趙攀奧，陳利根，龍開勝

（南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的基本內(nèi)涵、功能價值與制度構(gòu)建

趙攀奧，陳利根，龍開勝*

（南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

引導土地經(jīng)營權(quán)入股合作社是不斷探索和豐富“三權(quán)分置”具體實現(xiàn)形式的重要舉措。土地經(jīng)營權(quán)入股合作社過程中，土地經(jīng)營權(quán)應當被塑造為用益物權(quán)，入股的合作社類型應當是農(nóng)民專業(yè)合作社。土地經(jīng)營權(quán)入股合作社具有“制度落實、要素整合、糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展”的功能價值，但目前存在著法律規(guī)范滯后和配套制度缺陷兩大問題。今后，土地經(jīng)營權(quán)入股合作社需遵循入股自愿、平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)；集體所有、穩(wěn)定承包、農(nóng)業(yè)用途；合理期限、規(guī)范入股、權(quán)益保護三大原則。機制構(gòu)建上，應按照“自下而上”的改革思路，提出現(xiàn)行土地經(jīng)營權(quán)入股合作社法律法規(guī)修改和完善的指導性建議，并加強有關(guān)政策與配套設計，具體包括研究推進土地經(jīng)營權(quán)入股登記制度、建立市場體制、構(gòu)建入股保障機制等。

土地經(jīng)營權(quán)；經(jīng)營權(quán)入股；合作社；內(nèi)涵；功能價值；制度構(gòu)建

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，適合當時我國農(nóng)村的社會生產(chǎn)實際，具有良好的群眾基礎和法律保障，在全國得到統(tǒng)一推行并長期保持穩(wěn)定。但當前我國大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)以及分散經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的矛盾倒逼著農(nóng)村集體土地生產(chǎn)經(jīng)營制度進行新的改革和創(chuàng)新探索。改革實踐中，土地股份合作迎合了農(nóng)民實實在在占有土地的愿望，又滿足了政府土地制度創(chuàng)新低政治風險的要求[1]。從政策層面上看，在我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中“土地股份合作”這一組織形式已經(jīng)開始扮演越來越重要的角色[2]。問題是，以土地承包經(jīng)營權(quán)進行股份合作的模式屬于在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎上地方實踐創(chuàng)新的成果，沒有明晰的法律地位，缺乏有效的法律保障，農(nóng)民在股份合作過程中面臨失地風險，入股模式在探索中艱難前行。

時至今日，黨中央“三權(quán)分置”制度的創(chuàng)新為股份合作的推廣發(fā)展提供了一個重要契機。自2014年中央一號文件開始，中央連續(xù)出臺一系列政策文件，強調(diào)“堅持農(nóng)地集體所有，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’的格局”。2016年10月中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出“嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)，不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭；加快放活土地經(jīng)營權(quán)，引導土地經(jīng)營權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營主體，鼓勵采用土地股份合作等多種經(jīng)營形式”。盡管任大鵬[3]對土地經(jīng)營權(quán)入股合作社產(chǎn)生的一系列法律問題（包括作價依據(jù)、利益分配、債務承擔、破產(chǎn)清算、退社權(quán)利）進行了詳細探析，杜志勇[4]以“三權(quán)分置”為契機，探索了土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的基本屬性，但土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的研究仍然處于起步階段。因此，本文將詮釋土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的基本內(nèi)涵，闡釋土地經(jīng)營權(quán)入股合作社發(fā)揮的功能價值，并在此基礎上提出鼓勵土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的制度構(gòu)建建議。

1 土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的基本內(nèi)涵

1.1 土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵

“兩權(quán)分離”下，土地承包經(jīng)營權(quán)是承包農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織成員，享有的對承包地占有、使用、收益以及流轉(zhuǎn)等權(quán)利[5]，屬于一種用益物權(quán)。為了適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展需求、促進農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)，中央著手推進“三權(quán)分置”改革創(chuàng)新，將土地承包經(jīng)營權(quán)進一步分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。

關(guān)于如何定位土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，學術(shù)界的觀點可概括為三種：1）土地經(jīng)營權(quán)應為物權(quán)。張力和鄭志峰[6]從承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的功能目的入手，指出經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中析出后，其負載著促進農(nóng)民和農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的功能，因而剝離后的經(jīng)營權(quán)，必須要成為一項獨立物權(quán)。部分國內(nèi)其他專家學者也持有類似觀點[7-9]。2）土地經(jīng)營權(quán)應為債權(quán)。吳興國[10]和申慧文[11]認為土地經(jīng)營權(quán)是基于土地流轉(zhuǎn)合同而產(chǎn)生的，因而只能是債權(quán)，不能是物權(quán)。3）土地經(jīng)營權(quán)目前為債權(quán)，但應進行物權(quán)塑造。陶鐘太朗和楊遂全[12]認為根據(jù)現(xiàn)行法，該權(quán)利不可能是一種物權(quán)，而只能是一種債權(quán)；但將土地經(jīng)營權(quán)塑造為物權(quán)，既是作為上層建筑的法律制度積極適應社會發(fā)展需求的能動表現(xiàn)，又是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)社會實踐發(fā)展到當前階段的必然性要求。李偉偉[5]借鑒國外經(jīng)驗啟示闡述了土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)并物權(quán)化是國際通行做法。

