魯 倩

山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030006

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山西省“省直管縣”法律對(duì)策探討

魯 倩*

山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030006

“省直管縣”是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化全面加速，社會(huì)轉(zhuǎn)型的廣闊背景下展開(kāi)的一項(xiàng)重要的政府治理創(chuàng)新與國(guó)家體制改革，涉及國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

省直管縣；社會(huì)治理；簡(jiǎn)政放權(quán)

一、“省直管縣”的背景

為了解決“市管縣”面臨的問(wèn)題，一些學(xué)者提出了“省管縣”的改革模式。他們大多認(rèn)為“省直管縣”是建立在我國(guó)剛建國(guó)初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所實(shí)施的“市管縣”基礎(chǔ)上。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，管理層級(jí)變得過(guò)多而產(chǎn)生了眾多問(wèn)題，為了更適應(yīng)新的簡(jiǎn)政放權(quán)的社會(huì)管理背景，根據(jù)之前“市管縣”模式下的“省-市-縣-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”的地方政府管理層級(jí)結(jié)構(gòu)，提出他們提倡的“省-縣-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”地方政府管理結(jié)構(gòu)模式，這更有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、給農(nóng)村發(fā)展提供更多機(jī)遇。自1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制后，“市管縣”體制受到了央地財(cái)稅制度改革帶來(lái)的影響，原有的“市管縣”財(cái)政體制在新的環(huán)境下面臨著不小的難題。另外一些學(xué)者認(rèn)為可以將縣財(cái)政直接統(tǒng)籌規(guī)劃到“省直管”的體制中去，該觀點(diǎn)的提出主要是基于國(guó)家財(cái)政收入迅速增加，而地方財(cái)政卻出現(xiàn)了吃緊的情況，尤其是縣級(jí)以下政府，其地方公共服務(wù)的財(cái)政支出比例嚴(yán)重縮水，地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)壓力巨大。為探尋地方政府財(cái)政收入增加的辦法，以緩解經(jīng)濟(jì)壓力大等問(wèn)題，政學(xué)兩界都認(rèn)為將縣財(cái)政直接統(tǒng)籌規(guī)劃到“省直管”體制中，是解決地方財(cái)政困難的重要方式。在2000年以后，該創(chuàng)新性的觀點(diǎn)逐漸得到了國(guó)家層面的重視和支持。總體而言，“省直管縣”是在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展良好，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等問(wèn)題日益嚴(yán)重的情況下提出的。

二、山西省“省直管縣”存在問(wèn)題及原因分析

自山西省成為“省直管縣”試點(diǎn)以來(lái)，改革的實(shí)施減少了市一級(jí)政府的管理權(quán)限，縣級(jí)政府的自主性大大的提高，管理層級(jí)進(jìn)行了有效的減小，試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了較好的效果，改革的目的初現(xiàn)。不過(guò)，在法律的角度，還存在著一些問(wèn)題。主要有以下幾個(gè)方面：

(一)法律保障體系不夠完善

從整體上看，“省直管縣”只在憲法層面有相關(guān)的概括性規(guī)定，缺少一些各個(gè)位階明確具體的法律保障，這使得“省直管縣”改革過(guò)程缺乏制度化的法律保障。所以，“省直管縣”在改革的過(guò)程中出現(xiàn)了步履維艱的狀況，一些地方擔(dān)心改革措施的合法性問(wèn)題，在沒(méi)有明確的法律條文規(guī)定的狀況下，很容易導(dǎo)致一些地方改革無(wú)法有畏首畏尾的情況。主要包括，以下兩個(gè)方面的法律問(wèn)題：第一，立法層面的規(guī)定缺失。關(guān)于各級(jí)政府行政權(quán)力的分配和合理使用等方面法律缺乏明確的規(guī)范，這就使得在“省直管縣”改革的進(jìn)行中缺少一定的合法性。而關(guān)于行政權(quán)配置，《憲法》和《政府組織法》中分別做了對(duì)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的縱向權(quán)限劃分的規(guī)定，不過(guò)，這兩條屬于原則性的規(guī)定并不具體，適用起來(lái)有較大困難。因此，造成了我國(guó)“省直管縣”的推進(jìn)還沒(méi)有正式確定的法律條文依據(jù)。第二，法律規(guī)范位階的斷層。通過(guò)探究，我國(guó)在行政區(qū)劃管理方面的法律較為缺乏，只有行政法規(guī)作為主要概括規(guī)定，即國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，這一規(guī)定內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，只有10條的規(guī)定，僅僅包括了區(qū)劃管理的權(quán)限和程序，對(duì)于行政區(qū)劃的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等重要事項(xiàng)反而沒(méi)有做出明確規(guī)定。而在規(guī)章這一層級(jí)，國(guó)務(wù)院及各地均缺失相關(guān)規(guī)定。第三，政策與法律之間存在沖突。大多數(shù)政府僅是從地方利益出發(fā)考慮來(lái)制定的相關(guān)文件，很可能是與國(guó)家法律條文間存在較大沖突。在一般情況下，政策的法律效力往往比較低，若二者之間發(fā)生沖突，則政策應(yīng)該服從于法律，也就是說(shuō)，政策應(yīng)該屬于無(wú)效。然而，在“省直管縣”改革探索中有很多這樣的地方文件，很有可能引起政策與法律之間的沖突。

