當(dāng)前，我國(guó)正處于城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，突破城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨法律困境，以法律制度推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，已成為城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的重要課題。

一、城鄉(xiāng)一體化面臨的主要法律與政策問(wèn)題

農(nóng)民個(gè)體生態(tài)補(bǔ)償程序保障匱乏。在對(duì)蘇州相關(guān)地區(qū)走訪中發(fā)現(xiàn)，雖然蘇州市已出臺(tái)《蘇州市生態(tài)保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以獲得生態(tài)補(bǔ)償。但如何使集體經(jīng)濟(jì)組織成員直接獲得補(bǔ)償卻無(wú)程序規(guī)定，這為截留、挪用補(bǔ)償資金留下了空間。盡管《條例》規(guī)定：“鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)將撥付給村（居）民委員會(huì)的生態(tài)補(bǔ)償資金在到賬后十五日內(nèi)轉(zhuǎn)撥，不得截留、挪用、滯留?！钡Y金到達(dá)村民委員會(huì)后，屬于應(yīng)當(dāng)撥付給村民的資金何時(shí)撥付，法無(wú)規(guī)定。程序規(guī)范缺失，使村民的合法權(quán)益無(wú)法得到有力保障。

農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行法規(guī)支撐缺失。目前，蘇州市有各類(lèi)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織4535家，持股農(nóng)戶(hù)的比例高達(dá)96%，但在發(fā)展進(jìn)程中，一些法律難題使農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制難以建立。如《江蘇省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社條例》雖對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的內(nèi)涵和外延進(jìn)行了開(kāi)拓性挖掘，但實(shí)踐中農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織除農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社外，社區(qū)股份合作社、土地股份合作社、富民（股份）合作社、勞務(wù)合作社在工商登記、財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠等方面都缺乏相應(yīng)的政策支持。尤其在加工、流通、服務(wù)等領(lǐng)域增值稅抵扣、營(yíng)業(yè)稅減免、所得稅稅率均無(wú)優(yōu)惠。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向社區(qū)股份合作社移交資產(chǎn)時(shí)，仍需繳納營(yíng)業(yè)稅、契稅、企業(yè)所得稅，且新型合作組織物業(yè)設(shè)施的出租收入無(wú)法享受5%的綜合征收率。這些限制增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，影響了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)和組織化程度的提高。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有效管理不足。一是土地承包管理基礎(chǔ)有待加強(qiáng)。目前土地確權(quán)工作尚未完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍相對(duì)薄弱，不能適應(yīng)蓬勃發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)勢(shì)頭。二是職業(yè)農(nóng)民培育有待提升。當(dāng)前蘇州有農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)大戶(hù)15041個(gè)，經(jīng)營(yíng)土地面積120.6萬(wàn)畝。這些大戶(hù)中，45歲以上的占總數(shù)的80%左右，原有經(jīng)驗(yàn)結(jié)構(gòu)與較高年齡使這一人群缺乏現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)。三是政策支持力度有待提高。近年來(lái)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用面臨剛性增長(zhǎng)的壓力，如不能控制在合理區(qū)間內(nèi)，會(huì)影響適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的健康發(fā)展。雖然在市縣（區(qū)）兩級(jí)都建立了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，但在扶持力度、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、享受范圍上，結(jié)構(gòu)性不夠合理，不平衡問(wèn)題較為突出。

城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化法律制度完善度不足。一是社會(huì)保障法律法規(guī)政策制度在城和鄉(xiāng)，靈活就業(yè)人員、被征地農(nóng)民等不同對(duì)象差異較大，尤其是被征地農(nóng)民在不同階段形成的社會(huì)保障政策的適用存在多樣化和不一致現(xiàn)象。二是養(yǎng)老年齡段被征地農(nóng)民待遇標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)值明顯較低。如在蘇州，2004年征地保養(yǎng)金僅為每人每月220元。此后雖每年在上年基礎(chǔ)上有所增長(zhǎng)，但因基數(shù)偏低，至2014年調(diào)整為每人每月750元。結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平看，這一絕對(duì)數(shù)據(jù)仍處于較低平。三是尚有大量養(yǎng)老年齡被征地農(nóng)民因不同階段征地保障政策制度不同，現(xiàn)仍由區(qū)級(jí)自行發(fā)放征地保養(yǎng)待遇，而未納入市區(qū)“一體化系統(tǒng)”管理。

二、解決城鄉(xiāng)一體化法律和政策難題的對(duì)策建議

完善生態(tài)文明法規(guī)內(nèi)容。一是建議深化調(diào)查研究，邊試邊改。如在《條例》施行一段時(shí)間后，應(yīng)跟蹤調(diào)查施行效果，了解人民群眾滿(mǎn)意程度；拓展調(diào)查面，調(diào)研工作向集體組織成員傾斜，廣泛聽(tīng)取呼聲。隨后應(yīng)適時(shí)修正相關(guān)條款，注重對(duì)農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的保護(hù)。二是明確生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象，限定補(bǔ)償期限。建議規(guī)定村（居）委會(huì)應(yīng)當(dāng)向受補(bǔ)償?shù)募w經(jīng)濟(jì)組織成員撥付補(bǔ)償金的具體期限，否則視為截留、滯留，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