綜上所述，筆者認為在未發(fā)生土地流轉(zhuǎn)情況下，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是高度統(tǒng)一的，這時候農(nóng)戶享有的就是兩者耦合而成的承包經(jīng)營權(quán)；而當農(nóng)地發(fā)生流轉(zhuǎn)時，土地經(jīng)營權(quán)就是從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的一種相對獨立的權(quán)利，但這是基于流轉(zhuǎn)合同而產(chǎn)生的，不具有對抗力，目前只是一種債權(quán)。但從“三權(quán)分置”政策文件的表述來看，土地經(jīng)營權(quán)以增加流出方收益、保障流入方權(quán)利和推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展為功能定位，因此亟需通過法條設計將土地經(jīng)營權(quán)塑造為一種獨立的用益物權(quán)來確保流轉(zhuǎn)過程中各方的權(quán)益得到有效保護。

在明晰土地經(jīng)營權(quán)應塑造為用益物權(quán)的基礎上，下一步須確定其所包含的權(quán)能內(nèi)容。專家學者們對土地經(jīng)營權(quán)所含有的占有、使用、收益這三項權(quán)能內(nèi)容大體上持一致、肯定意見：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，土地經(jīng)營權(quán)獲得者享有對承包地的直接占有權(quán)，可以自由在承包地上進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的使用權(quán)以及獲得經(jīng)營利潤的收益權(quán)。而對于處分權(quán)的表述，專家學者們觀點紛紜：一部分專家學者在研究中直接不涉及土地經(jīng)營權(quán)的處置權(quán)能[7,12-13]；另外有專家學者將其表述為“享有一定范圍的處分權(quán)”或者“無獨立的處分權(quán)”[9-11]；還有部分專家學者則對處分權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵進行具體地闡釋：包括采取抵押、入股等方式進行處分的權(quán)利[5-6,8,13-14]。綜合國內(nèi)專家學者們的觀點，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵應為對流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地的占有權(quán)、自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的使用權(quán)、獲得農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益的收益權(quán)以及一定條件下對土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的處分權(quán)。

1.2 土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的內(nèi)涵

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中規(guī)定的入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營；其他承包方式（四荒地承包）的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。在現(xiàn)實生活中，大部分的農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，流轉(zhuǎn)客體也大多是家庭承包方式下取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，本文研究的土地經(jīng)營權(quán)亦是指在“三權(quán)分置”背景下，通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中實現(xiàn)“兩權(quán)分離”而獲得的一項權(quán)利。

合作社在我國并不是一個嶄新的詞匯，早在新中國成立之初，我國就開始了合作社的探索與發(fā)展。國際合作社聯(lián)盟（ICA）在1995年舉行的合作社100周年代表大會上對合作社的定義是：“合作社是人們自愿聯(lián)合、通過共同所有和民主管理的企業(yè)，以滿足經(jīng)濟、社會和文化需求和愿望的一種自治組織”[15]。高海[16]根據(jù)入股客體、利益分配方式和組織屬性等制度差異將我國農(nóng)地入股合作社的歷史沿革劃分為四個階段：入股初級合作社、入股高級合作社、入股土地股份合作社和入股農(nóng)民專業(yè)合作社。其嬗變的內(nèi)在邏輯規(guī)律恰好與我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷私有私營、公有公營再到公有私營的這么一個歷史過程相吻合。其中，初級合作社和高級合作社是改革開放之前的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，是我國合作社探索與發(fā)展中的歷史產(chǎn)物。隨著統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的建立與完善，包括農(nóng)民合作社在內(nèi)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應運而生。目前我國的農(nóng)民合作社主要包括土地股份合作社和農(nóng)民專業(yè)合作社兩大類。土地股份合作社合作的基礎在于土地承包經(jīng)營權(quán)，通過土地承包經(jīng)營權(quán)的股份化，農(nóng)戶結(jié)成股份合作社[17]。土地股份合作社發(fā)源于廣東南海，實際工作中也產(chǎn)生了上海模式、昆山模式等可資借鑒的模式，為中國農(nóng)村土地制度的下一步改革提供了寶貴的經(jīng)驗，但土地股份合作社屬于地方的實踐創(chuàng)新，沒有既存法律可作為指導依據(jù)。

