郭玲玲

淺談金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧的難點與對策

郭玲玲

隨著我國精準(zhǔn)扶貧政策的推進(jìn)和深化，產(chǎn)業(yè)扶貧已成為精準(zhǔn)扶貧取得實效的必由之路。金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧是指在精準(zhǔn)扶貧基礎(chǔ)上，將金融資源、金融手段注入產(chǎn)業(yè)扶貧的全過程，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策、扶貧政策、財政政策、信貸政策的無縫對接，其核心問題是如何在精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)上解決貧困戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和獲得金融資源。目前，金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧的基本做法是采用貼息擔(dān)保的方式，給建檔立卡的貧困戶提供小額貸款，以幫助其參與發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)脫貧致富。但是，隨著金融領(lǐng)域市場化改革的加速推進(jìn)，這種政府背景下的信貸扶貧模式能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，值得我們深入探討和分析。

一、當(dāng)前金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧的模式分析

近年來，各貧困地區(qū)依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以扶貧小額信貸為抓手，創(chuàng)新金融服務(wù)和信貸模式，深入推進(jìn)金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧，為貧困人群參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展通道、分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利、實現(xiàn)脫貧致富提供了新的思路。其運(yùn)作模式主要有以下幾個特點：

以精準(zhǔn)識別為前提，精確配置信貸資源。農(nóng)村貧困人口不僅是精準(zhǔn)扶貧的難點，也是金融資源難以達(dá)到的地方。長期以來，由于受金融機(jī)制、貧困農(nóng)戶信用、貸款渠道等因素制約，貧困農(nóng)戶一直存在“貸款難、貸款貴、貸款慢”的問題。為解決產(chǎn)業(yè)扶貧中的金融制約問題，切實提高精準(zhǔn)扶貧工作實效，各貧困地區(qū)緊抓“精準(zhǔn)”這個核心，以扶貧小額貸款為重點，通過分片包干的方式，對建檔立卡貧困戶逐戶進(jìn)行走訪調(diào)查，逐戶建立金融服務(wù)檔案，逐戶開展信用評級授信，確保了扶貧小額信貸的精準(zhǔn)對接、精準(zhǔn)落實，實現(xiàn)了由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”的轉(zhuǎn)變。以河南省為例，目前實現(xiàn)了對全省18個省轄市、146個縣、2087個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、6522個貧困村、130萬建檔立卡貧困戶的全覆蓋。

以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為核心，加大信貸投放力度。貧困地區(qū)脫貧致富，歸根結(jié)底要依靠發(fā)展產(chǎn)業(yè)來支撐。長期以來，融資問題是制約產(chǎn)業(yè)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的一大瓶頸。如何通過金融支持推動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，不斷增強(qiáng)貧困地區(qū)自身“造血”功能，一直是產(chǎn)業(yè)扶貧工作的核心和關(guān)鍵。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，各貧困地區(qū)紛紛出臺政策，鼓勵各銀行機(jī)構(gòu)根據(jù)市場定位、機(jī)構(gòu)優(yōu)勢和自身能力，對貧困地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展規(guī)?；a(chǎn)進(jìn)行重點支持，尤其是加大建檔立卡貧困人口的扶貧小額信貸投放力度。其目的就是通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和貧困人口增收。以貴州省為例，已探索出了“東油西薯、南藥北茶、中部蔬菜、面上干果牛羊”的扶貧產(chǎn)業(yè)格局，截至2017年一季度末，已累計向55萬貧困戶發(fā)放扶貧小額貸款262.6億元。

