分層精準(zhǔn)施策 保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施

黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記基于我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展全局，站在新時(shí)代高度，高瞻遠(yuǎn)矚地提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，首先要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，關(guān)鍵在于“振興”二字，內(nèi)涵十分豐富，體現(xiàn)戰(zhàn)略演進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。一是肯定并承認(rèn)鄉(xiāng)村在中國(guó)發(fā)展建設(shè)過程中做出的巨大貢獻(xiàn)與犧牲。二是對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展前景做了初步戰(zhàn)略性設(shè)想?！罢衽d”必須尊重發(fā)展規(guī)律，與國(guó)家發(fā)展同步，分階段完成發(fā)展目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。本文對(duì)如何保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，在鄉(xiāng)村人才與鄉(xiāng)村治理體系方面提出分層精準(zhǔn)施策建議。

一、鄉(xiāng)村發(fā)展的層次性與精準(zhǔn)施策

鄉(xiāng)村具有顯著的多維度層次差異性。即在地理位置、自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、村莊治理能力等方面的差異。從貧困等級(jí)上，可分為貧困鄉(xiāng)村、小康鄉(xiāng)村、富足鄉(xiāng)村、發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村四個(gè)層次。從空間上，包括城郊鄉(xiāng)村、中間地帶鄉(xiāng)村、邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村等層次；從組織形式上，存在原始刀耕火種、傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)、專業(yè)農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)、農(nóng)墾企業(yè)生產(chǎn)、外資投資生產(chǎn)、“網(wǎng)化”“智能化”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等層次。層次差異性決定“一刀切”政策無法推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地、落細(xì)、落實(shí)。

傅國(guó)華（2003）提出分層次管理理論。指在特定環(huán)境條件下，為實(shí)現(xiàn)管理的預(yù)期目的，精細(xì)識(shí)別管理對(duì)象的發(fā)展層次，按不同層次需要，找出投入要素與管理資源的高效結(jié)合方式，實(shí)現(xiàn)管理適配，減少因錯(cuò)層管理造成管理失效和資源浪費(fèi)，促進(jìn)產(chǎn)出最大化、管理效果優(yōu)化。分層次管理是精準(zhǔn)施策的理論基礎(chǔ)。各地政府精準(zhǔn)施策，應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際，分析層次差異，科學(xué)識(shí)別鄉(xiāng)村發(fā)展層次，制訂層次適配的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，實(shí)現(xiàn)各層次鄉(xiāng)村發(fā)展均能升級(jí)。

二、鄉(xiāng)村發(fā)展的主要短板與弱項(xiàng)

總體而言，鄉(xiāng)村發(fā)展的短板與弱項(xiàng)主要包括，一是要樹立現(xiàn)代化思想觀念。要轉(zhuǎn)變思想觀念和發(fā)展方式，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標(biāo)。二是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體系建設(shè)不完整、不充分，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化科技實(shí)力薄弱，面臨效率低下、土壤污染嚴(yán)重等問題。三是鄉(xiāng)村發(fā)展“營(yíng)養(yǎng)”嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)缺位，農(nóng)民收入渠道單一。四是“鄉(xiāng)村+信息化”“鄉(xiāng)村+智能化”仍處于起步階段。五是“鄉(xiāng)村+生態(tài)宜居”、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明仍處于探索中。實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居，需要進(jìn)一步創(chuàng)新生產(chǎn)發(fā)展方式等。

從本質(zhì)上看鄉(xiāng)村發(fā)展受限最重要原因，第一是人才缺失。突變論認(rèn)為，系統(tǒng)要獲得強(qiáng)大外來能量沖擊，或誘發(fā)系統(tǒng)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)巨變，引發(fā)系統(tǒng)突變，達(dá)到質(zhì)變。鄉(xiāng)村發(fā)展亦如此，多年閉塞導(dǎo)致與外界生產(chǎn)要素交換不足，尤其是人才，這是鄉(xiāng)村一直未能實(shí)現(xiàn)較大躍升重要原因之一。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代背景下，創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展主要驅(qū)動(dòng)力，具備創(chuàng)新能力的人才成為第一生產(chǎn)力。有一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，其知識(shí)能力、資源整合能力、組織能力等，將在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中發(fā)揮重要作用。第二是制度不健全。鄉(xiāng)村是中國(guó)最基本行政單元，制度缺失致使鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)受阻。完善的制度是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。不健全的鄉(xiāng)村治理體系，權(quán)力易出現(xiàn)個(gè)人化、隨意化，導(dǎo)致權(quán)力濫用、基層腐敗等鄉(xiāng)村治理亂象。