為了明確合作社的合法地位，保護合作生產(chǎn)過程中利益相關(guān)者的合法權(quán)益，2006年全國人大常委會通過了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，其中規(guī)定了農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布實施為土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社的法律地位的明晰提供了契機，并指明了未來的立法方向?；诖耍灾貞c為代表的地方政府在頒布的關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社的相關(guān)法規(guī)中更是明確規(guī)定以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股只限于組建農(nóng)民專業(yè)合作社，對其他經(jīng)濟組織一律不予登記。由此，只有農(nóng)民專業(yè)合作社才是法定的合作社類型，筆者研析的土地經(jīng)營權(quán)入股合作社研究也是基于此展開。

目前，根據(jù)入股農(nóng)民專業(yè)合作社方式可以分為只有土地經(jīng)營權(quán)入股以及除土地經(jīng)營權(quán)外還有相關(guān)技術(shù)、資金等生產(chǎn)要素共同參股。前者只需將土地經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)來聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營；后者則須將土地經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)與技術(shù)、資金、設備等要素一道計入合作社出資財產(chǎn)。因此，筆者將土地經(jīng)營權(quán)入股合作社定義為：是指在不改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，擁有承包經(jīng)營權(quán)（通過家庭承包方式取得）的承包方為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，自愿將土地經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)或者與相關(guān)實物、貨幣、技術(shù)、資金、設備等一道量化為股權(quán)來聯(lián)合發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，從事農(nóng)業(yè)合作互助經(jīng)營，并按股份進行經(jīng)濟利益的分配。

以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和以土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社主要在入股客體、入股性質(zhì)和抵債清算等方面存在著差異。前者的入股客體是土地承包權(quán)人享有的土地經(jīng)營權(quán)，而后者的入股客體是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)。此前，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)入股的法律性質(zhì)，理論界尚存物權(quán)流轉(zhuǎn)說和債權(quán)流轉(zhuǎn)說的爭議[18]，其根本原因在于現(xiàn)行法律規(guī)定之間存在沖突。而承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，承包權(quán)作為農(nóng)民生存保障性權(quán)利，不能入股，經(jīng)營權(quán)作為一項獨立物權(quán)，成為入股的客體。入股后，經(jīng)營權(quán)就從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移到合作社手中，合作社成為經(jīng)營權(quán)人，農(nóng)民保留承包權(quán)，原有承包關(guān)系并不消滅，入股的法律性質(zhì)屬于物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)。在抵債清算方面，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中規(guī)定，股份合作社解散時，入股土地應當退回原承包農(nóng)戶。法律文件中的入股客體仍是土地承包經(jīng)營權(quán)，即入股的土地承包經(jīng)營權(quán)并沒有償債功能，其根本目的是防止農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押償債后失去土地，從而失去生活保障；而在三權(quán)分置后，農(nóng)民保留土地承包權(quán)以實現(xiàn)社會保障功能，入股的土地經(jīng)營權(quán)應當被賦予抵債清算的功能。

2 土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的功能價值

圍繞土地經(jīng)營權(quán)入股合作社產(chǎn)生的功能價值與積極效應，許多學者進行了分析和闡釋。杜志勇[4]認為土地經(jīng)營權(quán)入股合作社對促進農(nóng)村發(fā)展、合作社發(fā)展壯大，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建都具有重要意義。樓棟和孔祥智[19]認為通過家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備與農(nóng)業(yè)技術(shù)的作用，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，培育新型農(nóng)民，落實現(xiàn)代發(fā)展理念，從而提高農(nóng)業(yè)水利化、機械化和信息化水平，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率，提高農(nóng)業(yè)效益和競爭力，實現(xiàn)“四化同步”。不過，目前由于“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的研究尚處于起步階段，這些論述顯得比較零散，對土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的功能價值缺乏一個完整的、系統(tǒng)的認識。總體來看，土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的功能價值可集中概括為4個方面：

一是制度落實功能。實行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度新一輪的改革方向。實施“三權(quán)分置”的重要目的，就是更好用活土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，有利于規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展[20]。對農(nóng)戶而言，以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社既能夠繼續(xù)發(fā)揮土地的社會保障功能（穩(wěn)定承包權(quán)），又能夠促進土地流轉(zhuǎn)而使農(nóng)民享有更充分的財產(chǎn)性權(quán)利，繼而推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進農(nóng)民增收。農(nóng)戶將土地承包權(quán)留在手中，解除了以往擔心土地承包經(jīng)營權(quán)因合作社負債而喪失的后顧之憂，從而可以大膽放心地將土地經(jīng)營權(quán)入股合作社發(fā)展聯(lián)合生產(chǎn)。因此，以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社正是對“三權(quán)分置”制度紅利的完美詮釋和落實。