(二)擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)總數(shù)少且虛權(quán)多

山西省在“省直管縣”的過(guò)程中擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)數(shù)量有80多項(xiàng)，單從總體數(shù)量上看，與一些南方的省份近百項(xiàng)的擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)相比還是比較少。而具體到擴(kuò)權(quán)的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，也存在著以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：第一，擴(kuò)權(quán)的項(xiàng)目總體的使用頻率并不高。山西省的擴(kuò)權(quán)規(guī)定項(xiàng)目使用率不足80%，試點(diǎn)縣中只有孝義縣的用權(quán)數(shù)量還相對(duì)較多超過(guò)了30項(xiàng)，剩下的試點(diǎn)縣的用權(quán)數(shù)量大多不足30項(xiàng)，使用最少的僅用了10項(xiàng)擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)，擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)在各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的使用情況并不是很樂(lè)觀。第二，涉及重點(diǎn)的民生項(xiàng)目的擴(kuò)權(quán)項(xiàng)目不多。山西省目前的“省直管縣”政策僅在經(jīng)濟(jì)的方面相關(guān)權(quán)限作出了調(diào)整和下放，很多民生方面的工作仍由市級(jí)統(tǒng)一管理。一些主要的收費(fèi)以及與重大民生緊密關(guān)聯(lián)的許可權(quán)限普遍沒(méi)有下放。

(三)擴(kuò)權(quán)規(guī)定落實(shí)不到位

山西省的“省直管縣”擴(kuò)權(quán)項(xiàng)目很多是比較偏“冷門(mén)”的、人民群眾的實(shí)際生活中較少接觸的一些業(yè)務(wù)的擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)。如以工代賑項(xiàng)目、發(fā)行企業(yè)債券、危險(xiǎn)非經(jīng)營(yíng)許可證核發(fā)等項(xiàng)目，在普通的地區(qū)使用到的情況較少，這些項(xiàng)目的擴(kuò)權(quán)就沒(méi)有太多的實(shí)質(zhì)性意義；另一方面，在財(cái)政體制方面的“省直管縣”并沒(méi)有得到完全的落實(shí)，縣級(jí)政府的財(cái)政結(jié)算大多還是保持與市一級(jí)進(jìn)行結(jié)算，縣級(jí)政府的財(cái)政收入仍劃歸市級(jí)所有。第三方面，涉及一些具體的擴(kuò)權(quán)項(xiàng)目的辦理權(quán)限不配套、相互之間的銜接不到位。在項(xiàng)目的審批方面，一些涉及到多個(gè)政府職能部門(mén)進(jìn)行審批的，有的只是其中部分審批權(quán)限下放，還有一部分審批還需向市級(jí)單位進(jìn)行申報(bào)審批。例如，建設(shè)用地如果涉及到占用林地，而林業(yè)部門(mén)在這次的“省直管縣”過(guò)程中，審批權(quán)限并未下放，相關(guān)手續(xù)還是需要上報(bào)市級(jí)部門(mén)審批，這樣就可能會(huì)影響到整個(gè)審批進(jìn)程的步調(diào)不一致，企業(yè)仍需多頭辦理，也造成了很多不便。

