陳永勝，張少冬

（甘肅省委黨校政治學(xué)教研部，甘肅 蘭州 730070）

甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)供給滯后原因分析

陳永勝，張少冬

（甘肅省委黨校政治學(xué)教研部，甘肅 蘭州 730070）

甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)的歷史遺留問題與現(xiàn)實新出問題總量大，基層政府提升公共服務(wù)水平的財力基礎(chǔ)薄弱，對有限公共服務(wù)資金進行整合與統(tǒng)一調(diào)度的能力不足，缺乏監(jiān)督公共服務(wù)的有效機制，村民對公共服務(wù)需求的表達不充分，分析和研究甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)供給方面存在的問題，對探索相應(yīng)的解決途徑可以提供一定的依據(jù)。

甘肅省；貧困縣；公共服務(wù)；供給

公共服務(wù)供給是指政府通過行政安排，使物品和服務(wù)能為公民或特定的公民享用。改革開放以來，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制被逐漸打破，農(nóng)村公共服務(wù)供給問題日漸引起人們的關(guān)注，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的深入實施也使甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)水平滯后的問題凸顯。

一、歷史遺留問題與現(xiàn)實新出問題總量大

長期以來，我國實行“城鄉(xiāng)分治”，形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先考慮工業(yè)，對農(nóng)業(yè)投入較少，公共服務(wù)更偏重城市。這種二元社會結(jié)構(gòu)下，國家以犧牲農(nóng)業(yè)利益進行工業(yè)化積累，城市具有優(yōu)先發(fā)展權(quán)，政府通過大量聚集農(nóng)業(yè)剩余資金支持工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)，向城市傾斜的國民收入和社會利益分配格局，也形成了城鄉(xiāng)截然不同的公共服務(wù)供給體系，城市公共服務(wù)的供給主體是國家，而農(nóng)村實際主要自行解決。這就導(dǎo)致農(nóng)村公共水平嚴(yán)重滯后，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化生活、養(yǎng)老保障、社會治安等各項公共服務(wù)無法滿足農(nóng)民的基本需求，城鄉(xiāng)公共服務(wù)因此存在極大的不均衡。近年來中央和省市一級財政加大轉(zhuǎn)移支付力度，增加對對農(nóng)村公共服務(wù)的投入，但農(nóng)民在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面仍然要負擔(dān)相當(dāng)?shù)谋壤?，降低了他們的生活水平和其他福利?/p>

甘肅省貧困縣農(nóng)村的公共服務(wù)水平現(xiàn)狀就是二元制城鄉(xiāng)模式的最真實寫照。20世紀(jì)80年代以來，對農(nóng)村的扶貧工作一定程度改善了甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)狀，但城市快速聚集人力資本與社會財富的市場功能，又進一步加大了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距，城市的市政建設(shè)快速發(fā)展，交通設(shè)施、生活環(huán)境、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療條件和社會保障等各方面都得到很大改善，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的供給水平均低于城市，貧困縣農(nóng)村的公共服務(wù)水平更是遠遠低于城市的水平。甘肅省貧困縣農(nóng)村的公共服務(wù)供給總量不足，整體水平低下，實質(zhì)是我國城鄉(xiāng)二元體制歷史遺留的老問題，以及新的經(jīng)濟發(fā)展模式帶來的新問題?！爱?dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是以城市發(fā)展需求為導(dǎo)向的，‘城市重于鄉(xiāng)村’的發(fā)展理念仍然存在，鄉(xiāng)村更多地扮演了城市發(fā)展的‘支持者’角色?！薄白愿母镩_放以來，中國鄉(xiāng)村的發(fā)展遠遠落后于城市，鄉(xiāng)村的衰落已成為中國實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的重要限制。”[1]提升甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)水平，不僅要解決歷史遺留問題，還要解決新問題，這是一項耗資巨大、工程艱巨的任務(wù)，也是維護社會公平與公正，促進社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展的要求。