二是要素整合功能。以土地經(jīng)營權(quán)作價入股合作社，一方面將帶動農(nóng)村的土地、生產(chǎn)機械、勞動力等一起進入合作社生產(chǎn)經(jīng)營；另一方面，也將吸引城鎮(zhèn)的資本、技術(shù)、管理等投入到農(nóng)村實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營與管理?？傮w而言，農(nóng)民專業(yè)合作社的組建與發(fā)展將帶動城鄉(xiāng)要素的配置和整合，實現(xiàn)資源反哺、要素集約、城鄉(xiāng)聯(lián)動的發(fā)展新格局，從而推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；酥脸擎?zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展。這是因為，以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社能夠?qū)崿F(xiàn)更為集中、更大規(guī)模和更現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營：更為集中的經(jīng)營需要農(nóng)村土地、資本的投入；更大規(guī)模的經(jīng)營需要生產(chǎn)機械、勞動力的輔助；更現(xiàn)代化的經(jīng)營需要先進的技術(shù)與管理；從而帶動城鄉(xiāng)要素的集約整合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)從生產(chǎn)到加工到銷售的科學化、一體化經(jīng)營方式。

三是糧食安全功能。糧食生產(chǎn)是我國的頭等大事，糧食安全關(guān)系到國家社會穩(wěn)定。十八大以來，習近平總書記[21]高度重視糧食問題，強調(diào)：“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應該主要裝中國糧”。但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品低收入彈性的制約，更多的農(nóng)村勞動力選擇進城務工而不愿留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這導致農(nóng)村大量優(yōu)質(zhì)土地資源閑置，威脅國家糧食安全。以土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社能夠最大限度地利用被閑置下來的農(nóng)村承包地，依靠規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，減少拋荒數(shù)量，改善粗放耕作，提高種糧效益，保護糧食安全和有效農(nóng)產(chǎn)品供給。種糧效益上去了，才能保護和調(diào)動農(nóng)民積極性，從而進一步吸引更多的農(nóng)民愿意入股合作社發(fā)展聯(lián)合生產(chǎn)，也吸引更多的外來資本能夠放心投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當中?？偨Y(jié)而言，土地經(jīng)營權(quán)入股合作社將有助于保障我國糧食產(chǎn)量，維護我國糧食安全。

四是經(jīng)濟發(fā)展功能。股份合作的模式以價值形式把農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)長期確定下來，產(chǎn)權(quán)清晰、利益直接，使得農(nóng)民既是合作社經(jīng)營的直接參與者，也是利益的共同所有者，實現(xiàn)了農(nóng)村生產(chǎn)要素價值的顯化，真正增加了農(nóng)民和合作社的財產(chǎn)性收入。一方面，農(nóng)業(yè)合作組織采取“保底租金+二次分紅”的分配方式后，農(nóng)戶除獲得固定租金外，還能分享到農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益和土地非農(nóng)用增值收益等帶來的市場化收益以及分享級差地租[22]。此外，農(nóng)戶還可以返聘到農(nóng)民專業(yè)合作社成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的工人并從中獲取工資報酬；另一方面，農(nóng)民專業(yè)合作社取得土地經(jīng)營權(quán)后，憑借土地的規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢、科學的市場經(jīng)濟理論以及專業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)管理，充分發(fā)揮了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特長，降低生產(chǎn)成本，提高資源利用率，增加土地產(chǎn)出率，有效增加了合作社的經(jīng)營收入；在以農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟重要產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村社會發(fā)展過程中，土地經(jīng)營權(quán)入股合作社模式的發(fā)展無疑為增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，建設社會主義新農(nóng)村提供了堅實保障。

3 土地經(jīng)營權(quán)入股合作社存在的問題

3.1 法律規(guī)范滯后

法律層面上，現(xiàn)行的多部法律對農(nóng)地入股流轉(zhuǎn)的規(guī)定模糊，并且范圍狹小。《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等多部相關(guān)法律都存在著農(nóng)地入股有關(guān)法條的缺位，這直接導致入股過程中浮現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)受限、農(nóng)地收益權(quán)不充分以及農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)不盡自由等問題；《農(nóng)村土地承包法》中雖然提出入股的流轉(zhuǎn)形式，但其流轉(zhuǎn)客體依然是承包經(jīng)營權(quán)而非土地經(jīng)營權(quán)；《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中也沒有與土地經(jīng)營權(quán)入股進行完整對接，這就造成了多地土地入股合作社試點不一致的現(xiàn)狀。具體而言，該法存在著土地經(jīng)營權(quán)出資設置、清算制度以及利益分配等方面的缺位。譬如，現(xiàn)實中的合作社大多采取“保底收入+浮動分紅”的分配方式，而法律中僅規(guī)定可分配盈余按成員與本社的交易量（額）比例返還，返還總額不得低于可分配盈余的60%，剩余部分按出資額和公積金份額所占比例分配給本社成員，這與實際情況嚴重不符。