以利益聯(lián)結(jié)為抓手，創(chuàng)新信貸支持模式。產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)在要求是要將貧困人口連接到產(chǎn)業(yè)鏈上，使他們參與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并從中受益，進(jìn)而達(dá)到脫貧致富的目的?，F(xiàn)實中，相當(dāng)部分的貧困戶缺乏產(chǎn)業(yè)選擇和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的能力。如何有效發(fā)揮信貸資金的帶動效應(yīng)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)，關(guān)鍵在于創(chuàng)新信貸支持模式。以甘肅省為例，主要有三種模式：一是帶動發(fā)展模式，即通過農(nóng)村專業(yè)合作社將貧困戶分散的扶貧專項貸款資金集中使用，按照風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的原則，共建生產(chǎn)基地，統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營，貸款到期合作社負(fù)責(zé)償還；二是幫扶發(fā)展模式，即將貧困戶分散的扶貧專項貸款以入股方式由龍頭企業(yè)集中使用，年終進(jìn)行分紅；三是互助發(fā)展模式，即利用村級互助資金撬動銀行信貸，將互助資金存入銀行作為擔(dān)保金，銀行以5～10倍給予授信額度，人民銀行給予再貸款資金支持。

以財政貼息為重點，降低信貸融資成本。當(dāng)前，金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧實質(zhì)上是政府財政資金和金融信貸資金配合作用下的金融扶貧模式。在運(yùn)作中，地方政府出資增信和定期貼息發(fā)揮財政資金杠桿作用，人民銀行發(fā)放扶貧再貸款做金融機(jī)構(gòu)資金后盾，政府、人民銀行和金融機(jī)構(gòu)各司其職，搭建成合作互利共贏框架。以廣西鳳山縣為例，由農(nóng)村信用社對扶貧貸款執(zhí)行基準(zhǔn)利率，鳳山縣政府對貸款利息予以全額補(bǔ)貼，人民銀行對信用社給予增加扶貧再貸款支持，在資金供給和運(yùn)用兩端形成規(guī)模，以數(shù)量彌補(bǔ)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)“薄利”，從而實現(xiàn)了降低政府負(fù)擔(dān)、兼顧金融機(jī)構(gòu)利益、免除貧困戶利息成本的三贏局面，構(gòu)建了小額扶貧貼息貸款良好的運(yùn)作環(huán)境。

二、制約金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧的因素分析

可以說，目前金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧仍是一種特惠金融手段，在特定的時間和空間內(nèi)，針對特定的政策目標(biāo)和群體是必要和可行的，但由于其本身固有的缺陷，嚴(yán)重制約著其可持續(xù)發(fā)展。具體來說，主要有以下幾方面制約因素：

扶貧項目存在諸多風(fēng)險。一是存在較大市場風(fēng)險。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，扶貧項目建設(shè)周期長、信息不對稱、缺少定價優(yōu)勢，市場供求和價格變化對扶貧項目的實施和收益影響重大。二是存在一定操作風(fēng)險。由于扶貧項目持續(xù)時間較長，涉及人員眾多，諸如流程、人員和外部事件等風(fēng)險貫穿始終，尤其是可能面臨政府換屆及扶貧項目管理人員變動等情況，存在一定操作風(fēng)險隱患。三是存在自然災(zāi)害風(fēng)險。貧困地區(qū)大多自然條件較差，尤其是那些災(zāi)旱、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，自然災(zāi)害對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物的影響較大，直接影響到扶貧項目的還款。

扶貧產(chǎn)業(yè)融資渠道單一。一是農(nóng)村金融市場發(fā)展滯后。金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧主要為銀行貸款支持，其他資金來源渠道較少，利用股權(quán)、債券等直接融資渠道融資量小，占比低。二是信貸產(chǎn)品創(chuàng)新不足。受農(nóng)村扶貧固有的高風(fēng)險、低收益特點制約，各商業(yè)銀行過分偏好資產(chǎn)抵押，而大部分貧困戶缺乏資產(chǎn)抵押和保證擔(dān)保等，信貸產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新，扶貧貸款投入不足。三是財政貼息壓力較大。一方面，扶貧貼息貸款的財政補(bǔ)助主要靠中央財政專項撥付，因此受限額控制貧困戶獲得的貼息貸款十分有限；另一方面，一些信貸扶貧資金的投入也多在財政貼息資金的配合下才投放，貧困地區(qū)財力單薄，無力為扶貧貸款提供財力支持，難以形成小額貼息貸款幫扶的長效機(jī)制。