三、加強(qiáng)實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的根本保障

按習(xí)總書記在十九大報(bào)告中提出的“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”要求，就是要牢牢抓住總書記提出的五大總要求，即產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。其中，打造高素質(zhì)“三農(nóng)”人才隊(duì)伍與健全鄉(xiāng)村治理體系為兩大根本保障。

從鄉(xiāng)村發(fā)展積淀上分層次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要實(shí)現(xiàn)貧困鄉(xiāng)村脫貧奔小康，小康鄉(xiāng)村發(fā)展奔富足，富足鄉(xiāng)村發(fā)展奔發(fā)達(dá)，發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村發(fā)展奔美麗四個(gè)層次發(fā)展目標(biāo)。從鄉(xiāng)村區(qū)位空間上分層次，可實(shí)施城郊鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、中間地帶鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。從鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程上分層次，可制訂傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，特別是“鄉(xiāng)村+信息化”振興戰(zhàn)略、“鄉(xiāng)村+智能化”振興戰(zhàn)略、生態(tài)鄉(xiāng)村高端發(fā)展振興戰(zhàn)略等。上述各層次鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)，均需適配的鄉(xiāng)村人才體系與健全鄉(xiāng)村治理體系保障。

（一）分層次建立“三農(nóng)”人才隊(duì)伍

培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛鄉(xiāng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，主要包括鄉(xiāng)村治理隊(duì)伍、基層農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)隊(duì)伍。

在貧困鄉(xiāng)村脫貧奔小康階段，人才隊(duì)伍建設(shè)要充分發(fā)揮政府作用，統(tǒng)籌調(diào)配資金、政策、技術(shù)等資源，運(yùn)用政府強(qiáng)制力與管理手段解決深度貧困、發(fā)展內(nèi)生不足等問題。在小康鄉(xiāng)村發(fā)展奔富足階段，要重視產(chǎn)業(yè)鏈人才，即農(nóng)村致富能人。推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化、產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)。在富足鄉(xiāng)村發(fā)展奔發(fā)達(dá)階段，重視農(nóng)業(yè)科研人才與文化人才。科研人才保障農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)量與質(zhì)的雙效發(fā)展。發(fā)達(dá)階段將更加重視鄉(xiāng)村文化與旅游體驗(yàn)。在發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村發(fā)展奔美麗階段，生態(tài)技術(shù)人才將成為稀缺人才。

對(duì)于城郊農(nóng)村振興，要充分利用城市人才優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)城市與農(nóng)村協(xié)作。將城市更多人才引入城郊農(nóng)村，一能在供給側(cè)加強(qiáng)城郊農(nóng)村產(chǎn)品服務(wù)供給能力，二能帶來更多消費(fèi)需求。城郊農(nóng)村吸引人才要充分把握城市人群需求，更加注重質(zhì)量、文化體驗(yàn)與適度性。對(duì)于邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村振興，生產(chǎn)要素調(diào)配與整合稀缺，吸引人才難度較大。通過當(dāng)?shù)卣α浚o予政策、資金等優(yōu)惠，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，重點(diǎn)培育本土人才，聯(lián)系外部人才。對(duì)中間地帶鄉(xiāng)村振興，作為中國(guó)鄉(xiāng)村重要組成部分，類型較多。立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，科學(xué)研判，界定鄉(xiāng)村類型。

從鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程考慮，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村要吸引商業(yè)人才；現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村要吸引能促進(jìn)規(guī)?；a(chǎn)、企業(yè)化管理、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)、資本化提升以及“信息化”“智能化”人才；生態(tài)鄉(xiāng)村要吸引能創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)人才等。

（二）分層次建立科學(xué)的鄉(xiāng)村治理體系

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，構(gòu)建創(chuàng)新型鄉(xiāng)村基層治理新模式，需要著重加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治、法治、德治建設(shè)。其中，為強(qiáng)化鄉(xiāng)村自我造血功能，提高自治能力是根本要求。法治能力是決策權(quán)威性、制度性根本保障，是健全鄉(xiāng)村治理體系依據(jù)。德治能力是鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵要求，只有良好道德素質(zhì)，才能推進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