規(guī)范性文件方面，只有農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中對入股流轉(zhuǎn)方式進行了定義，并規(guī)定“承包方之間可以自愿將承包土地入股發(fā)展農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，但股份合作解散時入股土地應當退回原承包農(nóng)戶”，這與《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中關(guān)于破產(chǎn)時的財產(chǎn)清算制度相矛盾。根據(jù)破產(chǎn)清算原則，土地承包經(jīng)營權(quán)將作為破產(chǎn)財產(chǎn)進行變賣償債，會出現(xiàn)將承包經(jīng)營權(quán)設定抵押導致農(nóng)民喪失基本生活保障的困境[9]。若以土地經(jīng)營權(quán)入股，則意味著在合作社需要清償債務時，土地經(jīng)營權(quán)人須以該出資作為承擔責任的界限，同樣與現(xiàn)行法律不合。此外，雖然由中國人民銀行等五部門聯(lián)合推動的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作已經(jīng)開展，但未納入試點的地區(qū)依舊存在無法可依的困境。農(nóng)民專業(yè)合作社成立后，在生產(chǎn)經(jīng)營過程中難免會出現(xiàn)設立抵押融資的情形。如果不允許入股合作社的土地經(jīng)營權(quán)設立抵押，那么當農(nóng)民專業(yè)合作社缺乏資金而又沒有其他財產(chǎn)可以設立抵押時，勢必導致農(nóng)民專業(yè)合作社陷入融資困難的境地[23]。

綜上所述，現(xiàn)行法律對土地經(jīng)營權(quán)入股的規(guī)定還只是停留在概念范疇上，形式籠統(tǒng)、規(guī)范簡單、監(jiān)督不力、補救缺位，嚴重滯后于入股合作社的實際發(fā)展，甚至客體表述仍然是土地承包經(jīng)營權(quán)而非土地經(jīng)營權(quán)，與《農(nóng)民專業(yè)合作社法》也沒有很好銜接，容易造成入股過程中發(fā)生矛盾、產(chǎn)生糾紛，增加政府工作成本，侵害農(nóng)民合法權(quán)益。

3.2 配套制度缺陷

1）登記制度。制度經(jīng)濟學認為，權(quán)利的界定是市場交易的基本前提。因此，做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作才能保障入股流轉(zhuǎn)過程中權(quán)利的交易安全。目前，國土資源部雖已出臺《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》，明確土地承包經(jīng)營權(quán)的初始登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記等的適用情形。但目前土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放工作的進展比較緩慢，難以滿足農(nóng)戶當下對入股流轉(zhuǎn)的迫切需求。此外，在入股過程中，政府應當提供合同格式范本，對入股合同進行指導、審查、歸檔和保管，對入股后的土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)進行相關(guān)登記并發(fā)放證書，但相關(guān)制度的設計都存在著缺位現(xiàn)象。而上述情景都有可能導致農(nóng)戶在入股流轉(zhuǎn)中權(quán)利彰顯不明，致使權(quán)益受損。

2）市場制度。土地入股要健康有序地進行，就需要完善的農(nóng)村土地市場。然而，目前缺乏專業(yè)科學的土地定級評估體系，造成土地經(jīng)營權(quán)作價入股中只是依靠人為定價，沒有發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，使得入股價格扭曲，分配機制缺陷，農(nóng)民利益受侵。此外，雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中對流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容作了詳細的規(guī)定，但由于缺少來自集體經(jīng)濟組織以及政府相關(guān)部門的約束，實踐中的土地入股存在著無書面合同或者合同條款不全面抑或入股程序不規(guī)范，甚至出現(xiàn)入股合作社改變農(nóng)業(yè)用途的情況，農(nóng)戶自身也沒有合同備案意識，這也為今后可能產(chǎn)生糾紛留下了極大的隱患。

3）保障機制。目前，土地經(jīng)營權(quán)入股的風險保障機制、糾紛解決機制、權(quán)利保護機制仍然不完善。比如，合作社在經(jīng)營不善負債時，需要以農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)承擔債務負擔，雖然農(nóng)戶依舊保留土地承包權(quán)，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到期后可以收回經(jīng)營權(quán)，但在此之前農(nóng)戶的土地承包權(quán)并不能夠給農(nóng)戶提供生活來源。而當下，全國大多數(shù)農(nóng)村沒有土地仲裁機構(gòu)，人民法院的起訴成本又太昂貴。如果在入股過程中，農(nóng)戶與合作社協(xié)調(diào)不成或是發(fā)生糾紛，這些糾紛無法得到順利解決，農(nóng)戶的權(quán)利就無法得到保障，這將嚴重制約農(nóng)戶入股的積極性。入股發(fā)展合作社后，合作社以服務成員為宗旨，成員地位平等，實行民主管理，但地方的合作社組織機構(gòu)往往不健全，出現(xiàn)集體經(jīng)濟組織既當“裁判員”又當“運動員”的不合理現(xiàn)象；其次，實踐中的眾多合作社都對農(nóng)民入社和退社予以一定程度的限制，違背了“入社自愿，退社自由”的原則，導致合作社成員基本權(quán)利受損。