(四)省級(jí)、縣級(jí)調(diào)控能力不足

在省級(jí)層面，缺乏相關(guān)的運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，造成監(jiān)督職能不清楚、監(jiān)督方式不明確，也沒(méi)有制定相關(guān)的金融方面的配套政策。在縣級(jí)層面，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控能力依然不足，主要原因是由于關(guān)于一些重大的經(jīng)濟(jì)命脈行業(yè)的權(quán)力依然在市級(jí)政府手中，例如金融、稅務(wù)、工商等部門(mén)。在縣級(jí)層面，由于政府手中的權(quán)限很小，對(duì)很多經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)沒(méi)有最終決定權(quán)，無(wú)法充分激活生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的活力，不利于擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收。此外，地方征地工作推進(jìn)難度大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民失地后再就業(yè)很難，這些都導(dǎo)致了企業(yè)的征地成本大幅增加，同時(shí)還面臨著國(guó)家土地管理政策收緊、環(huán)境容量不足等問(wèn)題的制約。

三、推進(jìn)山西省“省直管縣”的法律對(duì)策探討

建設(shè)法治政府是依法治國(guó)的重要內(nèi)容和迫切需求，而依法治國(guó)的核心又是依憲治國(guó)，因此，改革探索的過(guò)程應(yīng)在憲法的框架下進(jìn)行，任何變革都不能超越憲法和法律的規(guī)定，必須制定相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)“省直管縣”改革的權(quán)力劃分回歸到法律制度層面上來(lái)。

(一)以建設(shè)法治政府為目標(biāo)

依據(jù)山西省的具體情況來(lái)看，其“省直管縣”的改革推進(jìn)，必須把法律的制定作為整個(gè)改革工作的進(jìn)展出發(fā)點(diǎn)，提供合法的依據(jù)和保障，保證政府在法治的軌道上前進(jìn)。當(dāng)前，各省主要是以省委、省政府的名義下發(fā)相關(guān)事項(xiàng)的“通知、意見(jiàn)”，盡管這些文件也有一定的效力，但是其效力是無(wú)法與法律、法規(guī)相比的。“省直管縣”改革要根據(jù)在試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的地方性法規(guī)，加快立法的進(jìn)程，制定出全方位各層級(jí)的法律包括法律條文、行政法規(guī)等。

(二)構(gòu)建合理的改革法律依據(jù)路徑

在山西省的“省直管縣”改革過(guò)程中我們看到，由于部分行政法規(guī)的規(guī)定沒(méi)有做出及時(shí)的修改，一些法條的確已經(jīng)無(wú)法很好的適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，因此需要對(duì)其進(jìn)行及時(shí)的跟進(jìn)和修改，只有保證法律層面的缺失解決，才能更加進(jìn)一步的推進(jìn)行政管理體制的改革，理順各級(jí)政府之間的法律關(guān)系?！笆≈惫芸h”改革的法律問(wèn)題的解決有助于推動(dòng)行政管轄體制的改革和創(chuàng)新，而一些地方政府頒布的地方性法規(guī)具有區(qū)域性特點(diǎn)，這樣又有利于減少“省直管縣”改革所帶來(lái)的“市管縣”的弊端，對(duì)社會(huì)公共秩序和利益的沖擊不至于太大。因此，通過(guò)制定地方性行政法規(guī)，再推動(dòng)國(guó)務(wù)院行政立法，最后修改法律，這將是“省直管縣”改革確立法律依據(jù)的合理發(fā)展途徑。

(三)做好財(cái)政法律相關(guān)調(diào)整

“省直管縣”的重點(diǎn)是縣級(jí)財(cái)政權(quán)的擴(kuò)張，做好財(cái)政權(quán)限方面的各級(jí)別的法律調(diào)整是核心問(wèn)題。從我國(guó)浙江省“省直管縣”的良好效果來(lái)看，其主要措施就是保障了各縣財(cái)政權(quán)力的獨(dú)立，長(zhǎng)期以來(lái)，浙江省都將縣級(jí)稅收交由省級(jí)來(lái)直接管轄。盡管浙江省的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并沒(méi)有江蘇省和山東省的實(shí)力強(qiáng)，但在年度百?gòu)?qiáng)縣榜單中的數(shù)量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了江蘇省和山東省。事實(shí)上，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)財(cái)政權(quán)極為重要，這就告誡我們，在山西省縣級(jí)政府財(cái)政權(quán)的法律法規(guī)等調(diào)整中，要加強(qiáng)對(duì)市政府放權(quán)行為的監(jiān)督。

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魯倩(1992-)，女，漢族，山西河曲人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生。

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