào)研課題安排，①深入陜西省寶雞、渭南等市縣實(shí)地調(diào)研，發(fā)放調(diào)查問卷1200余份，問卷調(diào)研對(duì)象涵蓋了12類不同身份人員，在認(rèn)真分析干部“帶病提拔”表現(xiàn)和原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合陜西省近年來防治“帶病提拔”的探索與實(shí)踐，進(jìn)行理性思考，以期能夠給出防治“帶病提拔”問題的方向性對(duì)策。

一、干部“帶病提拔”的表現(xiàn)和原因

防治“帶病提拔”之所以是一道難題，是因?yàn)樗谋憩F(xiàn)多種多樣，其背后的深層次原因更為隱蔽和復(fù)雜。給“帶病提拔”現(xiàn)象“畫準(zhǔn)像”“把好脈”，是破解這一難題的前提和關(guān)鍵所在。

（一）干部“帶病提拔”的主要表現(xiàn)

1.過失提拔，用人失察。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，“帶病提拔”的表現(xiàn)中，用人失察占比最大，達(dá)到50.5%。[1]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，用人失察主要體現(xiàn)在對(duì)干部深入了解不夠，沒有發(fā)現(xiàn)問題。一是“不易”發(fā)現(xiàn)問題。在當(dāng)前社會(huì)狀態(tài)下，干部的活動(dòng)范圍大、接觸領(lǐng)域廣，同干部考察工作方法簡(jiǎn)單、范圍狹小、力量薄弱、時(shí)間有限形成了鮮明矛盾，現(xiàn)行的考察制度多屬于“印證式”，而不是以問題為導(dǎo)向，即，側(cè)重于對(duì)干部資歷經(jīng)歷、工作業(yè)績(jī)表現(xiàn)、崗位適配程度的了解，缺乏對(duì)存在問題的深度掌握，這種工作方式導(dǎo)致考察往往聽不到不同聲音。二是“不想”發(fā)現(xiàn)問題。長(zhǎng)期以來，由于風(fēng)氣不正，不少干部紛紛“往上跑”“接天線”，“幫助組織了解自己”，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)訪客盈門，事務(wù)繁忙，極少能夠深入基層面對(duì)面了解干部情況，更談不上放眼平時(shí)、通過工作客觀了解干部。有的領(lǐng)導(dǎo)平時(shí)對(duì)干部就不想深入了解，往往憑印象用干部，這樣來看推薦考察的情況，難免會(huì)有失偏頗。三是“不能”發(fā)現(xiàn)問題。 “一流之人識(shí)一流之善”，考察人員如果素質(zhì)不過硬，識(shí)人水平不高，或者敏銳性不夠、責(zé)任心不強(qiáng)，就會(huì)忽略群眾反映的問題，對(duì)一些重要情況不能深入調(diào)查核實(shí)，致使“帶病”干部蒙混過關(guān)。

2.導(dǎo)向偏差，用人不當(dāng)?，F(xiàn)實(shí)中常有這樣的例子，一些干部明明身上有“病”，但在提拔他的領(lǐng)導(dǎo)眼里卻不認(rèn)為是“病”，甚至認(rèn)為是優(yōu)點(diǎn)、是特長(zhǎng)。問卷調(diào)查顯示：“帶病提拔”問題表現(xiàn)位列第2的是用人不當(dāng)，達(dá)到了48.9%。[1]有的地方特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，急于改變落后狀況，用人導(dǎo)向出現(xiàn)偏差，在把握用人標(biāo)準(zhǔn)上自覺不自覺地出現(xiàn)了重才輕德的不良傾向，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)看成是“能人經(jīng)濟(jì)”，大膽起用那些所謂的 “敢闖”“敢干”甚至“敢胡整”的干部。有的明知一些干部在“德”方面有問題，卻認(rèn)為是小節(jié)，睜一只眼閉一只眼。比如，把生活作風(fēng)問題說成“有愛好”，把拉關(guān)系搞圈子說成“會(huì)運(yùn)作”，把挑戰(zhàn)底線說成“有魄力”，從而把一些政治素質(zhì)不硬、思想動(dòng)機(jī)不純、生活作風(fēng)不好的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。在調(diào)研中，有32.5%的人認(rèn)為帶“病”干部是口碑差、爭(zhēng)議大的干部。仇和事件就是一例典型。在過去20年里，仇和一直是頗受關(guān)注的一位“明星官員”，其主政江蘇宿遷時(shí)，曾被稱為“最富爭(zhēng)議的市委書記”，赴任云南后這位“能吏”依然爭(zhēng)議不斷，出事前常自嘲“我是一路被舉報(bào)，仕途一路有驚喜” 。[2]