4 土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的制度構(gòu)建

制度設計主要包括完善相關(guān)法律法規(guī)以及加強有關(guān)政策與配套設計兩大方面。建立并完善土地經(jīng)營權(quán)入股的制度設計是實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序入股以及切實保障各方利益的前提條件。農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)作價入股參與經(jīng)營，在利益共享的同時也要共擔風險，因此必須注重遵循一定的基本原則，這是制度設計的基礎和前提。總的來說，在制度設計過程中，必須以維護、保障和發(fā)展農(nóng)民權(quán)益為核心思想，這是土地經(jīng)營權(quán)入股合作社制度構(gòu)建的邏輯與思路。

4.1 土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的基本原則

《農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所須遵循的原則。在“三權(quán)分置”的背景下，土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的原則應當以此為參照；與此同時，也需借鑒目前國家對三農(nóng)問題的指導思想以及廣大農(nóng)民的實際需求，概括而言有三個原則：

1）入股自愿、平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)原則。私法主體地位平等，私法自治是私法的核心原則，等價有償則是價值規(guī)律的體現(xiàn)[24]。引導土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)是通過市場機制合理配置土地資源，是私法上的交易行為。因此，在土地經(jīng)營權(quán)入股合作社過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)人具有完全的自主決定權(quán)，利益雙方當依據(jù)各自的意愿平等地協(xié)商相關(guān)事項，合作社需向入股方支付股份紅利，以發(fā)揮其財產(chǎn)價值。各級政府在土地經(jīng)營權(quán)入股過程中發(fā)揮引導和規(guī)范作用來實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

2）集體所有、穩(wěn)定承包、農(nóng)業(yè)用途原則。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的基礎和本位，我國農(nóng)村土地實行的是勞動群眾集體所有制，在土地經(jīng)營權(quán)入股合作社過程中，不改變集體所有的性質(zhì)是制度構(gòu)建的根本。農(nóng)戶承包權(quán)的核心是財產(chǎn)權(quán)，在社會保障水平較低的情況下，承包權(quán)是其最基本的生活保障，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不能影響農(nóng)戶承包地的財產(chǎn)權(quán)益[21]。國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)得到充分保障，是土地經(jīng)營權(quán)能夠入股合作社的基礎。土地具有資源屬性，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本源泉。為了保護有限的耕地資源，保障國家糧食生產(chǎn)的安全，土地入股合作社的過程中必須堅持農(nóng)地農(nóng)用的底線。

3）合理期限、規(guī)范入股、權(quán)益保護原則。目前各地土地流轉(zhuǎn)期限多在5年以下，由于期限較短，土地經(jīng)營者對修建灌溉設施、培肥地力等事關(guān)長期發(fā)展的項目不愿投入、不敢投入，加劇了當前農(nóng)田基礎設施建設的困境[25]。然而，考慮到經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營權(quán)人實質(zhì)性地控制了承包地，如果容許農(nóng)民一次性地轉(zhuǎn)讓剩余承包期內(nèi)的經(jīng)營權(quán)，其實質(zhì)是出售經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民手中的承包權(quán)就失去了意義，在承包權(quán)人非農(nóng)業(yè)收入來源切斷時，其生存保障就存在問題[7]。因此，應鼓勵土地經(jīng)營權(quán)的中長期入股，既能夠讓合作社長遠規(guī)劃、穩(wěn)定經(jīng)營，也能防止農(nóng)戶權(quán)利虛化、保障受損。政府在土地經(jīng)營權(quán)入股過程中應更多地發(fā)揮服務、指導和監(jiān)督的作用，使農(nóng)戶和合作社在入股流轉(zhuǎn)前協(xié)商定價、簽訂合同、備案事項以及明確責任，使土地經(jīng)營權(quán)入股合作社規(guī)范化?？v觀農(nóng)村土地制度改革，保障農(nóng)民的基本權(quán)利和合法利益是其根本動力和核心準則，因此在土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)的制度設計過程中必須切實保障農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、收益權(quán)不受損害，使農(nóng)民分享城鄉(xiāng)一體化發(fā)展帶來的福利，縮小城鄉(xiāng)貧富差距，實現(xiàn)共同富裕。

4.2 土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的制度構(gòu)建

1）修改和完善相關(guān)法律法規(guī)。本文著重從規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)的角度，按照“自下而上”的改革思路對我國現(xiàn)行相關(guān)法律提出指導性建議。