健全科學(xué)有效的鄉(xiāng)村治理體系，在自治層面，目標(biāo)是要把大學(xué)生村官、致富能人、返鄉(xiāng)青年、“新農(nóng)人”、外來企業(yè)等主體納入治理體系中，廣泛聽取各方意見，激發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)各主體積極性與創(chuàng)造活力，創(chuàng)新發(fā)展思維方式，整合生產(chǎn)要素、爭(zhēng)取稀缺要素、流轉(zhuǎn)閑置要素，達(dá)到效益最大化。在法治層面，目的是加強(qiáng)黨對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨管干部原則，加強(qiáng)基層治理力度，一切有法可依、有法必依。在德治層面，堅(jiān)持以德為先，目的是重塑鄉(xiāng)村精神風(fēng)貌，提高村民素養(yǎng)。

自治、法治、德治是鄉(xiāng)村治理體系重要構(gòu)成，三者既要同步推進(jìn)，也要根據(jù)現(xiàn)有治理?xiàng)l件與基礎(chǔ)各有側(cè)重培育。其中，貧困鄉(xiāng)村治理還不成熟，要以法治建設(shè)為抓手，以政府為主導(dǎo)，逐漸培育完善治理主體。小康鄉(xiāng)村治理具備一定基礎(chǔ)，在完善法治建設(shè)同時(shí)，逐步注重自治建設(shè)。富足鄉(xiāng)村要建立完善自治體系，要把返鄉(xiāng)青年、“新農(nóng)人”等城市回流人才納入鄉(xiāng)村治理中。同時(shí)，還要加強(qiáng)德治建設(shè)，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀貫穿其中，培育特色鄉(xiāng)村文化。發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村要根據(jù)自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)與特色，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，建成美麗鄉(xiāng)村。同理，城郊鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)較好，要以德治為主，帶動(dòng)鄉(xiāng)村整體躍升轉(zhuǎn)型；中間地帶鄉(xiāng)村次之，要加強(qiáng)自治，吸引人才共謀發(fā)展；邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)較差，要以加強(qiáng)法治建設(shè)為主，在政府帶動(dòng)下，集中力量發(fā)展生產(chǎn)等。

四、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策建議

（一）人才破局，科技引領(lǐng)

人才是發(fā)展核心要素，“三農(nóng)”工作重要突破口在于人才。第一，建議從各領(lǐng)域培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛鄉(xiāng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。第二，積極培育現(xiàn)代農(nóng)民。農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村主體與落腳點(diǎn)是農(nóng)民，應(yīng)結(jié)合時(shí)代發(fā)展要求，培育和引進(jìn)新型經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，通過多種方式培育新型職業(yè)農(nóng)民，積極發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)和合作農(nóng)場(chǎng)，提升壯大農(nóng)民專業(yè)合作社，支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)等。第三，發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技作用，特別是發(fā)揮農(nóng)業(yè)科研院所和高校在科研、農(nóng)技推廣、技術(shù)培訓(xùn)等方面作用。

（二）科學(xué)治理，多層發(fā)力

在自治、法制與德治層面加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理。一要完善鄉(xiāng)村治理的自治機(jī)制，鄉(xiāng)村重大決策前征詢民意，注重發(fā)揚(yáng)民主、集中民智、體現(xiàn)民意，保障群眾對(duì)村級(jí)重大事項(xiàng)的參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保決策公眾性、公開性和科學(xué)性。二要加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的法治建設(shè)，明確法治化治理主體責(zé)任，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理法治體系，加強(qiáng)宣傳教育，發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理作用。三要強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理德治規(guī)范，以德治村。

（三）加強(qiáng)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)

一是新時(shí)代建設(shè)新文化，大力挖掘和發(fā)展鄉(xiāng)村文化，重塑文化自信，使文化成為鄉(xiāng)風(fēng)文明的強(qiáng)有力支撐。二是新時(shí)代吸引新鄉(xiāng)賢，以鄉(xiāng)情為紐帶，鼓勵(lì)優(yōu)秀人才落葉歸根。三是新時(shí)代樹立新標(biāo)桿，以優(yōu)秀基層干部、道德模范、身邊好人的嘉言懿行為“標(biāo)桿”，涵育文明鄉(xiāng)風(fēng)。四是新時(shí)代抓新典型，從身邊群眾選典型，依靠群眾推典型，樹立一批具有新時(shí)代特征的鄉(xiāng)風(fēng)文明先進(jìn)典型。

（四）加大農(nóng)村人力資本投入

一要加大投入大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，奠定農(nóng)村未來發(fā)展根基。二要重視現(xiàn)有人才教育培訓(xùn)。挑選農(nóng)村優(yōu)秀管理人才，開展定期、定時(shí)、針對(duì)性培訓(xùn)。三要積極開展農(nóng)民技能培訓(xùn)，特別是農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

蔣和平：本刊編委會(huì)委員，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所教授，博士生導(dǎo)師