劉 樂(lè)

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中國(guó)海事外交：現(xiàn)狀與未來(lái)*

劉 樂(lè)

海事外交；國(guó)際安全；海洋安全；國(guó)際合作

隨著國(guó)際社會(huì)在海洋事務(wù)領(lǐng)域的交往互動(dòng)日益頻繁而密切，以海上安全保障和海洋環(huán)境保護(hù)為主要內(nèi)容的海事外交開始在全球范圍內(nèi)興起。對(duì)于中國(guó)海事來(lái)說(shuō)，其國(guó)際職能就主要包括國(guó)際派駐、國(guó)際建設(shè)和國(guó)際履約。但在實(shí)際的發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)海事還存在話語(yǔ)權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)力有限、制度建設(shè)與規(guī)范擴(kuò)散欠缺，以及國(guó)際合作與協(xié)調(diào)機(jī)制亟待加強(qiáng)等問(wèn)題不足和發(fā)展空間。為此，我國(guó)需要加強(qiáng)對(duì)海事議題的政治關(guān)注和戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，在未來(lái)的發(fā)展中，我國(guó)海事近期就可以首先實(shí)現(xiàn)擔(dān)當(dāng)“海上絲路”的核心海事保障國(guó)，中期可以尋求扮演能夠發(fā)揮地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)作用的海事大國(guó)，遠(yuǎn)期則可以努力建設(shè)有全球影響力和號(hào)召力的海事強(qiáng)國(guó)。

隨著我國(guó)對(duì)外開放程度的不斷深化和日益拓展，我國(guó)融入國(guó)際體系的深度和廣度也在呈現(xiàn)日益加深的發(fā)展趨勢(shì)。與此相伴，中國(guó)傳統(tǒng)對(duì)外交往意義上的整體外交也正在被以各種涉外性質(zhì)的議題和事務(wù)導(dǎo)向型的功能外交所充實(shí)和完善，而這也成為國(guó)際安全研究的發(fā)展趨勢(shì)之一。[1](P95)為此，本文主要以中國(guó)在國(guó)際海洋安全事務(wù)中的海事外交為切入點(diǎn)，分析我國(guó)在這一安全議題上的發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題不足與未來(lái)方向。

一、海事外交的興起

海事(maritime affairs)，廣義上是指涉海事務(wù)，包括海洋領(lǐng)土捍衛(wèi)、海洋權(quán)益維護(hù)、海洋資源開發(fā)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋污染治理等多個(gè)海洋問(wèn)題領(lǐng)域；狹義上是指關(guān)于人和船在何種航行環(huán)境下進(jìn)行哪些水上活動(dòng)的事務(wù)，具體就涉及日常水上交通秩序保障、應(yīng)急水上交通事故救助，以及船舶污染預(yù)防、水體環(huán)境保護(hù)等具體方面。因此，廣義上的海事外交就是一般所說(shuō)的海洋外交，它包括炮艦外交、海軍外交、海洋法律外交、海上合作外交和涉海民間外交等五種實(shí)踐形式，[2](P68-74)進(jìn)而在更為廣泛的意義上指涉海洋環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家安全和人類安全等國(guó)際議題。[3](P161)而狹義上的海事外交則專指海洋事務(wù)與安全外交相互交叉后所形成國(guó)際海上安全合作，其中就包括以保護(hù)人命安全、保證船舶安全、保障航行環(huán)境和打擊非法水上活動(dòng)為主要內(nèi)容的海上安全保障，以及以事前預(yù)防管理、事中應(yīng)急處理和事后綜合治理為主要內(nèi)容的海洋環(huán)境保護(hù)。

人類自古以來(lái)就在認(rèn)識(shí)和利用海洋，海事外交的雛形也醞釀和生長(zhǎng)于不同共同體之間涉海的互動(dòng)交往中。受制于前現(xiàn)代時(shí)期人類遠(yuǎn)洋航行能力的不足，海事外交的雛形主要集中在特定區(qū)域范圍之內(nèi)?；诮?jīng)濟(jì)利益和政治利益的雙重驅(qū)使，并得益于航海技術(shù)的發(fā)展，歐洲開始尋求開辟新航路。伴隨著遠(yuǎn)洋航行的是奴隸貿(mào)易和殖民擴(kuò)張，為了協(xié)調(diào)和處理在這一過(guò)程中的問(wèn)題和矛盾，近代意義上的海事外交開始興起于歐洲。而隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和全球化的快速發(fā)展，各國(guó)之間在各個(gè)領(lǐng)域的聯(lián)系更加緊密、互動(dòng)也日益頻繁，全球?qū)用嫔系暮Ｊ峦饨灰舱窃谶@一背景下開始興起。