修改完善規(guī)范性文件：目前，與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的其他規(guī)范性文件主要是《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》。但《規(guī)范》中并沒有對每種流轉(zhuǎn)方式進行甄別，而是一概而論，這明顯背離了實際中多元化的流轉(zhuǎn)模式。因此，應完善研究各種流轉(zhuǎn)模式的具體操作規(guī)程，在流轉(zhuǎn)過程中切實維護、保障和發(fā)展各方權(quán)益。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》明顯滯后于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)實，因此亟需抓緊研究出入股流轉(zhuǎn)過程中土地承包權(quán)證和土地經(jīng)營權(quán)證的備案、登記、發(fā)放等具體工作。

修改完善一般法律：主要是《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。《農(nóng)村土地承包法》是農(nóng)村土地權(quán)利及流轉(zhuǎn)的基本法，必須要明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)的方式，承認其入股合作社的正當性合法性[26]?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》是土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展合作社關(guān)聯(lián)性最大的法律文件，但關(guān)于以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的運轉(zhuǎn)模式卻存在空白，因此急需通過修改調(diào)整《農(nóng)民專業(yè)合作社法》來翔實地規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的操作規(guī)程，明確雙方的權(quán)利和義務并與《農(nóng)村土地承包法》銜接以確定土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的權(quán)利實現(xiàn)方式。其中，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的出資制度、土地股權(quán)利益分配制度以及合作社破產(chǎn)時土地經(jīng)營權(quán)的清算制度都需要重點進行法條設計。

基本法律方面：根據(jù)前文分析，在未來的立法中，需要對土地經(jīng)營權(quán)進行物權(quán)塑造。因此，在基本法律中應加快對《物權(quán)法》的修改，在用益物權(quán)這一章節(jié)中設置土地經(jīng)營權(quán)，明確其產(chǎn)生方式、權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容等，真正實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化塑造，明確規(guī)定通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，均可按程序向銀行業(yè)金融機構(gòu)申請農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

2）加強有關(guān)政策與配套設計。本文旨在針對現(xiàn)實中存在的制度漏洞和機制缺陷，從入股登記、入股市場、入股保障三個方面提出政策與配套設計的完善性意見。

研究推進土地經(jīng)營權(quán)入股登記制度。自國務院頒布《不動產(chǎn)登記暫行條例》以來，中央確定要求在穩(wěn)定擴大試點的基礎上，用5年左右的時間完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。但在農(nóng)地入股過程中，特別是“三權(quán)分置”下，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)歸屬不同主體時的登記頒證工作，國家至今沒有出臺相關(guān)政策文件和配套措施。登記是為不動產(chǎn)物權(quán)交易提供具有國家公信力支持的法律基礎。因此，政府相關(guān)部門應加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，抓緊研究土地流轉(zhuǎn)過程中的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)登記制度并由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)落實。登記制度的完善，一方面使農(nóng)戶的土地社會保障功能得到落實，農(nóng)戶入股流轉(zhuǎn)中不會失去土地，心里能夠踏實；另一方面使合作社能夠放心投入機械、資本等要素進行規(guī)模經(jīng)營，即使發(fā)生負債，也可使用土地經(jīng)營權(quán)進行抵押，確保債權(quán)人的利益得到保障。

建立完善土地經(jīng)營權(quán)入股市場體制。政府首先應當搭建土地流轉(zhuǎn)服務系統(tǒng)，包括縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級。土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)主要發(fā)揮信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)指導、協(xié)商糾紛的作用，為流轉(zhuǎn)雙方提供便捷服務。農(nóng)戶通過閱讀服務系統(tǒng)收集與發(fā)布的合作社招募入股信息，了解合作社預定規(guī)劃的農(nóng)業(yè)經(jīng)營領域，本著“入社自愿”原則，以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社。當雙方意愿達成一致時，服務系統(tǒng)引導雙方簽訂規(guī)范合同，明確入股過程中雙方當事人的權(quán)利義務、期限屆滿時的繼續(xù)合作或退出機制以及雙方關(guān)心的其他事項。在入股發(fā)生糾紛時，服務系統(tǒng)應根據(jù)實際情況，對雙方當事人進行糾紛調(diào)解，盡量避免進行法院起訴。其次，土地經(jīng)營權(quán)的價值取決于向合作社出資后對合作社利潤形成的貢獻，入股土地的作價依據(jù)應當是出資時正常年景的收益[3]。因此，市場中應盡快成立土地估價機構(gòu)，以土地的年收益為作價基礎對入股的土地經(jīng)營權(quán)進行定級定價，使其作資入股價格符合市場價值，提高農(nóng)民入股收益。最后，政府農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理部門也應當對市場加強監(jiān)管，嚴厲打擊不法分子損害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，確保土地經(jīng)營權(quán)有序入股。