3.利益輸送，用人不公。調(diào)查問卷反映“帶病提拔”表現(xiàn)為用人不公的占40.6%，50.1%的人認(rèn)為帶“病”干部往往是有關(guān)系、有背景的干部。[1]有的領(lǐng)導(dǎo)干部信奉庸俗政治哲學(xué)，大力提拔“特定關(guān)系人”，以建立自己的“圈子”，建“山頭”、搞“派系”，“進(jìn)班子不如進(jìn)圈子”。有的 “愛屋及烏”，僅憑個(gè)人愛好和關(guān)系背景評(píng)價(jià)干部，認(rèn)為“聽話的干部就是好干部”，把群眾公論放置一邊，提拔和重用了一些群眾不認(rèn)可的干部，群眾戲稱為 “說你行，你就行，不行也行”。有的領(lǐng)導(dǎo)干部離職前因某種利益關(guān)系突擊提拔干部。如，山西長(zhǎng)治縣原縣委書記王虎林，在離任前僅僅2個(gè)月的時(shí)間內(nèi)就突擊調(diào)整、提拔干部430多人，使許多單位出現(xiàn)“官多兵少”甚至“有官無兵”的怪現(xiàn)象，造成極為惡劣的影響。[3]

（二）干部“帶病提拔”的主要特點(diǎn)

1.隱蔽性強(qiáng)。41.9%的受訪對(duì)象反映帶“病”干部善于隱蔽，34.7%的人認(rèn)為帶“病”干部往往是會(huì)偽裝的“兩面人”，[1]臺(tái)上“義正辭嚴(yán)”，臺(tái)下“藏污納垢”。有的表面看上去勤勤懇懇，背地里卻是利欲熏心、腐化墮落。原濟(jì)南市委書記王敏，落馬當(dāng)天還在全市領(lǐng)導(dǎo)干部大會(huì)上作“廉政警示教育報(bào)告”，常常把“守紀(jì)律、講規(guī)矩”掛在嘴邊，讓當(dāng)?shù)馗刹坑X得他沒有“不對(duì)勁的地方”。[4]原國(guó)家能源局煤炭司副司長(zhǎng)魏鵬遠(yuǎn)平時(shí)“穿衣樸素，騎自行車上班”，從家中卻發(fā)現(xiàn)上億元現(xiàn)金。[5]原北戴河供水總公司總經(jīng)理馬超群，吃飯時(shí)只點(diǎn)一碗面，卻在家中搜出現(xiàn)金上億、黃金37公斤。[6]

2.潛伏期長(zhǎng)。38.8%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為帶病干部潛伏期長(zhǎng)。事實(shí)上，干部從“染病”到“病發(fā)”確實(shí)有一個(gè)由表及里、由輕到重漸進(jìn)發(fā)展的過程，而我們的查“病”手段卻具有一定的滯后性。深圳大學(xué)碩士研究生涂謙對(duì)十六大以來的 72名落馬省部級(jí)官員的腐敗情況研究表明，在 55 個(gè)有明確腐敗時(shí)間跨度的樣本中，時(shí)間跨度10年以上者 21人，占 38%；5至9年者25人，占 45%；5年以下者9人，占 12%；平均時(shí)間跨度為8.5年。這意味著腐敗官員在第一次做出貪污或受賄等腐敗行為后將近9年才東窗事發(fā)，其中跨度最長(zhǎng)者達(dá)18年。[7]另外，從官員在腐敗時(shí)期內(nèi)擔(dān)任的職務(wù)看，除少數(shù)人外，其余高官在腐敗期內(nèi)的職務(wù)均有變動(dòng)，甚至有近80%的腐敗官員職務(wù)得到了晉升。

3.并發(fā)癥多。調(diào)查顯示，認(rèn)為帶“病”干部并發(fā)癥多的達(dá)到了39.3%。[1]帶“病”干部有“壞蘋果效應(yīng)”，他們?yōu)榱酥\求個(gè)人利益，往往會(huì)結(jié)成形形色色的“關(guān)系網(wǎng)”和“利益鏈”，導(dǎo)致爛就爛一片。山西省委書記王儒林說，“腐敗是一坨一坨的”。尤其越到基層，這種“人情生態(tài)鏈”現(xiàn)象越明顯，繼而發(fā)展為人身依附，互相利用，互相保護(hù)，甚至出現(xiàn)“逆淘汰”現(xiàn)象。從實(shí)際看，干部帶“病”常常會(huì)引發(fā)經(jīng)濟(jì)犯罪，帶壞干部隊(duì)伍，破壞當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，最終由于官員的“失德”，導(dǎo)致群眾對(duì)黨和政府的“失信”，當(dāng)年震驚國(guó)人的馬德賣官案對(duì)我們就有著深刻的啟示。[8]總之，許多腐敗案件警示我們：一些帶“病”干部買官賣官，不僅僅是單純的物質(zhì)利益交換，也隱含著庇護(hù)關(guān)系的構(gòu)建，而且很多情況是窩案，“拔出蘿卜帶出泥”，甚至是塌方式腐敗。

