關(guān)于貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷深化農(nóng)村改革的調(diào)研報告
——赴四平公主嶺調(diào)研組

按照省農(nóng)委《關(guān)于開展實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略專題調(diào)研工作方案》要求，11月6日~8日，由省農(nóng)委副主任楊光、省農(nóng)委綜合處夏厚雨組成的調(diào)研組就深化農(nóng)村改革問題，采取召開座談會與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合的方式，深入到四平、梨樹、伊通、公主嶺進(jìn)行專題調(diào)研。通過調(diào)研，對習(xí)近平總書記提出的“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”有了進(jìn)一步的認(rèn)識和理解。當(dāng)前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從農(nóng)業(yè)的角度看，不平衡不充分主要體現(xiàn)在，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡、農(nóng)村的發(fā)展不充分。而實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決這種不平衡不充分的關(guān)鍵所在。從調(diào)研情況看，農(nóng)村有巨大的發(fā)展?jié)摿?，基層的農(nóng)業(yè)部門在“三農(nóng)”問題上大有文章可作。下面，就圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的不斷深化農(nóng)村改革四個專題調(diào)研情況，報告如下。

一、如何鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度

總體看，四平和公主嶺都在積極推進(jìn)完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度和“三權(quán)”分置制度。一是開展農(nóng)村土地確權(quán)登記。通過外業(yè)清查實(shí)測和內(nèi)業(yè)歸檔建戶，四平市共完成土地確權(quán)實(shí)測面積876.5萬畝，占國土“二調(diào)”農(nóng)村集體耕地面積885萬畝的99.03%；公主嶺確權(quán)登記基本完成，正在打印“兩證”，擬于11月中旬在響水鎮(zhèn)新豐村試點(diǎn)頒發(fā)“兩證”，并在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面鋪開，力爭年底前完成。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)中向好。通過構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系、搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易）市場和服務(wù)平臺，梨樹流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)126萬畝，占二輪承包面積的50%以上。四平市發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)到344萬畝，占農(nóng)戶家庭承包面積的56%。三是新型經(jīng)營主體不斷壯大。截至目前，四平和公主嶺農(nóng)民合作社數(shù)量分別達(dá)到8258個和6919個，較上年末增加540個和324個，分別增長了6.9和4.7個百分點(diǎn)（2016年末四平農(nóng)民合作社7718個；公主嶺6595個）。新型經(jīng)營主體較好順應(yīng)市場需求，在棚膜經(jīng)濟(jì)上下功夫，梨樹高家村棚室園區(qū)、王家園子暖棚小區(qū)，伊通的鎧繹經(jīng)濟(jì)循環(huán)園區(qū)等都已具備一定生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。當(dāng)?shù)亟?jīng)營主體給算了一筆賬，按一年生產(chǎn)兩茬蔬菜、水果計算，土堆墻體溫室，每公頃純收入高達(dá)24萬元，是玉米效益的35倍；日光大棚產(chǎn)出效益是玉米的20倍；簡易棚也可達(dá)到玉米效益的6倍。

存在的問題：一是個別地方確權(quán)登記短期內(nèi)無法完成。二輪土地承包遺留問題錯綜復(fù)雜，多地少地?zé)o地糾紛、所有權(quán)屬糾紛爭議較多，極個別地方確權(quán)難度較大。梨樹還有3個村小組未進(jìn)行實(shí)測，22個村小組確權(quán)方案還沒有完成。二是土地流轉(zhuǎn)還不規(guī)范。雖然四平、公主嶺形成了覆蓋縣、鄉(xiāng)、村的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，但部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地僅限于口頭協(xié)議，未到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案，出現(xiàn)糾紛時很難及時解決。三是品牌意識不強(qiáng)。在梨樹高家村棚室園區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶對“三品一標(biāo)”認(rèn)證的概念比較模糊，不重視品牌建設(shè)，雖然效益可觀，但產(chǎn)品還有升值空間。四平反映，農(nóng)產(chǎn)品原字號較多、中小品牌較多、低端產(chǎn)品較多，要滿足吃得好、吃得安全的消費(fèi)需求還有差距。農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)功能開發(fā)不足，真正吸引城市居民到農(nóng)村實(shí)現(xiàn)吃住行、游購?qiáng)蕪?fù)合型消費(fèi)需求的少之又少。