構(gòu)建落實土地經(jīng)營權(quán)入股保障機制?！掇r(nóng)村土地承包法》中已明確規(guī)定“當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁”，因此政府相關(guān)部門應盡快落實法律的相關(guān)規(guī)定，加緊成立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仲裁機構(gòu)，保證機構(gòu)的數(shù)量和分布契合農(nóng)戶實際需求。此外，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)居民社會保障體系逐漸完善，但農(nóng)村的社會保障體系與之相距甚遠，使得農(nóng)地的社會保障功能尤為重要。有學者分析概括了農(nóng)地對農(nóng)民的五大社會保障功能：食物來源、就業(yè)條件、收入來源、養(yǎng)老基礎、失業(yè)保障[27]。因此，當下應當盡快構(gòu)建農(nóng)村最低生活保障、社會保險、意外救濟等社會保障制度，以確保土地經(jīng)營權(quán)入股過程中出現(xiàn)意外情況時農(nóng)民的基本生活得到保障。并在未來，打破以犧牲農(nóng)民利益為代價的國家工業(yè)化之非均衡發(fā)展戰(zhàn)略所造成的城鄉(xiāng)二元社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度有效銜接，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險體系。在合作社成立后，應當完善合作社的經(jīng)營決策機制，突破合作社核心成員兼任管理者的責任與利益協(xié)調(diào)的困境，保證合作社大眾成員的發(fā)言權(quán)、決策權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等基本權(quán)利得到充分實現(xiàn)。我國合作社法規(guī)定：成員資格終止的，應當按照章程規(guī)定的方式和期限，退還記載在該成員賬戶內(nèi)的出資額和公積金份額。當合作社成員在以土地經(jīng)營權(quán)入股后請求退社，若直接返還其土地經(jīng)營權(quán)，會使合作社的經(jīng)營計劃被打亂，整體利益受到侵害；若不應允，又違反了“退社自由”的原則。因此，應盡快進行制度設計，利用等值貨幣、實物等形式進行替代，確保退社過程中雙方合法權(quán)利得到有效保護。

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（責任編輯：童成立）

The connotation, functional value and system construction of the land management right being shares of cooperatives

ZHAO Pan-ao, CHEN Li-gen, LONG Kai-sheng
（College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095, China）

Guiding the land management right being shares of cooperatives is an important measure to continuously explore and enrich the realization of the “division of three rights”. In the process of the land management right being shares of cooperatives, land management right should be shaped as usufructuary right and the type of cooperative should be farmers’ professional cooperatives. The functional values of the land management right being shares of cooperatives include system implementation, element integration, food safety, and economic development. However, there are two major problems currently: lagged legal norms and defective supporting system. In the future, the land management right being shares of cooperatives should follow these principles: voluntary participation, equal negotiation right, paid circulation, collective ownership, stabile contracting, agricultural usage, reasonable time period, standard shares, and protection of rights and interests. To construct a systematic mechanism, this paper suggests to revise and perfect the current laws and regulations and to strengthen the relevant policies and supporting design from three main aspects: promoting registration system of the land management right being shares, establishing the market system, and constructing and implementing the security system on the land management right being shares.

land management right; land management right being shares; cooperative; connotation; functional value; system construction

LONG Kai-sheng, E-mail: longkaisheng@njau.edu.cn.

F321.1

A

1000-0275（2017）02-0250-08

10.13872/j.1000-0275.2017.0002

趙攀奧, 陳利根, 龍開勝. 土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的基本內(nèi)涵、功能價值與制度構(gòu)建[J]. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究, 2017, 38(2): 250-257.

Zhao P A, Chen L G, Long K S. The connotation, functional value and system construction of the land management right being shares of cooperatives[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(2): 250-257.

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目（13JZD014）；2016年度江蘇高?！扒嗨{工程”優(yōu)秀青年骨干教師培養(yǎng)計劃項目。

趙攀奧（1993-），男，浙江臺州人，碩士研究生，主要從事土地行政與土地法研究，E-mail: zjttzpa@163.com；陳利根（1961-），男，江蘇常熟人，教授，博士生導師，主要從事土地行政與法學、土地制度與政策研究，E-mail: lgchen@njau.edu.cn；通訊作者：龍開勝（1981-），男，湖南綏寧人，博士，副教授，博士生導師，主要從事土地法學、土地制度與政策研究，E-mail: longkaisheng@njau.edu.cn。

2016-11-29，接受日期：2016-12-24

Foundation item: Key Projects of Philosophy and Social Sciences Research of the Ministry of Education in China (13JZD014); Training of Outstanding Young Teachers of University “Qing Lan Project” of Jiangsu Province.

Received 29 November, 2016; Accepted 24 December, 2016