農(nóng)村金融生態(tài)有待優(yōu)化。一是貧困地區(qū)信用意識淡薄。貧困戶存在違約、失信、逃債等現(xiàn)象，一旦發(fā)生賴賬，可能產(chǎn)生跟風(fēng)現(xiàn)象，導(dǎo)致整體信用環(huán)境不斷惡化。二是失信懲戒途徑有限。由于金融機(jī)構(gòu)對失信貧困戶進(jìn)行法律訴訟時，打擊、執(zhí)行途徑和效果都很有限，造成涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)貸款不良率上升，勢必增加信貸機(jī)構(gòu)的風(fēng)險考量而抑制信貸的實際供給。三是貸款管理與產(chǎn)業(yè)需求不適應(yīng)。金融機(jī)構(gòu)貸款期限普遍較短，一般在一年以內(nèi)，而不少農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)化項目見效在兩年以上，期限錯配引發(fā)的企業(yè)資金鏈斷裂問題時有發(fā)生。而且，目前信貸產(chǎn)品僅能滿足傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)的資金需求，對發(fā)展更高層次的、產(chǎn)品附加值高的、具有一定生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化項目的資金需求難以滿足。

金融機(jī)構(gòu)扶貧動力不足。精準(zhǔn)扶貧作為一項國家政策，在落地與實施上，與金融機(jī)構(gòu)資本盈利的性質(zhì)存在一定沖突。一是金融機(jī)構(gòu)盈利本質(zhì)使然。受貧困戶抵押物缺乏、抵御風(fēng)險能力差而資金需求小、急、頻等因素影響，扶貧機(jī)構(gòu)在風(fēng)險控制和成本控制上壓力較大。相比商業(yè)貸款，扶貧工作是責(zé)任大、成本貴、風(fēng)險高、收益小。二是配套考核政策不完善。目前，大部分金融機(jī)構(gòu)未能實現(xiàn)針對貧困地區(qū)差異化績效考核制度，受追責(zé)問責(zé)機(jī)制影響，金融機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付，主導(dǎo)扶貧積極性不高。三是風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不健全。目前尚未出臺金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧的獎勵和補(bǔ)貼辦法，尤其是保險扶貧等未能及時跟進(jìn)的情況下，扶貧貸款一旦形成不良，短期內(nèi)無法消化。

三、推動健康持續(xù)發(fā)展的對策建議

當(dāng)前，金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧放大了財政資金使用規(guī)模，創(chuàng)新完善了金融支農(nóng)機(jī)制，有效解決了貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)缺資金和貸款難的問題。但是，隨著我國金融領(lǐng)域市場化改革的逐步推進(jìn)，這種“政策性、公益性、單一性”的金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧模式難以為繼，要實現(xiàn)金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)發(fā)展，需要從以下幾方面進(jìn)行提升和完善：

以加強(qiáng)信用建設(shè)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。一是營造良好信貸環(huán)境。加強(qiáng)對貧困戶的金融教育，提高其金融參與意識，強(qiáng)化信用和法律意識，著力改善農(nóng)村信用環(huán)境。同時，加強(qiáng)對惡意欠貸逃貸的打擊和懲戒，尤其是要為銀行依法清收不良貸款提供有力有效的司法支持。二是建立信用評級制度。一方面，借助大數(shù)據(jù)手段，根據(jù)貧困戶勞動狀況、健康狀況及財務(wù)狀況，建立貧困戶專項評級系統(tǒng)，并將“五險一金”“低?！薄搬t(yī)保”等數(shù)據(jù)加入到貧困戶專項評級系統(tǒng)中；另一方面，將扶貧龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社全部納入信用評定范圍，將信用評定結(jié)果與對經(jīng)營主體的貸款授信結(jié)合起來。對評級授信的龍頭企業(yè)、合作社和系統(tǒng)自動評分等級較高的貧困農(nóng)戶，在同等條件下享受貸款優(yōu)先、利率優(yōu)惠、額度放寬、手續(xù)簡化的待遇。三是豐富征信救濟(jì)手段。對貧困戶在征信系統(tǒng)個人信息中做出特殊標(biāo)識，針對貧困戶不良記錄產(chǎn)生的原因，豐富征信異議救濟(jì)手段，對非主觀、非惡意形成不良記錄的貧困戶放寬貸款審批條件，對無惡意拖欠貸款導(dǎo)致信用記錄不良的不減少貸款額度。