第一，海事外交的興起反映了海洋安全在各國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略中的重要地位。鑒于海洋的戰(zhàn)略價(jià)值和開發(fā)意義，海洋事業(yè)是各國(guó)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要組成部分。而海洋安全就體現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的安全面向，其在各國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略中有著舉足輕重的地位。一方面，各國(guó)在捍衛(wèi)海洋領(lǐng)土主權(quán)、妥善解決島嶼領(lǐng)土爭(zhēng)端等硬安全議題保持著共同的政治關(guān)注；另一方面，各國(guó)在海洋開發(fā)與利用、海上交通與運(yùn)輸與等軟安全議題上也有著一致的國(guó)家利益。而海事外交就突出地反映了在國(guó)際社會(huì)在海洋安全(特別是海洋軟安全)議題上不約而同的政治重視。首先，它服務(wù)于陸海統(tǒng)籌的國(guó)家安全戰(zhàn)略，是國(guó)家安全的重要對(duì)象和目標(biāo)。國(guó)家安全不僅包括陸上活動(dòng)安全，還包括海上活動(dòng)安全；為此，海事外交的一個(gè)重要職能就是保證國(guó)家間就各自海洋的實(shí)際控制和行政管理進(jìn)行有效的國(guó)際協(xié)調(diào)，以對(duì)跨國(guó)的海洋活動(dòng)進(jìn)行管轄和治理。其次，它為各國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展提供了安全基石和堅(jiān)實(shí)支撐。國(guó)家安全也不僅包括領(lǐng)土主權(quán)安全，還包括日常活動(dòng)安全。為此海事外交的另一個(gè)重要職能就是通過(guò)對(duì)跨國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的聯(lián)合保障和綜合維護(hù)，以促進(jìn)這些生產(chǎn)生活行為的平穩(wěn)推進(jìn)和有序開展。

第二，海事外交的興起體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)攜手應(yīng)對(duì)各種海上挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需求。隨著各個(gè)國(guó)際行為體的海上互動(dòng)日益頻繁，國(guó)際社會(huì)也面臨著越發(fā)復(fù)雜而棘手的海上挑戰(zhàn)。一方面，海上活動(dòng)秩序天然地面臨著地震海嘯等自然災(zāi)害、溢油漏油等船舶污染、海上意外相遇等諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)。為此，海事外交的職能就包括協(xié)調(diào)各行為體的航行活動(dòng)、組織各行為體開展防災(zāi)減災(zāi)、搜尋營(yíng)救和污染處理等內(nèi)容。另一方面，海上活動(dòng)秩序還面臨著人為的海盜活動(dòng)、海上恐怖主義、偷渡走私等非法水上活動(dòng)的實(shí)際威脅。為此，海事外交的職能也就包括針對(duì)打擊各種非法水上活動(dòng)而展開國(guó)際合作和聯(lián)合行動(dòng)。也正是由于這些海上安全威脅和風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)不再是單純的國(guó)內(nèi)治理問(wèn)題，而日益侵蝕著主權(quán)國(guó)家的地理邊界并呈現(xiàn)出跨國(guó)家、跨地區(qū)甚至是跨大洲的作用范圍，故而尋求對(duì)其進(jìn)行全面管控和綜合治理的海事外交也才應(yīng)然興起。因此，這也恰恰表明國(guó)際社會(huì)在面臨著這些日益增長(zhǎng)的安全挑戰(zhàn)時(shí)有著現(xiàn)實(shí)而迫切的合作需求。