4.認(rèn)定困難。在調(diào)研中，基層認(rèn)為對(duì)“帶病干部”認(rèn)定困難的達(dá)到27.3%。[1]從人力資源學(xué)管理規(guī)律看，干部的缺點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)是背靠背的，存在辨證關(guān)聯(lián)性。一些爭(zhēng)議干部到底是不是帶“病”干部，由于立場(chǎng)和觀點(diǎn)不同，一時(shí)難有定論。大家普遍認(rèn)為“急發(fā)癥好看，慢性病難治”，到底干部是“真病”“假病”，畢竟，其“病”“發(fā)乎一端、起于毫末”，難以確診。組織人事部門的職能決定了其主要是對(duì)干部任職資格、任職能力和崗位適配性進(jìn)行考察，通過談話、測(cè)評(píng)等“望聞問切”的傳統(tǒng)手段對(duì)干部進(jìn)行了解，無法像紀(jì)檢監(jiān)察部門那樣有深入調(diào)查的權(quán)限和手段，這也給認(rèn)定和防治帶來了一定難度。

（三）“帶病提拔”產(chǎn)生的主要原因

1.干部管理失之于寬、失之于軟，在執(zhí)行“好干部”標(biāo)準(zhǔn)上不嚴(yán)格。調(diào)查顯示這一原因?qū)е赂刹俊皫Р√岚巍边_(dá)到了32.3%。[1]從某種意義上說，干部帶“病”源于思想不正，主因是對(duì)干部管理不嚴(yán)不實(shí)，致使預(yù)警缺失，干部染“病”無人提醒，生“病”無人過問，久而久之“小病”成“大病”，“普通病”演變?yōu)椤皞魅静　?，甚至發(fā)展成“疫情”。在一些地方，這種不良導(dǎo)向直接影響政治生態(tài)，甚至激活了許多思想不堅(jiān)定干部的“病變基因”，讓一些干部患上了“不治之癥”。

2.領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志決定人選，用人權(quán)過于集中導(dǎo)致程序“空轉(zhuǎn)”。在調(diào)查問卷中，基層干部群眾認(rèn)為這一原因?qū)е赂刹俊皫Р√岚巍钡恼嫉?8.3%。[1]大家認(rèn)為，現(xiàn)在選人用人的程序越來越多，制度越來越嚴(yán)，但“帶病提拔”的現(xiàn)象還是防不勝防，究其原因是沒有抓住提名權(quán)由主要領(lǐng)導(dǎo)行使這個(gè)最關(guān)鍵、最核心的東西，導(dǎo)致程序走了形式。在一些地方的干部選拔任用工作中，有人把黨委提名當(dāng)成了黨委書記提名，把黨管干部當(dāng)成了書記一個(gè)人管干部。有人戲稱為“書記點(diǎn)兵”，只需唱好“記、念、過”三字訣，即在動(dòng)議前書記給組織部長(zhǎng)說你“記”，常委會(huì)上說你“念”，表決時(shí)說“過”。表面上走的是正常程序，實(shí)際上搞的是“暗箱操作”，這是典型的程序“空轉(zhuǎn)”。如，安徽省阜陽(yáng)市潁東區(qū)原區(qū)委書記韓希鵬在任期間，提拔干部看似履行程序、集體研究，而實(shí)質(zhì)上提拔誰、安排在哪個(gè)位置上，都是他直接給組織部長(zhǎng)說，然后由組織部門準(zhǔn)備匯報(bào)材料，在書記辦公會(huì)上通過后再履行組織程序，結(jié)果是“程序上合法合規(guī)，本質(zhì)上個(gè)人意志” 。[9]

3.干部考察急拿現(xiàn)用，缺乏深入了解的手段，致使“帶病”干部往往蒙混過關(guān)。調(diào)查中，認(rèn)為這一原因?qū)е赂刹俊皫Р√岚巍钡谋壤_(dá)34% 。[1]組織考察是選任干部的重要環(huán)節(jié)，這個(gè)環(huán)節(jié)是否科學(xué)到位，直接關(guān)系到選任干部是否合格，也直接影響到當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)。長(zhǎng)期以來，干部考察臨時(shí)性、求證式、被動(dòng)化的特點(diǎn)十分明顯，往往是開個(gè)會(huì)、談?wù)勗挘庠谇笞C。這種考察，群眾普遍認(rèn)為組織部門是在走形式，調(diào)查問卷中認(rèn)為考察工作是走形式的達(dá)到了44.5%。[1]由于沒有用好群眾這雙“雪亮的眼睛”，導(dǎo)致群眾失聲、考察失真，提交給領(lǐng)導(dǎo)決策的考察材料千人一面、信息量小、準(zhǔn)確度不高，給選準(zhǔn)用好干部帶來困擾，難免釀成用人不當(dāng)、用人失誤的后果。河南省漯河市市長(zhǎng)呂清海只干了40多天市長(zhǎng)，被稱為“最短命市長(zhǎng)”，在當(dāng)選時(shí)竟然全票通過。[10]