以創(chuàng)新體制機(jī)制為抓手，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)在動力。一是發(fā)揮貨幣政策的引導(dǎo)作用。綜合運(yùn)用扶貧再貸款、支小再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，引導(dǎo)信貸資源向貧困地區(qū)傾斜。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)扶貧的政策需求，精準(zhǔn)對接特色產(chǎn)業(yè)金融服務(wù)需求，不斷開發(fā)新型扶貧信貸產(chǎn)品。二是建立扶貧信貸投入激勵機(jī)制。參照農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策，對重點貧困地區(qū)的涉農(nóng)信貸機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)補(bǔ)貼或獎勵，調(diào)動金融機(jī)構(gòu)參與產(chǎn)業(yè)扶貧的積極性。降低貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營成本，調(diào)動金融機(jī)構(gòu)增點擴(kuò)業(yè)的積極性。實施差別化監(jiān)管政策，針對扶貧金融合力確定資本充足率、貸款分類等方面的計算規(guī)則和激勵政策，提高不良貸款容忍度。三是創(chuàng)新貸款抵押擔(dān)保方式。針對扶貧貸款中抵押物短缺問題，鼓勵金融機(jī)構(gòu)根據(jù)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特點，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)申請貸款可用于擔(dān)保的財產(chǎn)范圍，探索發(fā)展大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、宅基地、水域灘涂使用權(quán)抵押貸款，規(guī)范發(fā)展應(yīng)收賬款、股權(quán)、倉單、存單等權(quán)利質(zhì)押貸款。

以強(qiáng)化保險扶貧為重點，完善風(fēng)險分擔(dān)保障機(jī)制。一是探索建立風(fēng)險補(bǔ)償基金。將直接的財政扶貧改變?yōu)樨斦L(fēng)險補(bǔ)償基金，用于核銷金融支持扶貧開發(fā)的較高風(fēng)險溢價。對國家、省里下?lián)艿呢斦鲐氋Y金，應(yīng)允許地方政府在不改變扶貧的大原則下，整合用于扶貧貸款擔(dān)?；蝻L(fēng)險補(bǔ)償，從而逐步建立財政風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。二是完善農(nóng)業(yè)保險政策。引導(dǎo)保險業(yè)嵌入金融產(chǎn)業(yè)扶貧，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，提高參保意識，擴(kuò)大覆蓋范圍，完善保費(fèi)補(bǔ)貼，探索財政支持的扶貧產(chǎn)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，增強(qiáng)扶貧產(chǎn)業(yè)對重大自然災(zāi)害風(fēng)險的抵御能力。三是構(gòu)建保險防止返貧機(jī)制。例如建立小額信貸保證保險機(jī)制等，加強(qiáng)保險與信貸聯(lián)結(jié)，防止出現(xiàn)因災(zāi)返貧、因病返貧沖擊扶貧貸款安全性，有效鞏固脫貧攻堅成效。

以發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金為方向，構(gòu)建多層次金融支持體系。充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，撬動金融資本、社會資本集聚扶貧攻堅，實現(xiàn)財政扶貧與金融扶貧有效對接。一是建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金。按照共同投資、共享收益、共擔(dān)風(fēng)險的基本原則，運(yùn)用現(xiàn)代信托關(guān)系機(jī)制，集中投資者的分散資金，以股權(quán)形式直接投資于帶貧龍頭企業(yè)或具有市場潛力的項目，促進(jìn)帶貧企業(yè)規(guī)?；I(yè)化、集約化經(jīng)營。二是注重發(fā)揮資本市場作用。集聚證監(jiān)會和資本市場的合力服務(wù)脫貧攻堅，支持和鼓勵上市公司、證券基金期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)履行扶貧社會責(zé)任，大力發(fā)展股市融資、債務(wù)融資等直接融資渠道。三是規(guī)范民間融資行為。降低農(nóng)民互助性質(zhì)的金融組織審批門檻，鼓勵民間資本充分發(fā)揮靈活、高效的特點，積極參與產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）