第三，海事外交的興起離不開各國(guó)海事部門和海事類國(guó)際組織的共同推動(dòng)。在各國(guó)國(guó)內(nèi)日益重視海洋安全以及國(guó)際社會(huì)就海洋安全日益迫切的現(xiàn)實(shí)需求的背景下，各國(guó)的海事部門和海事類的國(guó)際組織共同推動(dòng)著海事領(lǐng)域的跨國(guó)行動(dòng)和國(guó)際合作，它們是海事外交的助推手和主力軍?？v觀世界主要海事國(guó)家，雖然其管理體制可以分為“集中型”和“分散型”兩種模式*“集中型”主要是由一個(gè)相對(duì)比較統(tǒng)一的部門來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家海事工作，負(fù)責(zé)履行各項(xiàng)職能，如英國(guó)的海事和海岸警衛(wèi)署、日本國(guó)土交通部下屬的海事局與海上保安廳；“分散型”則是由不同部門分擔(dān)國(guó)家海事的各項(xiàng)工作，并通過(guò)中央和各部門間的聯(lián)系機(jī)制來(lái)進(jìn)行分工協(xié)作和溝通協(xié)調(diào)，如中國(guó)中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室領(lǐng)導(dǎo)下的由交通運(yùn)輸部的各涉水司局和國(guó)土資源部下屬的國(guó)家海洋局形成的“海事—海警”二元格局，美國(guó)聯(lián)邦政府內(nèi)閣級(jí)別國(guó)家海洋委員會(huì)協(xié)調(diào)下海事管理的“四架馬車”，韓國(guó)國(guó)務(wù)總理領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家安全處、行政革新處和警察廳，俄羅斯聯(lián)邦政府海洋委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的交通部、內(nèi)務(wù)部、自然資源部、救災(zāi)部的相關(guān)機(jī)構(gòu)等。，但其主要職能都不約而同地囊括和涵蓋了國(guó)內(nèi)的行政管理和國(guó)際的參與合作兩種基本類型。因此，加強(qiáng)國(guó)家間的海事交往和國(guó)際合作是各國(guó)海事部門的組織基礎(chǔ)和職責(zé)所在。與此同時(shí)，如國(guó)際海事組織(IMO)、國(guó)際海事委員會(huì)(IMC)等海事類國(guó)際組織也在國(guó)際海事交往與合作中發(fā)揮了溝通聯(lián)系和對(duì)話平臺(tái)的作用。因此，基于海洋安全的戰(zhàn)略地位以及國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋安全合作現(xiàn)實(shí)需求，進(jìn)一步又得益于各國(guó)海事部門和海事類國(guó)際組織的大力倡導(dǎo)和共同推動(dòng)，海事外交在國(guó)際社會(huì)快速興起。

二、中國(guó)海事*關(guān)于中國(guó)海事，國(guó)內(nèi)有著不同的界定和劃分：在廣義上，它是指涉海事務(wù)的海洋海事，具體就涉及交通運(yùn)輸部、國(guó)土資源部、公安部、國(guó)防部等多個(gè)部門司局；在狹義上，它則是指涉及湖泊、河流和海洋的交通海事，具體又分為囊括交通運(yùn)輸部?jī)?nèi)各相關(guān)司局和地方交通廳的具體職能部門的“大海事”，以及以交通運(yùn)輸部海事局為主體，包含部海事局和各地方直屬局在內(nèi)的“小海事”?？紤]到中國(guó)海事局在我國(guó)國(guó)內(nèi)海事管理和國(guó)際海事外交中的主體作用，本文主要立足于“海事局海事”來(lái)對(duì)中國(guó)海事的對(duì)外交往進(jìn)行分析和討論。的國(guó)際職能

海洋天然地把不同陸地上的地區(qū)和國(guó)家聯(lián)系起來(lái)。中國(guó)海事局也因其工作業(yè)務(wù)的涉外部分，是我國(guó)政府行政機(jī)構(gòu)中國(guó)際性程度比較高的一個(gè)部門，履行著中國(guó)海事管理相應(yīng)的國(guó)際職能。這就主要表現(xiàn)在國(guó)際外派、國(guó)際建設(shè)和國(guó)際履約三個(gè)方面。

第一，國(guó)際外派。目前，中國(guó)海事的國(guó)際外派主要分為活動(dòng)派員和外交常駐。其一，外事活動(dòng)型外交派員；這主要是因?yàn)楹Ｊ虏块T的涉外性，因而需要赴外參加相關(guān)領(lǐng)域的外交外事活動(dòng)，與國(guó)際社會(huì)保持約定或應(yīng)急的溝通和交往。如2016年3月15日至17日，第十七屆亞太地區(qū)海事局長(zhǎng)會(huì)議在新西蘭舉行，我國(guó)海事局就派出了海事代表赴會(huì)并做建設(shè)性倡議。[4]其二，外交常駐型的國(guó)際派駐。除了外事活動(dòng)和涉外應(yīng)急管理，我國(guó)海事部門還在國(guó)際海事組織(IMO)等國(guó)際組織中有常駐的外交外事人員派出。通過(guò)對(duì)海事職員的國(guó)際外派，保證了中國(guó)海事對(duì)國(guó)際海事活動(dòng)的日常參與和積極作為，它是中國(guó)海事在國(guó)際舞臺(tái)發(fā)揮建設(shè)性作用的前提和基礎(chǔ)。