4.干部選任制度不夠完善，沒有建立起真正有效的“踢出”機(jī)制。調(diào)查問卷中，基層干部群眾認(rèn)為這一原因?qū)е赂刹俊皫Р√岚巍钡谋壤_(dá)到26.1%。[1]長(zhǎng)期以來，干部能上不能下、能進(jìn)不能出的問題一直未得到根本解決。雖然各地都嘗試建立了一些干部退出機(jī)制，但很多只有原則上的規(guī)定，沒有具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，操作性不強(qiáng)。另外，干部選拔程序一旦啟動(dòng)，除非發(fā)現(xiàn)“硬傷”，否則很難叫停，在考察環(huán)節(jié)把干部“放下”的情況極少出現(xiàn)，大家多少都存在“多栽花、少栽刺”的心理，“公示”等組織手段發(fā)現(xiàn)“帶病”干部又很被動(dòng)，“踩油門的多，踩剎車的少”，程序的過濾和篩選功能沒有得到有效發(fā)揮。

5.干部選拔任用責(zé)任不明確，導(dǎo)致出現(xiàn)問題難以追究。調(diào)研中，基層干部群眾一致認(rèn)為要用好追責(zé)這個(gè)“殺手锏”。80%的被調(diào)查者認(rèn)為，對(duì)于干部選任中出現(xiàn)的問題，只有在領(lǐng)導(dǎo)重視或輿論壓力下，才會(huì)進(jìn)行責(zé)任追究。[1]由于選拔任用工作涉及環(huán)節(jié)較多，而且環(huán)環(huán)相扣，在實(shí)際操作中面臨著具體責(zé)任界定的難題，如集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任、組織部門責(zé)任與黨委責(zé)任、提名責(zé)任與任用責(zé)任、考察者責(zé)任與談話對(duì)象責(zé)任等，較難界定。不僅如此，就是在同一個(gè)環(huán)節(jié)上的責(zé)任也很難確定，比如：在推薦環(huán)節(jié)上，群眾推薦是無記名推薦，誰來承擔(dān)責(zé)任；領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人推薦，是供組織上參考，并不是最終決定干部，應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，等等。石家莊市原團(tuán)市委副書記王亞麗“除了性別都是假的”，在查處前幾次任用卻都能一路過關(guān)。[11]

二、陜西在防治干部“帶病提拔”方面的探索

近年來，陜西省委全面貫徹落實(shí)中央從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏要求，將防治“帶病提拔”作為干部選拔任用的重中之重，把制度建設(shè)作為重要抓手和治本之策，嚴(yán)字當(dāng)頭、管處用力，源頭上嚴(yán)防、過程上嚴(yán)管、后果上嚴(yán)懲，形成了“日常研判-民主把關(guān)-程序否決-責(zé)任追究”四維一體的干部選任機(jī)制，在防止干部“帶病提拔”上做出了有益嘗試。

（一）構(gòu)建日常研判機(jī)制，克服急拿現(xiàn)用傾向，避免因情況不熟導(dǎo)致“帶病提拔”

1.重綜合研判，看平時(shí)情況。綜合研判制度是趙樂際同志在陜?nèi)问∥瘯洉r(shí)力主倡導(dǎo)的，目的是將識(shí)人選人關(guān)口前移，把功夫下在平時(shí)，解決“只知其名，不知其人；只知其人，不知其底”的難題。從2009年推行至今，在增強(qiáng)干部選用科學(xué)性、主動(dòng)性、前瞻性方面發(fā)揮了重要作用。十八大以來，尤其是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《干部任用條例》）頒布后，陜西適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨新常態(tài)，進(jìn)一步深化了綜合研判工作，每年按10%的比例，對(duì)存在問題的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行專項(xiàng)研判，對(duì)連續(xù)多次考核排名靠后的進(jìn)行重點(diǎn)研判，并把綜合研判與巡視、紀(jì)檢、審計(jì)等工作結(jié)合起來，建立干部信息共享機(jī)制，避免“這邊提拔、那邊查處”等現(xiàn)象發(fā)生。