二、貧困縣農(nóng)村基層政府提升公共服務(wù)水平的財力基礎(chǔ)薄弱

1994年我國分稅制改革，對國家所有稅種進行了中央政府與地方政府之間的劃分，其中大宗稅源劃歸中央，小稅源歸地方。分稅制本來是市場經(jīng)濟國家用財政手段干預(yù)經(jīng)濟的成功做法，其基本原則是根據(jù)事權(quán)確定財權(quán)，明確中央與地方的財政收入，但是我國分稅制改革的結(jié)果是“財權(quán)上移，事權(quán)下沉”，中央和省級政府拿走了大部分的地方財政收入增量，縣鄉(xiāng)基層政府收入減少，財政基礎(chǔ)被削弱。從全國一盤棋的宏觀角度來看，中央政府擁有大量財力，可以有效進行統(tǒng)一規(guī)劃和宏觀調(diào)控；從微觀的基層政府角度而言，他們承擔(dān)著大部分建設(shè)地方的事權(quán)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村提供公共服務(wù)就是基層政府的重要事權(quán)之一，相關(guān)的任務(wù)非常繁重，資金卻非常有限，這就導(dǎo)致其供給農(nóng)村公共服務(wù)明顯不足?！白?994年分稅制財政體制實施以來，在財政收入方面，我國財政收入中的中央財政收入占比從1993年的22%上升到了2012年的47.9%，而全國財政收入中地方財政收入占比從1993年的78%下降到了2012年的52.1%；在財政支出方面，2012年我國公共財政支出中中央財政支出占比只有14.9%，而公共財政支出中地方財政支出占比卻有85.1%。”[2]為解決基層政府財權(quán)與事權(quán)的這一矛盾，又通過由中央和省級政府通過轉(zhuǎn)移支付方式的支持下級政府，但是這種支付方式涉及不同的政府層級與部門，形成復(fù)雜的支付網(wǎng)絡(luò)，資金到達縣政府一級，縣政府的財政分配總是會優(yōu)先考慮縣城區(qū)域的建設(shè)與發(fā)展，最后到達鄉(xiāng)政府一級時，流轉(zhuǎn)到農(nóng)村公共服務(wù)項目方面的資金與中央政府的期望相去甚遠，與農(nóng)民的期待也有很大差距。

甘肅省是經(jīng)濟落后的省份，地方財政實力非常有限，分稅制體制改革進一步削弱了地方財力。取消農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體是政府，地方政府可以通過收取各種費用的方式籌措公共服務(wù)資金，農(nóng)民自己再承擔(dān)一部分公共服務(wù)資金；取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方政府承擔(dān)了農(nóng)村公共服務(wù)供給的全部重任，而長期以來依靠收取農(nóng)業(yè)稅時搭車收費籌措資金的方式行不通了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入大大減少，財權(quán)減少,使其供給公共服務(wù)的能力也大大降低，但是事權(quán)并沒有隨之進行相應(yīng)的改變。作為唯一供給公共服務(wù)的主體，處于西北落后地區(qū)的甘肅省地方政府用于農(nóng)村公共服務(wù)的財政能力更顯不足。因此，甘肅省地方財政能力弱化，為貧困縣農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)的能力不足，水平滯后，也是我國現(xiàn)行財政體制運行的必然結(jié)果。