第二，國(guó)際建設(shè)。目前，中國(guó)海事的國(guó)際建設(shè)主要分為規(guī)約制訂和國(guó)際聯(lián)合行動(dòng)。其一，參與國(guó)際規(guī)約制訂。國(guó)際海事的特色之一就是會(huì)隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和實(shí)際海事管理工作中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)而修訂和修正，甚至是重新訂立國(guó)際規(guī)則和公約。這就需要各國(guó)海事部門和國(guó)際海事組織相關(guān)機(jī)構(gòu)的廣泛國(guó)際參與。如2016年3月，在英國(guó)倫敦舉行的國(guó)際海事組織航行安全、通信與搜救分委會(huì)(NCSR)第3次會(huì)議上，由中國(guó)代表團(tuán)圍繞E航海戰(zhàn)略提交的《綜合導(dǎo)航系統(tǒng)性能標(biāo)準(zhǔn)新模塊草案建議》提案，獲得與會(huì)代表的廣泛認(rèn)可，一致同意由中國(guó)牽頭協(xié)調(diào)該標(biāo)準(zhǔn)新模塊的制定、完善工作。[5]其二，加入國(guó)際聯(lián)合行動(dòng)。國(guó)際海事的軟安全屬性決定了一方面各國(guó)無(wú)法在此問(wèn)題上隔岸觀火、獨(dú)善其身，另一方面也無(wú)法自行其是、各行其道，而必須攜手并肩、通力合作才可以實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)普遍的海事安全。為此，包括海事類國(guó)際組織和各國(guó)海事部門在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)就圍繞國(guó)際海事安全展開了一系列的國(guó)際合作，如聯(lián)合海上搜救、聯(lián)合軍事護(hù)航、共同打擊海上恐怖主義、偷渡、走私等非法活動(dòng)等等。

第三，國(guó)際履約。通過(guò)國(guó)家海事部門在人員上的國(guó)際外派和內(nèi)容上的國(guó)際合作，國(guó)際上的規(guī)范公約和機(jī)制制度得以確立和修訂。在此基礎(chǔ)上，就需要各國(guó)海事部門將此國(guó)內(nèi)化為具體的國(guó)內(nèi)政策和行政法規(guī)。所以，中國(guó)海事另外一個(gè)重要的國(guó)際職能就是國(guó)際履約，即通過(guò)將國(guó)際海事的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行國(guó)內(nèi)接軌和督促執(zhí)行，確保我國(guó)各種涉海活動(dòng)切實(shí)履行各種國(guó)際共識(shí)。其一，國(guó)內(nèi)接軌。這主要表現(xiàn)在中國(guó)海事局在簽署和接受相應(yīng)的國(guó)際規(guī)約之后，將其按照我國(guó)的具體國(guó)情和實(shí)際政策進(jìn)行對(duì)接，通過(guò)翻譯公示和行政規(guī)定，將規(guī)約落實(shí)為可操作化實(shí)踐。其二，督促執(zhí)行。為了確保各項(xiàng)國(guó)際規(guī)約和相應(yīng)的國(guó)內(nèi)規(guī)定確實(shí)得到遵照?qǐng)?zhí)行，海事部門還需要通過(guò)行政管理和行政執(zhí)法的形式予以監(jiān)督，確保國(guó)內(nèi)各項(xiàng)海事活動(dòng)按照規(guī)約和規(guī)定內(nèi)容得到切實(shí)執(zhí)行。此外，我國(guó)海事部門對(duì)進(jìn)入我海域的外籍船舶也享有國(guó)際公約所賦予的管轄權(quán)，對(duì)其違法行為可以做出行政處罰。如2016年1月5日，日照海事局就對(duì)一巴拿馬籍的船舶因其違規(guī)向海洋排放污染物的違法行為而開出了罰款人民幣4萬(wàn)元的重磅罰單。[6]

三、中國(guó)海事外交的現(xiàn)狀與不足

1.話語(yǔ)權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)力有限。

我國(guó)海事管理歷史最早可以追溯到唐朝，到宋朝正式設(shè)置了市舶司。但是，我國(guó)現(xiàn)代意義上的海事管理體系是由英國(guó)人羅伯特·赫德(Robert Hart)仿照英國(guó)模式幫助清政府建立的。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的海事事業(yè)迅速發(fā)展，先后經(jīng)歷了港務(wù)監(jiān)督管理模式(建國(guó)初期—1985年)、“海監(jiān)局”管理模式(1985—1998年)和“海事局”管理模式(1998年至今)的歷史發(fā)展階段。