2.重目標(biāo)考核，看工作實(shí)績(jī)。年度目標(biāo)責(zé)任考核也是趙樂際同志在陜西任職時(shí)力主倡導(dǎo)并推行的一項(xiàng)制度安排，從2007年起實(shí)行至今，在樹立正確的用人導(dǎo)向、準(zhǔn)確識(shí)別干部、憑實(shí)績(jī)使用干部方面發(fā)揮了重要作用。它有三個(gè)突出特點(diǎn)：考核班子與考核干部相統(tǒng)一；考核結(jié)果與干部使用相掛鉤；表彰激勵(lì)與查究問責(zé)相結(jié)合。八年來，陜西省市縣三級(jí)先后對(duì)近300個(gè)考核一般和較差的單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行誡勉談話，對(duì)42名考核較差的單位主要領(lǐng)導(dǎo)給予免職處理，對(duì)222名省直機(jī)關(guān)公務(wù)員實(shí)行了末位查究。

3.重跟蹤考察，看一貫表現(xiàn)。在考察內(nèi)容上，注重政治品質(zhì)和道德品行、工作能力和實(shí)績(jī)、黨風(fēng)廉政和作風(fēng)考察。在考察范圍上，強(qiáng)調(diào)做到“六個(gè)必須”：班子必談、分管必聽、民意必問、實(shí)績(jī)必核、個(gè)人必見、有舉必查。在考察時(shí)間上，不搞“突擊式”“趕場(chǎng)式”考察，充分聽取社會(huì)各方面的反響。在考察對(duì)象上，重點(diǎn)關(guān)注“六種人”：一是單位領(lǐng)導(dǎo)極力向外推薦的人；二是單位同志不愿多談或不愿意談的人；三是有不雅外號(hào)或綽號(hào)的人；四是群眾反映和信訪件比較多的人；五是檔案有涂改和個(gè)人重大事項(xiàng)有漏報(bào)、瞞報(bào)的人；六是任職期間頻繁調(diào)動(dòng)換崗的人。

（二）構(gòu)建民主把關(guān)機(jī)制，克服個(gè)人說了算的傾向，避免因用權(quán)不公導(dǎo)致“帶病提拔”

1.規(guī)范初始提名，讓多數(shù)人發(fā)言。此次問卷調(diào)查，有41.1%的受訪對(duì)象認(rèn)為規(guī)范動(dòng)議提名對(duì)于防治“帶病提拔”可以起到?jīng)Q定性作用。在《干部任用條例》將動(dòng)議環(huán)節(jié)顯性化之后，陜西在啟動(dòng)推薦、考察程序前，就征求分管領(lǐng)導(dǎo)和所在單位主要領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)部門和有關(guān)方面意見，對(duì)黨外干部則注意聽取統(tǒng)戰(zhàn)部門意見，對(duì)政法干部還要征求政法部門、法檢兩院的意見，將這些意見與組織部門研判了解到的情況相互印證，綜合分析，避免盲目性，防止識(shí)人不準(zhǔn)。

2.規(guī)范備案審批，杜絕違規(guī)配備。為了有效防范違規(guī)配備干部，陜西省出臺(tái)了《公務(wù)員任職備案暫行辦法》，這種省對(duì)市、市對(duì)縣下管一級(jí)的預(yù)審備案制度，是破解同級(jí)監(jiān)督難題的有效途徑。因?yàn)橐恍﹩栴}干部被提名作為提拔人選，并非都是失察，往往是同級(jí)監(jiān)督失效所致。從預(yù)審備案的200多批次近5000人的樣本分析，擋住了一批“問題”干部，對(duì)防治“帶病提拔”起到了立竿見影的效果。依靠這一制度，在解決超職數(shù)配備干部這一頑疾上，陜西也提前完成了20878名超配干部的整改消化任務(wù)，走在了全國(guó)前列。

3.規(guī)范議事規(guī)則，堅(jiān)持陽(yáng)光選人。對(duì)涉及干部任免事項(xiàng)，在提交常委會(huì)研究決定前，均由“五人小組”差額醞釀，再與分管領(lǐng)導(dǎo)、所在單位溝通，最大限度地減少用人的局限性。在常委會(huì)討論時(shí)，書記“不定人頭”，“不定調(diào)子”。《干部任用條例》頒布后，票決范圍從市級(jí)黨政正職又?jǐn)U大到正廳職干部。陜西省10個(gè)市也都建立了正縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部全委會(huì)票決制度。

（三）構(gòu)建程序否決機(jī)制，防止程序空轉(zhuǎn)，避免因怕得罪人導(dǎo)致“帶病提拔”

