袁 媛

天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津 300171

基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題及解決對(duì)策

袁 媛

天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津 300171

內(nèi)部控制建設(shè)是基層檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物歸省級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一管理后，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)工作開展提出的新要求。加之財(cái)政部門“以評(píng)促建”不斷完善內(nèi)部控制體系建設(shè)的號(hào)召，基層檢察機(jī)關(guān)把加快完善內(nèi)部控制建設(shè)提上日程。筆者結(jié)合自己在財(cái)務(wù)工作中的實(shí)踐與認(rèn)識(shí)，從基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀入手，通過COSO五要素理論分析現(xiàn)階段內(nèi)控建設(shè)中存在的問題，進(jìn)而從單位層面、業(yè)務(wù)層面、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及事后評(píng)價(jià)與監(jiān)督四個(gè)方面提出幾點(diǎn)粗淺建議。

檢察機(jī)關(guān)；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估評(píng)價(jià)與監(jiān)督

隨著改革的不斷深入，基層檢察機(jī)關(guān)已逐步實(shí)現(xiàn)人財(cái)物歸省級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一管理模式(以下簡(jiǎn)稱省統(tǒng)管模式)。省統(tǒng)管模式下人財(cái)物的垂直管理，對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)提出更高要求。

一、內(nèi)部控制概述

(一)內(nèi)部控制概念發(fā)展及演變

內(nèi)部控制的概念最早是由美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)于1936年提出的。1992年，美國(guó)反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)下屬的發(fā)起人委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱COSO)對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行了重新定義，首次把內(nèi)部控制從財(cái)務(wù)層面延伸到了單位層面。COSO認(rèn)為內(nèi)部控制整體架構(gòu)主要由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、評(píng)價(jià)與監(jiān)督五項(xiàng)要素構(gòu)成。

我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)一直未成體系，直至2012年11月29日，結(jié)合COSO提出的內(nèi)控五要素理論，財(cái)政部在全國(guó)印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，正式啟動(dòng)了內(nèi)部控制建設(shè)的系統(tǒng)工程。近幾年，各級(jí)政府對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)的重視程度不斷增強(qiáng)。

(二)內(nèi)部控制建設(shè)基本原則

1.全面性原則

全面性原則強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制要在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)全面發(fā)揮作用。首先，決策環(huán)節(jié)發(fā)揮民主集中制，“三重一大”問題要集體決策；其次，執(zhí)行環(huán)節(jié)發(fā)揮高效性，部門分工明確，層層推進(jìn)；再者，監(jiān)督環(huán)節(jié)發(fā)揮內(nèi)審及紀(jì)檢監(jiān)督部門作用，督查有力，審計(jì)嚴(yán)格。同時(shí)，全面性原則還強(qiáng)調(diào)全員參與，從單位領(lǐng)導(dǎo)到部門負(fù)責(zé)人再到基層參與者，所有人都要參與到內(nèi)部控制中，發(fā)揮作用。

2.重要性原則

重要性原則指在內(nèi)部控制中要關(guān)注重要事項(xiàng)及高發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)于一些可能發(fā)生的嚴(yán)重的隱患，及時(shí)進(jìn)行控制，防止出現(xiàn)不可挽回性損失。

3.制衡性原則

制衡性原則要求基層檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)部控制建設(shè)中要注重各部門之間，各崗位之間的制衡，主要表現(xiàn)在部門職責(zé)的相互監(jiān)督，工作人員不相容崗位相分離，保證機(jī)關(guān)內(nèi)部任何崗位，任何人員沒有不受制約的權(quán)利。

4.適應(yīng)性原則

適應(yīng)性原則要求基層檢察機(jī)關(guān)在建立內(nèi)部控制制度體系時(shí)候結(jié)合實(shí)際情況，內(nèi)部控制的范圍、風(fēng)險(xiǎn)控制水平要和單位的規(guī)模、管理的現(xiàn)狀相適應(yīng)，以促進(jìn)單位工作開展為目的。同時(shí)，任何事物都不是一成不變的，內(nèi)控制度建設(shè)要根據(jù)實(shí)際情況不斷進(jìn)行修正。

二、基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制存在的突出問題

(一)內(nèi)部控制環(huán)境存在漏洞

一方面是領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)不足，領(lǐng)導(dǎo)的注意力集中在案件偵辦方面，對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不夠。另一方面內(nèi)部控制建設(shè)的落實(shí)力度不夠，基層檢察機(jī)關(guān)近幾年已經(jīng)逐步在推進(jìn)內(nèi)控體系的建設(shè)，但落實(shí)不夠到位。

(二)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不完善

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。目前，基層檢察機(jī)關(guān)僅對(duì)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的流程進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)了部分風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，但是沒有進(jìn)一步的風(fēng)險(xiǎn)控制及防范措施，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面沒有建立完善的機(jī)制，包括未建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度及未設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織機(jī)構(gòu)。