目前，我國(guó)已經(jīng)基本上擺脫了近代海事管理“一窮二白”的局面，但比起傳統(tǒng)的老牌海事強(qiáng)國(guó)來(lái)說(shuō)，我國(guó)還仍是一個(gè)新興的海事大國(guó)，這就使得我國(guó)的海事外交面臨著國(guó)際話語(yǔ)權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)力的雙重困境。其一，海事霸權(quán)國(guó)與崛起國(guó)間的權(quán)力轉(zhuǎn)移。毋庸置疑，中國(guó)海事力量的提升和發(fā)展會(huì)對(duì)以美國(guó)為首的傳統(tǒng)西方海事霸權(quán)集團(tuán)造成沖擊和影響，挑戰(zhàn)它們壟斷已久的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。為此，它們必然會(huì)在領(lǐng)導(dǎo)地位、規(guī)則制訂、規(guī)范傳播等方面彼此借重，抵消中國(guó)海事發(fā)展崛起對(duì)其影響力造成的削弱作用。其二，對(duì)新興海事大國(guó)的國(guó)際支持。中國(guó)作為新興的、非西方的海事大國(guó)，代表的是廣大發(fā)展中國(guó)家的海事利益和權(quán)利訴求；與此同時(shí)，中國(guó)也需要來(lái)自第三世界國(guó)家對(duì)中國(guó)在國(guó)際海事合作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的國(guó)際支持。但是，這些國(guó)家目前要么依附于美國(guó)，要么各自為戰(zhàn)，要么認(rèn)為事不關(guān)己而處于游離狀態(tài)，難以在整體上形成合力。為此，中國(guó)一方面需要加強(qiáng)自身海事能力的硬實(shí)力和軟實(shí)力建設(shè)，提供更為充分和有效的國(guó)際海事公共物品，加強(qiáng)海事制度建設(shè)和規(guī)范傳播，從而在海事領(lǐng)域的權(quán)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中占據(jù)主動(dòng)地位；另一方面也需要合理經(jīng)營(yíng)自己的海事伙伴網(wǎng)絡(luò)，爭(zhēng)取對(duì)自身領(lǐng)導(dǎo)地位有力的國(guó)際支持。

2.制度建設(shè)與規(guī)范擴(kuò)散欠缺。

興起于16世紀(jì)的殖民活動(dòng)和奴隸貿(mào)易推動(dòng)了全球性的海洋活動(dòng)，西方國(guó)家在這一過(guò)程中占得先機(jī)，并率先建立了一系列的國(guó)際制度和國(guó)際規(guī)范。目前，國(guó)際海事制度和規(guī)范主要是由英美等老牌海事國(guó)家所主導(dǎo)建立的。像中國(guó)、印度等新興海事大國(guó)雖然也在地區(qū)和全球范圍內(nèi)有著廣泛的海事利益，但在相應(yīng)的制度建設(shè)和規(guī)范擴(kuò)散方面卻仍顯滯后和被動(dòng)。其一，在國(guó)際海事制度創(chuàng)立和建設(shè)方面，中國(guó)海事的“建制”外交還處于從無(wú)到有的突破階段，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的變革和轉(zhuǎn)型。這一方面與目前國(guó)際海事制度已日趨完善，實(shí)際增量的調(diào)整空間有限有關(guān)；另一方面也與中國(guó)海事有限的國(guó)際參與密不可分。事實(shí)上，隨著國(guó)際海事互動(dòng)的深度和廣度不斷加強(qiáng)，國(guó)際社會(huì)也正在面臨越來(lái)越多新的海事議題和威脅挑戰(zhàn)，這就需要中國(guó)的海事外交的積極介入和奮發(fā)有為，從而參與和領(lǐng)導(dǎo)國(guó)際海事制度的調(diào)整、補(bǔ)充和完善。其二，在國(guó)際海事規(guī)范的傳播和擴(kuò)散方面，中國(guó)海事還停留在以習(xí)得和內(nèi)化為主的規(guī)范學(xué)習(xí)階段，還未能夠進(jìn)行有力的規(guī)范重塑和反向社會(huì)化。規(guī)范擴(kuò)散(norm diffusion)是指國(guó)際體系中外在于國(guó)家的體系規(guī)范嵌入國(guó)家的過(guò)程。[7](P60)目前，西方國(guó)家以其主導(dǎo)的國(guó)際海事制度框架為基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行由其主導(dǎo)海事類國(guó)際體系規(guī)范的傳播和社會(huì)化。對(duì)此，非西方國(guó)家只能被動(dòng)的習(xí)得和內(nèi)化，而呈現(xiàn)出西方國(guó)家“國(guó)內(nèi)海事國(guó)際化”與非西方國(guó)家“國(guó)際海事國(guó)內(nèi)化”的規(guī)范傳播路徑。為此，中國(guó)海事需要一方面對(duì)這些既有規(guī)范進(jìn)行重塑，革除其中不合時(shí)宜的內(nèi)容，并根據(jù)當(dāng)代海事發(fā)展實(shí)際進(jìn)行適應(yīng)性補(bǔ)充；另一方面，將這些調(diào)整后的和新興的規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行反向社會(huì)化，從而傳播和擴(kuò)散給包括西方國(guó)家和非西方國(guó)家在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)。從而真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)在海事類國(guó)際議題上從“中國(guó)執(zhí)行”到“中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。