三、貧困縣農(nóng)村對有限公共服務(wù)資金進行整合與統(tǒng)一調(diào)度的能力不足

“當(dāng)前我國農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給乏力的原因有多方面，其中最根本的原因是農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的資金投入短缺。這一點既得到學(xué)界的普遍認(rèn)同，也是人們的共識，又是困擾地方政府的要害所在?！盵3]甘肅省的貧困村大多地處山大溝深的偏僻地區(qū)，公共服務(wù)項目建設(shè)難度高，資金需求量大，如果能夠?qū)⒏黝愘Y金進行有效整合，將會大大提高資金的使用效果，但實際情況往往相反，能夠獲得的資金很有限，對有限資金的整合又存在很大困難。能夠為甘肅省貧困村提供公共服務(wù)資金的不僅包括政府范圍的中央、省、市（州）、縣、鄉(xiāng)五級，還涉及省級及其以下政府的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、市政、住建、衛(wèi)生、環(huán)保、畜牧、交通、水電、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、人社等二十多個部門，這些部門之間的資金管理及使用基本是條塊分割體制，不同的部門有不同管理層的目標(biāo)，致使公共服務(wù)資金的使用分散，重點難以突出，無法形成合力。但是，要提高貧困村公共服務(wù)資金使用效率，必然要求各級政府和不同職能部門之間能夠密切協(xié)作，整合資金，現(xiàn)實情況是由于涉及的部門眾多，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)工作機制，各部門之間職能交叉、重疊，職責(zé)主體不明，管理中缺位、錯位、失位現(xiàn)象普遍存在，公共服務(wù)資金的整合難度非常大。雖然甘肅省各級政府的扶貧開發(fā)辦對投入貧困村公共服務(wù)項目的資金具有一定的協(xié)調(diào)作用，但扶貧開發(fā)辦與同級政府各部門之間是平級關(guān)系，與下一級扶貧辦之外的其他部門無隸屬關(guān)系，不具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，協(xié)調(diào)作用非常有限，無法起到強力整合和統(tǒng)籌使用資金的作用。在我們的訪談?wù){(diào)研中，一些扶貧干部不無遺憾地提出，甘肅省對貧困村的扶貧工作進行了這么多年，花了不少錢，由于資金整合力度不夠，統(tǒng)一規(guī)劃不足，使得有限的資金沒有用在刀刃上，使用效率低下。各自為政的資金管理和使用，難以形成統(tǒng)籌安排，資金的使用效率也就大打折扣。

四、貧困縣農(nóng)村基督公共服務(wù)的機制不健全

缺乏監(jiān)督公共服務(wù)的有效機制，其實是目前我國農(nóng)村比較普遍的現(xiàn)象?！霸诂F(xiàn)行的政府績效考核評價指標(biāo)體系中，關(guān)于基本公共服務(wù)供給的硬性考核指標(biāo)偏少，缺乏對政府提供公共服務(wù)數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的剛性約束，提高公共服務(wù)質(zhì)量和整體績效的外在壓力和內(nèi)在動力缺失?！盵4]就監(jiān)督方面而言，農(nóng)村公共服務(wù)供給的項目、內(nèi)容、進程、目標(biāo)及其資金保障等應(yīng)該通過法律法規(guī)的形式予以明確的規(guī)定，而對政府公共服務(wù)進行監(jiān)督既是社會及公民的權(quán)利，也是公民的義務(wù)，社會力量及民眾監(jiān)督可以有效保證公共服務(wù)的高水平。但實踐中，社會力量及民眾對公共服務(wù)監(jiān)督的渠道不暢通，監(jiān)督機制不健全，對農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)督也無法得到保證。

甘肅省農(nóng)村同樣缺乏對公共服務(wù)監(jiān)督的有效機制，尤其是隨著近年來對貧困地區(qū)扶貧力度的加大，對貧困地區(qū)公共服務(wù)的監(jiān)督力度也應(yīng)當(dāng)加強，但是由于監(jiān)督機制的欠缺，甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)的監(jiān)督也沒有得到充分實現(xiàn)。例如，對各類公共服務(wù)資金的監(jiān)督是非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，行之有效的監(jiān)督方式之一也應(yīng)該是社會監(jiān)督，但是由于機制的不健全，導(dǎo)致公共服務(wù)資金分散在不同的行政事業(yè)單位，即使實行公開的社會監(jiān)督，但是需要花費大量的人力財力，監(jiān)督成本高昂，實施困難，而且相應(yīng)的社會監(jiān)督還很不成熟，監(jiān)督人員不具備相應(yīng)的專業(yè)知識與能力，監(jiān)督具有較大隨意性，因此，監(jiān)督甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)各類資金的使用，實際效果就很有限。其他同樣需要監(jiān)督的公共服務(wù)內(nèi)容，例如公共服務(wù)的項目、內(nèi)容、進程、目標(biāo)等，也都存在類似的問題，這就導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量難以得到保證，公共服務(wù)水平也得不到有效提升。