1.認(rèn)真抽查核實(shí)個(gè)人事項(xiàng)，把帶“病”干部擋在門外。嚴(yán)格執(zhí)行中組部凡提拔為副處級(jí)以上的干部必須核實(shí)個(gè)人報(bào)告事項(xiàng)是否真實(shí)的硬性要求。陜西共對(duì)2065名省管干部、后備干部和7025名部門及市管干部核查了個(gè)人報(bào)告事項(xiàng)，對(duì)97名未如實(shí)報(bào)告的干部暫緩任用。在組織看來，一個(gè)干部如果不能把自己房產(chǎn)、股票、有價(jià)證券等信息向組織如實(shí)報(bào)告，就是一種不忠誠(chéng)的表現(xiàn)，這種隱瞞行為會(huì)成為組織決策使用干部的不利因素。抽查核實(shí)工作現(xiàn)在已成為干部選任的前置條件，嵌入了選任程序之中，像征兵體檢一樣，成為選拔任用干部第一張“體檢單” 。[12]

2.嚴(yán)格審核干部任前檔案，把干部是否帶“病”查清。干部檔案信息清楚，反映了一個(gè)干部“來路清白”。對(duì)干部檔案“凡提必查”，也是擋住問題干部的一道關(guān)口。陜西對(duì)干部“三齡兩歷一身份”一律審查，有存疑的問題，在沒有查清之前，停止選拔任用程序。對(duì)不配合組織調(diào)查，甚至造假的，一律不能提拔，嚴(yán)肅處理。近年來共對(duì)1860名省管干部檔案進(jìn)行專項(xiàng)審核，確保被任用的干部持有“健康證明”上崗工作。[12]

3.暢通干部任用舉報(bào)渠道，讓帶“病”干部無處藏身。一般來說，舉報(bào)信多的干部，“帶病”的概率往往偏大，從群眾舉報(bào)發(fā)現(xiàn)有問題的干部可謂事半功倍。陜西組織系統(tǒng)發(fā)揮“12380”舉報(bào)平臺(tái)的作用，打造信訪、電話、短信和網(wǎng)絡(luò)“四位一體”的舉報(bào)受理平臺(tái)，從2013-2015三年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，省級(jí)共受理查核各類舉報(bào)612件，對(duì)172名相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了責(zé)任追究和組織處理。[1]

（四）構(gòu)建責(zé)任追究機(jī)制，防止無人負(fù)責(zé)，避免因權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致“帶病提拔”

1.實(shí)行考察工作全程紀(jì)實(shí)，讓責(zé)任追究有據(jù)可查?！皫Р√岚巍币腥素?fù)責(zé)，責(zé)任必須到人。陜西實(shí)行干部選拔任用工作全程紀(jì)實(shí)制度，建立干部選任“一人一袋”文書檔案。考察材料實(shí)行署名制度，考察組全體人員簽字確認(rèn)。規(guī)范省委常委會(huì)、組織部部務(wù)會(huì)會(huì)議記錄，會(huì)議全程錄音。通過全過程記錄，為以后備查追責(zé)提供詳實(shí)依據(jù)。

2.實(shí)行責(zé)任倒查追究制度，讓不負(fù)責(zé)者付出代價(jià)。調(diào)查問卷中，47.6%的人認(rèn)為倒查機(jī)制是防治“帶病提拔”最管用的方法。[1]陜西連續(xù)三年對(duì)“帶病提拔”進(jìn)行責(zé)任倒查，嚴(yán)肅查處中央巡視組交辦的選人用人案件，共處理52人，其中受到黨紀(jì)處理26人，政紀(jì)處理6人，組織處理37人次；廳級(jí)干部16人，處級(jí)28人，科級(jí)8人。[12]

3.實(shí)行干部離任“陽(yáng)光交接”，進(jìn)行任前全面“體檢”。規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)工作，干部離任不能拍屁股一走了之。渭南市出臺(tái)了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部離任交接辦法，對(duì)市管領(lǐng)導(dǎo)干部離任的對(duì)象、事項(xiàng)、程序、責(zé)任作出明確規(guī)定，市紀(jì)委、市審計(jì)局等部門對(duì)離任交接進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督，離任領(lǐng)導(dǎo)干部未按規(guī)定程序辦理交接手續(xù)或交接不清、久拖不交、交接失實(shí)的，給予批評(píng)教育、警示訓(xùn)誡、問責(zé)或黨政紀(jì)處理。