意見建議：一是督促各地妥善解決權(quán)屬不清等爭議問題。各級農(nóng)業(yè)部門應(yīng)積極聯(lián)合國土、林業(yè)、水利等部門共同處理農(nóng)村集體土地、林間地等權(quán)屬界定問題。二是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記備案步伐。加大宣傳力度，盡快研究制定激勵機(jī)制，減少土地流轉(zhuǎn)“口頭協(xié)議”，降低糾紛數(shù)量。三是樹立品牌意識。開展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)認(rèn)證，推進(jìn)“三品一標(biāo)”建設(shè)。加大推介力度，充分利用采摘節(jié)、展銷會，大力宣傳推介優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，挖掘品牌潛力，不斷提高品牌農(nóng)產(chǎn)品的市場占有率和影響力，好產(chǎn)品要賣上好價錢。品牌宣傳需要解決“最后一公里”的問題，好吃才是硬道理。公主嶺農(nóng)嫂公司從參觀到品嘗，每一環(huán)節(jié)都精細(xì)到位，特別是甜糯玉米的口感，讓人印象深刻。四是發(fā)展棚膜經(jīng)濟(jì)。梨樹縣梨樹鎮(zhèn)高家村建有大棚960棟，戶均3棟，占地180公頃，占耕地面積47.4%。銷售旺季，每天銷量可達(dá)1200噸，主要銷往東北三省。2016年全村總收入4500萬元，人均棚膜收入15700元，占人均純收入的75%。像這樣成型的經(jīng)驗可復(fù)制可推廣，既能增加全省冬季蔬菜供應(yīng)量，又能促進(jìn)農(nóng)民增收致富。

二、如何保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年

總的看，四平和公主嶺參加座談的政府領(lǐng)導(dǎo)、部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民代表普遍認(rèn)可農(nóng)村第二輪土地承包到期后再延長三十年政策，這項政策通過完善土地承包權(quán)，使土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)更加充分完善，也給農(nóng)民吃上了“定心丸”。但基層認(rèn)可的同時也反映出兩個問題：一是遺留問題難以解決。反映第二輪土地承包的遺留問題非常普遍。比如，土地確權(quán)測量面積比實(shí)際面積少、村組承包面積不盡相同、婚嫁遷進(jìn)、新生人口沒有土地等問題矛盾突出。二輪承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”這種靜態(tài)管理辦法還可以保持農(nóng)村土地關(guān)系穩(wěn)定，但二輪土地到期后這些候地人員如何解決，國家尚沒有出臺具體意見。同時，也要預(yù)防涉及這些問題的農(nóng)民出現(xiàn)大規(guī)模上訪等群體性事件。二是農(nóng)村土地“一包到底”難以防范。農(nóng)民普遍了解到2027年末第二輪土地承包到期后再延長三十年政策，應(yīng)預(yù)防個別農(nóng)民，特別是“五保”“低?！比藛T轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)時出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓四十年“一包到底”現(xiàn)象，避免造成新的基層矛盾。經(jīng)管站已向農(nóng)業(yè)部咨詢，農(nóng)業(yè)部正在制定相關(guān)政策，并明確要求各省暫緩有關(guān)政策的制定，待國家政策出臺再參照制定。

三、如何深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)

總的看，在四平和公主嶺確定的國家級和省級產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作都在有序推進(jìn)。主要特點(diǎn)：一是省級試點(diǎn)村先行。伊通縣完成了永青村和鐵西區(qū)孤榆樹村兩個省級農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)村的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、清產(chǎn)核資、人員資格界定、股份配置等工作，并順利通過省級驗收。公主嶺市大青山村作為全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)村，主要先行探索土地股份合作，集體資產(chǎn)已經(jīng)折股量化到人、發(fā)證到戶，今年該村小組種植的有機(jī)谷子獲得豐收，正籌備收益分配工作。二是國家級試點(diǎn)縣整縣推進(jìn)。伊通縣被確立為國家級產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，目前伊通縣試點(diǎn)方案經(jīng)農(nóng)業(yè)部審核通過，全縣所有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）（17個）和村（187個）組建了改革領(lǐng)導(dǎo)小組，正在清查資源性資產(chǎn)，依托農(nóng)村集體土地確權(quán)，把“四荒”“四邊”“宅基地”“廢棄地”等全部劃好邊、定好界，同時進(jìn)行成員身份確認(rèn)。三是地方政府扶持。四平和公主嶺兩地積極指導(dǎo)因地制宜發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，均制定了《促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見》。伊通縣還設(shè)立了500萬元農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展啟動資金，用于鼓勵村級發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)項目。目前，全省即將啟動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，省農(nóng)委牽頭起草的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》已于10月30日通過省政府常務(wù)會議審議，待省委深改會審議通過后印發(fā)實(shí)施。