3.國(guó)際合作與協(xié)調(diào)機(jī)制亟待加強(qiáng)。

除了在全球和國(guó)際組織層面的國(guó)際互動(dòng)，中國(guó)海事外交的另一個(gè)重要組成部分就是以地區(qū)和雙邊為主的國(guó)際合作。目前，中國(guó)海事已經(jīng)廣泛地參與亞太地區(qū)的國(guó)際海事合作，并與這些地區(qū)國(guó)家達(dá)成了加強(qiáng)海事協(xié)調(diào)、建設(shè)溝通機(jī)制的共識(shí)。但中國(guó)海事目前在這一領(lǐng)域仍存在一些困境和不足。其一，共識(shí)倡議亟待轉(zhuǎn)化為操作性政策實(shí)踐。雖然中國(guó)與國(guó)際社會(huì)在海事安全的日常維護(hù)、應(yīng)急處理和綜合治理上有著高度一致的共同利益，但是目前我國(guó)與周邊和主要海事國(guó)家的海事安全合作仍主要停留在達(dá)成共識(shí)和提出倡議階段，實(shí)際落實(shí)到具體的職能單位以及轉(zhuǎn)化為操作性的政策實(shí)踐還需要相關(guān)部門進(jìn)行進(jìn)一步的積極磋商和有效對(duì)接。其二，國(guó)際合作機(jī)制有待細(xì)化充實(shí)。就目前我國(guó)海事與周邊和主要海事國(guó)家既有的合作機(jī)制來(lái)看，仍需要在機(jī)制的日常操作、應(yīng)急處理和演習(xí)演練等方面進(jìn)一步細(xì)化充實(shí)，以克服欠缺信息共享平臺(tái)、匱乏聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制等實(shí)際障礙，[8](P100-101)從而保證雙邊和多邊海事合作的實(shí)時(shí)溝通、應(yīng)急協(xié)調(diào)與和聯(lián)合行動(dòng)。其三，涉海部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚待進(jìn)一步理順。我國(guó)涉水、涉海部門主要有交通部、國(guó)土資源部、國(guó)防部、環(huán)保部等；其中，交通部?jī)?nèi)又有海事局、救撈局、船級(jí)社等司局*以海洋環(huán)境保護(hù)為例，根據(jù)2000年起施行的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域整體職責(zé)體系的原則界定，在中央層面，該法將陸源污染、海源污染、普通船舶污染、漁船污染和軍船污染的管理劃分給環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)和軍事部門；在地方層面，則僅要求省級(jí)政府依照該法自行確定。關(guān)于我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的職責(zé)體系的詳細(xì)研究，參見于洋：《海洋環(huán)境保護(hù)縱向職責(zé)體系研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》，2016年第6期。。這種政府的行政分工和組織架構(gòu)就需要在這些部門和司局在海事議題上進(jìn)行跨部門、跨司局的部門間和部門內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并理順和深化溝通聯(lián)系機(jī)制，確保合理分工、彼此協(xié)作，從而在外交行為中形成合力、彼此增益。

四、中國(guó)海事外交的未來(lái)方向

考慮到我國(guó)海事國(guó)際合作的實(shí)際狀況、發(fā)展空間和意義價(jià)值，我國(guó)值得而且需要在這一領(lǐng)域和議題上深耕細(xì)作、奮發(fā)有為，以期將我國(guó)全面建設(shè)成為一個(gè)有國(guó)際責(zé)任擔(dān)當(dāng)、受國(guó)際社會(huì)擁戴的海事強(qiáng)國(guó)，從而繼續(xù)更好地融入和參與國(guó)際海事合作事業(yè)的實(shí)踐和發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，就可以通過(guò)近期、中期和遠(yuǎn)期三個(gè)階段來(lái)對(duì)我國(guó)海事外交的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃。

近期，擔(dān)當(dāng)“海上絲路”的核心海事保障國(guó)。2013年10月3日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在印度尼西亞國(guó)會(huì)發(fā)表演講時(shí)提出建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”的國(guó)際倡議。毋庸置疑，在“海上絲路”的建設(shè)過(guò)程中必然會(huì)遇到各自各樣的海事安全風(fēng)險(xiǎn)和威脅。[9](P37)為此，中國(guó)需要與沿線國(guó)家攜手并肩、共同應(yīng)對(duì)，從而為“海上絲路”的順利建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)保障。具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)就可以借助這條戰(zhàn)略通道的紐帶作用，加強(qiáng)與沿線國(guó)家就“海上絲路”的安保和環(huán)保工作展開國(guó)際海事合作，進(jìn)而打造“海上絲路”的戰(zhàn)略合作議題。在操作層面，中國(guó)可以從加強(qiáng)海上救助、保障人命安全，加強(qiáng)船員培訓(xùn)與船舶檢驗(yàn)、保障船舶安全，加強(qiáng)航海保障、維護(hù)航行環(huán)境，加強(qiáng)海上聯(lián)合執(zhí)法、打擊非法水上活動(dòng)等方面入手，發(fā)揮“海上絲路”核心海事保障國(guó)的積極作用。