綜上所述，陜西省從“日常研判-民主把關(guān)-程序否決-責(zé)任追究”四個(gè)維度，構(gòu)建了一套防治“帶病提拔”的閉合循環(huán)制度鏈條，其中，日常研判是基礎(chǔ)，民主把關(guān)是重點(diǎn)，程序否決是關(guān)鍵，責(zé)任追究是保障，在實(shí)踐中取得了良性效果。其一，夯實(shí)了各級(jí)黨委選人用人上的主體責(zé)任。這種“四維一體”的制度體系，最突出的特點(diǎn)是把從嚴(yán)治黨貫穿于干部工作的始終，進(jìn)一步明確了各級(jí)黨委（黨組）的提名責(zé)任、考察責(zé)任、任用責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，形成了上下貫通、層層負(fù)責(zé)的責(zé)任體系。其二，增強(qiáng)了干部選用的前瞻性、主動(dòng)性、科學(xué)性。通過建立常態(tài)化研判機(jī)制，增強(qiáng)了干部選拔任用工作的前瞻性。通過無任用推薦干部、建立后備干部信息庫(kù)，深入基層一線發(fā)現(xiàn)干部，增強(qiáng)了干部選任工作的主動(dòng)性。通過豐富提名方式，堅(jiān)持多維考察，集體研究決定，提升了干部選任工作的科學(xué)性。其三，形成了預(yù)防、監(jiān)管、懲戒全過程監(jiān)督機(jī)制。通過源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲，明晰各個(gè)環(huán)節(jié)工作責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究，形成了不敢、不能、不想“帶病提拔”的倒逼機(jī)制。其四，營(yíng)造了出以公心選干部用人才的大環(huán)境。堅(jiān)持出以公心、群眾公認(rèn)、嚴(yán)格程序，從黨的事業(yè)高度出發(fā)，從工作需要出發(fā)，既發(fā)揮黨委在用人上的把關(guān)作用，又使集體研究不成為決策失誤的“擋箭牌”。

三、防治干部“帶病提拔”的理性思考

通過對(duì)“帶病提拔”現(xiàn)象、特點(diǎn)及原因的剖析，并以陜西為例對(duì)防治“帶病提拔”方法進(jìn)行有效性驗(yàn)證分析，充分說明防治“帶病提拔”是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，需要對(duì)癥下藥，綜合施策，才能標(biāo)本兼治。對(duì)此，筆者提出以下幾點(diǎn)思考：

思考之一：建立以上管下的審核把關(guān)制度，解決同級(jí)監(jiān)督窘境的問題。防治“帶病提拔”，能否成功構(gòu)建監(jiān)督制度，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制衡，是破解問題的關(guān)鍵所在。而就監(jiān)督的形式來看，實(shí)踐證明，自下而上的民主監(jiān)督往往帶有滯后性，等發(fā)現(xiàn)問題時(shí)木已成舟，糾正問題需要付出很大的組織資源和社會(huì)成本。同級(jí)監(jiān)督在“一把手”權(quán)力比較集中的體制下，往往力不從心，在各方力量搏弈中容易造成監(jiān)督失效。最靠得住的，還是自上而下的組織監(jiān)督。特別是黨的十八大后中央對(duì)各級(jí)黨委主體責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和落實(shí)，使組織監(jiān)督更加有力，比如，中央對(duì)湖南衡陽(yáng)破壞選舉案、四川南充拉票賄選案、遼寧拉票賄選案的查處，充分說明了這一點(diǎn)。因此，建立像陜西那樣下管一級(jí)的預(yù)審備案制度，不失為一種有效辦法。

思考之二：建立干部負(fù)面信息共享制度，解決選人用人信息不對(duì)稱的問題。全面了解干部是建立在全面掌握信息基礎(chǔ)上的。如果對(duì)干部的觀察視角和信息來源受到局限，就容易讓問題干部鉆空子。解決這個(gè)問題，需要運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”思維，把組織人事部門干部監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題、群眾舉報(bào)反映的問題，和紀(jì)檢監(jiān)察部門掌握的問題，以及公檢法司法機(jī)關(guān)在辦案中掌握的干部問題，一經(jīng)查實(shí)處理形成定論，將結(jié)果都定期收集匯總到組織人事部門掌握，為干部建立負(fù)面信息數(shù)據(jù)庫(kù)，形成干部負(fù)面問題不良記錄，供提名選任干部參考。這樣，可以有效避免因信息不對(duì)稱造成用人失察失誤。

思考之三：建立實(shí)名制推薦干部制度，解決誰真正代表民意的問題。干部選拔任用，推薦是必經(jīng)程序，但推薦往往出現(xiàn)民意失真現(xiàn)象。究竟誰能真正代表民意，哪些人認(rèn)可才能達(dá)到“群眾公認(rèn)”，成了一個(gè)很大的困惑。相對(duì)于無記名推薦，實(shí)名推薦對(duì)推薦人行使權(quán)利有一定的制約，組織可以通過實(shí)名推薦情況了解干部是出以公心、從工作需要和德才素質(zhì)推薦干部，還是看人情、憑關(guān)系推薦干部。這種推薦過程對(duì)行使推薦權(quán)利的人也是一種變相的考察了解，正因?yàn)橛羞@層“顧慮”，推薦情況更容易做到群眾公認(rèn)，有利于把真正的“好干部”推薦出來。陜西在2016年市縣鄉(xiāng)換屆中普遍實(shí)行實(shí)名推薦，效果比較好，確實(shí)可以起到篩選過濾的功能，讓人品正、能力強(qiáng)的干部進(jìn)入組織視野。