存在的問題：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定難。試點(diǎn)村存在“人在戶不在、戶在人不在”、重復(fù)戶口、無戶口、外地戶口、戶口不正規(guī)、漏報等問題。伊通縣永青村成員身份界定經(jīng)縣產(chǎn)權(quán)制度改革辦公室復(fù)核后，在公安部門調(diào)取戶籍資料、整理二輪土地承包人口進(jìn)行反復(fù)比對，即使目前量化股權(quán)到人，過后也出現(xiàn)新的申請人。二是村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較薄弱。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍底子薄、債務(wù)重、功能弱。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素基本空白，特別是一些村無資源、無資產(chǎn)、無資金、無項目，僅靠轉(zhuǎn)移支付運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重乏力。四平全市年經(jīng)營性收入達(dá)到5萬元以上的村僅占31.2%，集體收入薄弱的村占近50%。

意見建議：一是抓緊制定身份確認(rèn)實(shí)施辦法。以縣為單位制定實(shí)施辦法，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題。二是積極盤活土地資源。從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有效途徑，可以利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養(yǎng)殖水面等資源，集中開發(fā)或者通過公開招投標(biāo)等方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。以伊通縣永青村為例，該村依靠城中村建設(shè)，將農(nóng)村閑置土地資源有效開發(fā)，清產(chǎn)核資時賬內(nèi)資產(chǎn)4400余萬，村集體經(jīng)濟(jì)得到迅速壯大。三是加大資金支持力度。對于村集體經(jīng)濟(jì)較差和資源匱乏的村應(yīng)加快建立促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項引導(dǎo)資金，通過貸款貼息、以獎代補(bǔ)、風(fēng)險擔(dān)保等形式扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。伊通設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展啟動資金的做法就比較有示范意義。四是通過政策、資金扶持，進(jìn)一步發(fā)揮能人的帶動引領(lǐng)作用。進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革重點(diǎn)是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，核心要義是選優(yōu)配強(qiáng)帶頭人。梨樹的盧偉農(nóng)機(jī)農(nóng)民專業(yè)合作社、伊通的鎧繹經(jīng)濟(jì)循環(huán)園區(qū)、公主嶺農(nóng)嫂公司，通過與這些企業(yè)負(fù)責(zé)人接觸，感到他們熱衷事業(yè)，吃苦耐勞，思維開闊，對企業(yè)未來的發(fā)展有規(guī)劃有目標(biāo)。這些企業(yè)在實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、帶動農(nóng)民增收致富、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中將發(fā)揮主力軍的作用。建議給予資金、政策扶持，幫助他們擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，發(fā)揮更大的作用。逐步做到鄉(xiāng)村設(shè)在哪里，產(chǎn)業(yè)就輻射到哪里，農(nóng)民就受益到哪里。

四、如何推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新等其他各項改革，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力

四平和公主嶺在推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新上做了一些有益的嘗試。一是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款全覆蓋，并依托農(nóng)擔(dān)公司，建立“政銀保擔(dān)”貸款風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，吸引和撬動信貸資金建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目。二是積極探索農(nóng)業(yè)保險新模式。2017年6月份，公主嶺針對近年來糧食價格波動，探索了“保險+期貨”模式，共有五家合作社參與試點(diǎn)，根據(jù)糧價，大豆每噸補(bǔ)償64元，玉米每噸補(bǔ)償58.3元。

存在問題：一是農(nóng)村貸款難、貸款成本高的問題普遍存在。金融服務(wù)體系不健全，服務(wù)門檻高，程序繁雜，受理時間長，加上農(nóng)民普遍缺少抵押擔(dān)保物，往往急用錢時用不上，不得不轉(zhuǎn)為抬錢。即使能貸來款，也因擔(dān)保費(fèi)、保險費(fèi)而抬高了融資成本。二是農(nóng)業(yè)保險覆蓋面有待提高。第二輪土地承包范圍內(nèi)愿保盡保，但目前還沒有達(dá)到第二輪土地承包面積全部參保。

意見建議：一是設(shè)立縣鄉(xiāng)村三級標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和鄉(xiāng)級農(nóng)村信用體系。設(shè)立縣級農(nóng)村金融服務(wù)站，簡化農(nóng)村土地抵押貸款流程，鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品，增加信貸規(guī)模，合理設(shè)計抵押擔(dān)保方式，將大型農(nóng)機(jī)具、林權(quán)、農(nóng)村宅基地、大棚等納入擔(dān)保范圍。建設(shè)云征信大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，開展農(nóng)村信用貸款，鼓勵發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用于一體的合作社，開展成員內(nèi)部資金互助。二是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面。探索擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險信息與農(nóng)村土地確權(quán)信息共享試點(diǎn)，探索農(nóng)村土地確權(quán)登記成果與農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合，利用農(nóng)村土地確權(quán)面積重新投保農(nóng)業(yè)保險，重新簽訂合同，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面。