五、貧困縣農(nóng)村村民公共服務(wù)需求的表達不充分

在公共服務(wù)領(lǐng)域，新中國成立以來基本形成了以政府為主導(dǎo)的“自上而下”的決策與供給模式，現(xiàn)行的農(nóng)村公共服務(wù)供給體制在某種程度沿襲了這種機制，這種公共服務(wù)供給機制忽略了廣大農(nóng)民對公共服務(wù)的真實需求，與當(dāng)前農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)展極不適應(yīng)。“凡是與農(nóng)民的生活密切相關(guān)的公共決策，農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)參與其中。然而,村民大量的政治參與，大部分仍集中在村一級。的確，作為發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，中國農(nóng)民所享有的行使參政權(quán)的層級，主要‘集中在村一級’。農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府的決策幾乎很難發(fā)生直接的影響?！盵5]甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)的受益主體主要是當(dāng)?shù)卮迕瘢麄兝響?yīng)參與公共服務(wù)建設(shè)的決策、實施以及監(jiān)督環(huán)節(jié)，但是由于受公共服務(wù)決策與供給的機制的制約，貧困縣農(nóng)村的公共服務(wù)項目的建設(shè)并不能充分征求農(nóng)民的意見，上級政府對貧困縣農(nóng)村農(nóng)民的真正需求缺乏足夠的了解，一般會憑借行政指令，將公共服務(wù)項目下達到基層，基層政府的主要任務(wù)是如何完成這一指令，其征求和聽取農(nóng)民需求的主動性非常有限，這就使農(nóng)民沒有選擇的余地，有的部門為了本部門利益，憑借擁有的權(quán)力，給貧困縣農(nóng)村提供一些不需要的公共服務(wù)項目，造成公共服務(wù)供給的過剩。

當(dāng)然，為改善和提高公共服務(wù)水平，目前從制度設(shè)計方面，在決策程序上規(guī)定農(nóng)民可以以個人參政的方式參與公共服務(wù)決策，換言之，農(nóng)民可以通過制度化參與方式表達自己對公共服務(wù)的需求，從而影響公共服務(wù)的供給決策。但是就甘肅省貧困縣農(nóng)村村民的文化教育現(xiàn)狀而言，還有較多的文盲和半文盲村民，大部分村民具有小學(xué)和初中文化程度，高中及以上文化程度的村民比較少，這種現(xiàn)狀直接影響了他們獲取和分析政府公共服務(wù)信息的能力，缺乏主張自己利益的表達能力，也無法真正參與和影響公共服務(wù)項目的決策過程。此外，從理論角度來說，村民自治制度的設(shè)計也是要讓村民自治成為保障農(nóng)村自治權(quán)利的根本制度，村民可以通過村委會表達自己對公共服務(wù)的意愿，但在當(dāng)前村民自治制度的實際運行過程中存在不利于村農(nóng)民表達自己對公共服務(wù)的需求的因素，在這一大環(huán)境影響下，依靠村民自治制度保障甘肅省貧困縣農(nóng)村農(nóng)民表達公共服務(wù)的需求，其效果也非常有限。

[1]陳宏勝,李志剛,王興平.中央—地方視角下中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的建構(gòu)——“一五計劃”到“十二五規(guī)劃”中國城鄉(xiāng)演變分析[J].國際城市規(guī)劃,2016,(6):62-67.

[2]李琳.現(xiàn)行分稅制財政體制存在問題及改革新思路[J].中國集體經(jīng)濟,2016,(4):84-85.

[3]黃東陽.新農(nóng)村公共服務(wù)資金供應(yīng)體系建構(gòu)研究[J].長春理工大學(xué)學(xué)報,2011,(10):51-52+62.

[4]唐忠義,顧杰,張英.我國公共服務(wù)監(jiān)督機制問題的調(diào)查與分析[J].中國行政管理,2013,(1):19-22.

[5]周作瀚,張英洪.中國農(nóng)民的政治參與和參政權(quán)[J].政治學(xué)研究,2007,(2):42.

（編輯：王駿杰）

陳永勝，1968年生，甘肅臨洮人，教授，主要研究中國特色社會主義法制理論；張少冬，1972年生，甘肅會寧人，副教授，主要研究社會發(fā)展與政治管理。本文為甘肅省社科規(guī)劃項目“甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)問題研究”（YB168）的階段性成果。）