思考之四：建立干部任前審核制度，解決干部不“體檢”就上崗的問題?！陡刹咳斡脳l例》對(duì)干部選任五個(gè)環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定，但啟動(dòng)干部選任工作之前給人選做一個(gè)比較全面的“體檢”非常必要。陜西對(duì)干部任前嚴(yán)格實(shí)行“六核”制度，即對(duì)資格條件把關(guān)審核、重大事項(xiàng)報(bào)告查核、舉報(bào)反映問題查核、任前檔案專項(xiàng)審核、職數(shù)配備情況審核、黨風(fēng)廉政鑒定審核，“六核”過關(guān)后，再上會(huì)研究，發(fā)文任命。這些做法從短期看提高了用人成本，使干部選用流程不再那么“順暢”，但從長(zhǎng)期看，其社會(huì)效果是確定的和正向的。

思考之五：建立有區(qū)分的倒查追究制度，解決用人不當(dāng)無人負(fù)責(zé)的問題。一方面，要嚴(yán)厲查處違規(guī)用人行為，堅(jiān)決整治用人不正之風(fēng)，對(duì)違反組織紀(jì)律的實(shí)行“零容忍”，對(duì)拉票賄選、買官賣官、違規(guī)用人等問題從嚴(yán)查處，倒逼各級(jí)組織按照黨的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)矩選人用人。另一方面，也要看到， “帶病提拔”現(xiàn)象是組織人事工作永恒的難題，只能盡最大限度防治，不可能絕對(duì)地杜絕，只要干部隊(duì)伍存在這樣那樣的問題，反映到選人用人上就會(huì)產(chǎn)生“帶病提拔”。由于原因是綜合的，責(zé)任追究不能簡(jiǎn)單化，要區(qū)分情況，實(shí)事求是。對(duì)于明知是問題干部，故意包庇并提拔的，要堅(jiān)決追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任。對(duì)一個(gè)地方多次出現(xiàn)帶病提拔、選人用人風(fēng)氣不正的，還要追究黨委書記的主體責(zé)任。對(duì)于確實(shí)沒有跡象和證據(jù)反映干部“帶病”，“東窗事發(fā)”才發(fā)現(xiàn)的，則不能對(duì)涉及的干部進(jìn)行“連坐”式處理，否則會(huì)引起副作用。

思考之六：建立干部日常提醒幫助制度，解決重任輕管一任了之的問題。許多干部出了事，常常會(huì)反省如果有人提醒，自己不至于走到這一步。可見干部工作重頭在平時(shí)，責(zé)任在日常。防治“帶病提拔”也應(yīng)把功夫下在平時(shí)，把平時(shí)管理干部的工作做實(shí)做細(xì)，通過常態(tài)化的考核研判，從多方面、多渠道深入了解干部。黨的制度建設(shè)改革在這些方面已經(jīng)做了設(shè)計(jì)，比如《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《誡勉談話和函詢暫行辦法》《提醒、函詢和誡勉實(shí)施細(xì)則》等規(guī)定，都對(duì)強(qiáng)化日常管理做了規(guī)范。要注重防微杜漸，對(duì)干部苗頭性問題抓早抓小，幫助“亞健康”干部認(rèn)識(shí)到自身問題，及時(shí)回到正軌，防止小“病”釀成大“患”，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為監(jiān)督干部的常態(tài)，讓批評(píng)教育、提醒幫助成為組織人事部門一項(xiàng)重要日常工作。

思考之七：建立干部“能上能下”制度，解決“帶病”干部出口不暢的問題?，F(xiàn)實(shí)工作中有一種傾向，就是對(duì)一些明明有問題的干部，組織也很不容易真正下定決心，讓干部從領(lǐng)導(dǎo)位置上下來。“帶病”干部下不來，好干部就上不去。因此，構(gòu)建正常的干部能上能下機(jī)制非常重要。一方面，要全面落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”20字好干部標(biāo)準(zhǔn)，把“好干部”用到位置上，樹立正確的用人導(dǎo)向。另一方面，要根據(jù)中央《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》的要求，制定實(shí)施細(xì)則，細(xì)化操作辦法，對(duì)干部出哪些問題、嚴(yán)重到什么程度、符合哪些條件應(yīng)該“下”作出具體可操作性的規(guī)定，讓組織人事部門在研究處理“帶病干部”問題時(shí)有據(jù)可依，有章可循。

注釋：

①此課題為中組部黨建研究所2015年重點(diǎn)調(diào)研課題，陜西省委組織部與渭南市委組織部聯(lián)合調(diào)研，調(diào)研成果獲全國(guó)一等獎(jiǎng)。

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