增強(qiáng)職能部門(mén)司法實(shí)踐培訓(xùn)。據(jù)調(diào)查，實(shí)踐中職能部門(mén)對(duì)相關(guān)法規(guī)條例理解的不足，是造成農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織在多個(gè)方面缺乏相應(yīng)政策支持狀況的原因之一。建議由政府牽頭組織有關(guān)職能部門(mén)培訓(xùn)學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)精神，詳細(xì)講解《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》和《江蘇省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社條例》，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，注重落實(shí)。同時(shí)建議省政府可適時(shí)向省人大常委會(huì)提出議案，啟動(dòng)《江蘇省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社條例》修訂程序，在不違反上位法的前提下，以列舉法的形式再添加一些新型的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，使之具體明確，有法可依。

完善土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)管理體系。一是夯實(shí)土地管理基礎(chǔ)。根據(jù)法律和中央的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地確權(quán)工作應(yīng)該在堅(jiān)持穩(wěn)定完善、依法規(guī)范、因地制宜和民主協(xié)商四項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上完成。建議以下兩種模式較為適宜：第一確權(quán)確股不確地。已將土地流轉(zhuǎn)給村集體并建立土地股份合作社的，由于農(nóng)民已將土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)折算為股權(quán)，收益主要依靠土地股份合作社的分紅，失去頒發(fā)土地確權(quán)證書(shū)的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)頒發(fā)股權(quán)證書(shū)，不再頒發(fā)土地確權(quán)證書(shū)。第二確權(quán)確地。仍由農(nóng)民自己種植或自由流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)業(yè)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的土地，沒(méi)有爭(zhēng)議或爭(zhēng)議較小的土地，頒發(fā)土地確權(quán)證書(shū)，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益。至于土地已流轉(zhuǎn)給村集體但并未建立土地股份合作社的，應(yīng)當(dāng)慎用確權(quán)確股不確地的政策，據(jù)2015年中央一號(hào)文“總體上要確地到戶(hù)，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”的精神，建議盡可能的實(shí)行第二種模式。二是加強(qiáng)現(xiàn)代化職業(yè)農(nóng)民培育。適時(shí)出臺(tái)側(cè)重于農(nóng)民職業(yè)教育的政府規(guī)章，可從地級(jí)市的層面上先行先試，亦可從省級(jí)層面做起，各市根據(jù)具體市情制定配套規(guī)章，為法律法規(guī)的修正積累經(jīng)驗(yàn)。三是適當(dāng)提高政策支持力度。對(duì)土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政扶持可適當(dāng)拓寬范圍，加大力度。同時(shí)建議拓展財(cái)政扶持范圍，逐步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施尤其是水利設(shè)施的扶持力度，通過(guò)政策調(diào)節(jié)，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。

強(qiáng)化城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化法律政策制度建設(shè)。一是建議實(shí)施統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在將新農(nóng)保制度、城鎮(zhèn)老年居民補(bǔ)貼制度等統(tǒng)一納入居民社會(huì)養(yǎng)老保障制度框架之中的基礎(chǔ)上，加快建設(shè)社會(huì)保障統(tǒng)籌銜接更加順暢、保障層次更加多元、覆蓋人群更加廣泛、體制機(jī)制更加科學(xué)、管理服務(wù)更加高效、長(zhǎng)期發(fā)展更加持續(xù)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化地方法規(guī)和政策制度。二是建議養(yǎng)老補(bǔ)助金應(yīng)參考農(nóng)民人均純收入、城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)等綜合因素，按照各類(lèi)養(yǎng)老保障對(duì)象待遇保持合理梯度的原則，進(jìn)一步完善養(yǎng)老年齡段被征地農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)的正常調(diào)整機(jī)制，使被征地農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。三是將市區(qū)被征地農(nóng)民納入一體化系統(tǒng)管理，開(kāi)發(fā)專(zhuān)有模塊，統(tǒng)一待遇結(jié)算及發(fā)放，由原區(qū)級(jí)社保中心操作，所需資金從原渠道列支，強(qiáng)化被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金的財(cái)政兜底機(jī)制，從根本上解決此類(lèi)人員納入社會(huì)化管理問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)同人同城同庫(kù)。

（本文系中共蘇州市委黨校仇澄承擔(dān)的江蘇省社科基金項(xiàng)目“蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)城鄉(xiāng)一體化中的法律問(wèn)題研究——基于蘇州樣本”研究成果）

（江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華