中期，扮演能夠發(fā)揮地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)作用的海事大國(guó)。2014年11月29日，中央外事工作會(huì)議在北京舉行。自此，周邊外交在中國(guó)外交中的地位被抬升到了戰(zhàn)略高度。海事外交作為中國(guó)外交的重要組成部分，自然也是中國(guó)周邊外交的當(dāng)然構(gòu)成。為此，中國(guó)海事需要在周邊外交工作中發(fā)揮自身的作用，為中國(guó)加強(qiáng)周邊外交提供海事支撐和保障。具體來(lái)說(shuō)，可以分為兩個(gè)方面：一方面，提供地區(qū)海事公共產(chǎn)品。對(duì)于周邊國(guó)家來(lái)說(shuō)，囿于自身國(guó)力它們?cè)诤艽蟪潭壬咸幱诤Ｊ鹿伯a(chǎn)品稀缺的狀態(tài)。對(duì)此，中國(guó)可以積極提供燈塔航標(biāo)、無(wú)線電導(dǎo)航、中轉(zhuǎn)補(bǔ)給、搜救打撈等地區(qū)海事公共產(chǎn)品，從而樹立良好地區(qū)海事形象。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)海事國(guó)際合作。其一，東亞地區(qū)的海事合作以中韓、韓日、中日的雙邊模式為主，缺乏一個(gè)囊括三國(guó)的溝通平臺(tái)，為此中國(guó)海事可以在中日韓三邊首腦會(huì)談框架下建立海事聯(lián)系機(jī)制，為三國(guó)之間的海事合作提供平臺(tái)保障，并加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)。其二，東南亞地區(qū)的海事合作主要以東盟框架為主，但隨著外部大國(guó)的介入和東盟長(zhǎng)期“小馬拉大車”的困境作用，這一地區(qū)海事合作開始被政治化為大國(guó)角力場(chǎng)。為此，中國(guó)需要一方面尊重和接受東盟在這一框架下的重要作用；另一方面也要通過(guò)“10+1”等小多邊的整體合作機(jī)制，確保中國(guó)與東盟國(guó)家的海事合作不會(huì)被域外大國(guó)所干涉，以及被與中國(guó)有海洋領(lǐng)土爭(zhēng)端的個(gè)別東盟國(guó)家所綁架。

遠(yuǎn)期，建設(shè)有全球影響力和號(hào)召力的海事強(qiáng)國(guó)。源其國(guó)家領(lǐng)土規(guī)模和海洋發(fā)展歷史，中國(guó)是個(gè)天然的海事大國(guó)。但是近代以來(lái)，中國(guó)海事卻長(zhǎng)期在國(guó)際社會(huì)處于“積貧積弱”的局面。隨著改革開放的不斷發(fā)展，中國(guó)海事受益的同時(shí)也助益于中國(guó)崛起的歷史進(jìn)程。所以，將中國(guó)建設(shè)成為一個(gè)具有全球影響力和號(hào)召力的海事強(qiáng)國(guó)也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的題中之意。為此，中國(guó)海事的遠(yuǎn)景規(guī)劃應(yīng)包括三個(gè)方面：第一，在技術(shù)裝備上，實(shí)現(xiàn)條件水平國(guó)際領(lǐng)先、業(yè)務(wù)能力世界一流，從而打造一直信息化程度高、投射能力實(shí)現(xiàn)從內(nèi)河到近海再到遠(yuǎn)海的海事隊(duì)伍。第二，在制度規(guī)范上，繼續(xù)為國(guó)際海事合作的制度建設(shè)和規(guī)范傳播貢獻(xiàn)中國(guó)力量、共享中國(guó)智慧，使得國(guó)際海事事業(yè)的進(jìn)步和發(fā)展更能夠反映發(fā)展中國(guó)家和非西方國(guó)家的訴求和利益。第三，在伙伴網(wǎng)絡(luò)建設(shè)上，以向全球主要海事國(guó)家和港口派駐海事聯(lián)絡(luò)官為抓手，打造一張覆蓋全球的海事伙伴網(wǎng)絡(luò)，以促進(jìn)我國(guó)汲取、整合和利用國(guó)際海事資源。

結(jié) 語(yǔ)

任何一個(gè)大國(guó)的崛起都絕非可以畢其功于一役，而是需要在每個(gè)國(guó)內(nèi)和國(guó)際議題上穩(wěn)扎穩(wěn)打，從而夯實(shí)崛起基礎(chǔ)、理順內(nèi)外機(jī)制。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，中國(guó)海事事業(yè)的發(fā)展壯大就是中國(guó)崛起的題中之意和重要組成，而這就需要而且值得我們?cè)诤Ｊ伦h題領(lǐng)域加強(qiáng)相應(yīng)的政治關(guān)注和戰(zhàn)略投入，并在此基礎(chǔ)上以科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃按步驟、分階段地扎實(shí)推進(jìn)和銳意進(jìn)取。

對(duì)于國(guó)際社會(huì)來(lái)說(shuō)，國(guó)際海事合作對(duì)于世界各國(guó)來(lái)說(shuō)都是剛性需求，是關(guān)乎人民生命財(cái)產(chǎn)安全和日常生產(chǎn)活動(dòng)安全的重要議題，它反映的是國(guó)際社會(huì)在此問(wèn)題普遍而一致的國(guó)家利益。因此，各國(guó)也需要謹(jǐn)慎防止海事議題的國(guó)際合作被國(guó)際間的海洋領(lǐng)土爭(zhēng)端和海洋權(quán)益沖突所綁架和干擾，從而切實(shí)為國(guó)際社會(huì)就海事議題的日常性交流和常態(tài)化合作提供牢固而堅(jiān)實(shí)的政治保障。

[1] 左希迎．國(guó)際安全研究的新進(jìn)展：核心議題與研究趨勢(shì)[J]．教學(xué)與研究，2015,(2)．

[2] 馬建英．海洋外交的興起：內(nèi)涵、機(jī)制與趨勢(shì)[J]．世界經(jīng)濟(jì)與政治，2014，(4)．

[3] Christian Burger．What is Maritime Security？[J]．Marine Policy，Vol.53，March 2015．

[4] 中華人民共和國(guó)海事局．我國(guó)派員出席第十七屆亞太地區(qū)海事局長(zhǎng)會(huì)議提出倡議獲得認(rèn)可[EB/OL]．2016-03-23，http://www.msa.gov.cn/html/GJHS/gjhsdt/20160323/E045B3BD-C2C9-44F1-A4BC-340B3ECB2877.html．

[5] 中華人民共和國(guó)海事局．中國(guó)在國(guó)際海事標(biāo)準(zhǔn)制定方面取得重要進(jìn)展[EB/OL]．2016-03-11http://www.msa.gov.cn/html/GJHS/gjhsdt/20160311/7B2F139E-560C-4591-9006-3C4C2AFB742D.html．

[6] 日照海事開出4萬(wàn)元罰單[EB/OL]．中國(guó)水運(yùn)網(wǎng),2016-01-11，http://www.zgsyb.com/html/content/2016-01/11/content_326473.shtml．

[7] 黃超．建構(gòu)主義視野下的國(guó)際規(guī)范擴(kuò)散[J]．外交評(píng)論，2008，(4)．

[8] 史春林,李秀英．中韓加強(qiáng)海事搜救合作研究[J]．東北亞論壇，2015,(4)．

[9] [比利時(shí)]喬納森·霍爾斯拉格．確保新絲綢之路的安全[J]．李亞麗譯．國(guó)際安全研究,2015,(1).

[責(zé)任編輯 劉蔚然]

China’s Diplomacy of Maritime Affairs:Status Quo and Future

Liu Le

(School of International Studies，Renmin University of China，Beijing 100872)

diplomacy of maritime affairs；international security；maritime security；international Cooperation

As the international interactions among the nations in the maritime affairs becomes frequent, the diplomacy of maritime affairs is emerging globally, which contains maritime security and marine environmental protection. When it comes to China, China MSA performs three basic international functions: international expatriate, participation and fulfillment. While there are some problems in China MSA’s international development, which are the lack of discourse power and leadership, the shortage of institution building and norm diffusion, as well as the weakness of actual international cooperation and concert. To overcome these difficulties, we should reinforce political attention and strategic plan in this issue. Specifically, China MSA could play a core role to maintain the security of the “maritime silk road” in recent period, and try hard to be a maritime leader in East-Asia in medium term, then seek to become a global maritime power in the future.

劉樂(lè)，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士研究生(北京100872)。

* 本文系中國(guó)人民大學(xué)2016年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃的部分成果。