(三)控制活動(dòng)執(zhí)行不到位

一是執(zhí)行不相容崗位設(shè)置不到位。由于人員編制有限，一人多崗，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是資產(chǎn)管理不到位，行政科與技術(shù)部門分別負(fù)責(zé)資產(chǎn)的采購(gòu)與管理，內(nèi)勤人員負(fù)責(zé)資產(chǎn)變更登記，但各部門資產(chǎn)使用人經(jīng)常變更，加之內(nèi)勤人員崗位變動(dòng)頻繁，導(dǎo)致固定資產(chǎn)配置與使用效率低。三是預(yù)算管理不到位，基層檢察機(jī)關(guān)預(yù)算編制不科學(xué)，計(jì)算依據(jù)較為落后，在申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)上，具體業(yè)務(wù)部門經(jīng)常提出臨時(shí)性需求，打亂了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；四是合同管理不到位?；鶎訖z察機(jī)關(guān)沒有完整的合同管理制度，存在較大隱患。

(四)信息與溝通不夠通暢

新制度下，基層檢察機(jī)關(guān)財(cái)物方面直接由省級(jí)財(cái)務(wù)部門管理，由于存在劃轉(zhuǎn)磨合期，二者在工作要求、流程處理、溝通方式等方面存在差異，省級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)關(guān)一般通過省級(jí)檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門向基層檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)達(dá)指示，造成管理層級(jí)的增加，使得省級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)關(guān)與基層檢察機(jī)關(guān)在財(cái)物管理方面溝通不順暢，影響工作效率。

(五)內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]有明確

基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制主要依靠財(cái)政部門的督查來查擺問題，還未在單位內(nèi)部明確設(shè)定督查部門與職責(zé)，內(nèi)控控制的實(shí)施部門和監(jiān)督部門未進(jìn)行清晰劃分，監(jiān)督檢查和內(nèi)控自評(píng)的機(jī)制還沒有建立。

三、完善基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)控制度建設(shè)的措施

(一)單位層面

1.健全內(nèi)部控制制度

就完善組織保障而言，基層檢察機(jī)關(guān)首先要認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)單位發(fā)展的重要性；其次，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)該擔(dān)任內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組第一責(zé)任人，吸收各部門的主要負(fù)責(zé)人發(fā)動(dòng)全院干警廣泛參與；同時(shí)，全面梳理單位的各項(xiàng)規(guī)章制度，繼續(xù)完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制與評(píng)價(jià)監(jiān)督檢查機(jī)制。

2.建立內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位輪崗制度

確定本單位的關(guān)鍵崗位的構(gòu)成，合理設(shè)置崗位，避免關(guān)鍵崗位一人多崗。加強(qiáng)關(guān)鍵崗位人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，建立輪崗機(jī)制，并定期進(jìn)行審計(jì)檢查。同時(shí)，嚴(yán)格實(shí)行崗位不相容分離制度，將同一業(yè)務(wù)的不同環(huán)節(jié)劃歸不同部門負(fù)責(zé)，比如采購(gòu)與后續(xù)管理分離，預(yù)算編制與執(zhí)行分離。

3.完善信息溝通渠道

一方面重視非正式溝通渠道的建立，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建微信工作群等，作為信息傳遞的有益補(bǔ)充；另一方面加強(qiáng)單位內(nèi)部信息交流，可定期組織工作交流會(huì)，充分關(guān)注各部門關(guān)切，營(yíng)造良好的工作氛圍。

(二)業(yè)務(wù)層面

1.加強(qiáng)預(yù)算管理科學(xué)性

基層檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)內(nèi)部控制條件下全面預(yù)算管理的科學(xué)性，為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展提供有力的支撐。

一是提升預(yù)算管理意識(shí)。二是明確預(yù)算責(zé)任主體。要求各科室嚴(yán)格按照既定預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行，杜絕隨意更改預(yù)算計(jì)劃的行為；三是加強(qiáng)預(yù)算控制。預(yù)算控制包括事前、事中和事后控制三方面。事前控制即要加強(qiáng)預(yù)算編制的合理性，充分考慮各部門的預(yù)算需求；事中控制要加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，保障財(cái)務(wù)預(yù)算支出按計(jì)劃執(zhí)行；事后控制即要開展審計(jì)監(jiān)督，對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行分析，進(jìn)行優(yōu)化。

2.理順合同管理職責(zé)

建立健全合同管理制度，對(duì)合同從簽訂、履行、歸檔、糾紛處理等方面進(jìn)行明確規(guī)范。設(shè)置專職合同管理員，明確管理職責(zé)和權(quán)限，設(shè)置合同審核部門，明確歸口管理部門以及其它業(yè)務(wù)部門在合同管理中的職責(zé)。

3.調(diào)整資產(chǎn)管理職責(zé)

一是按照資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，明確資產(chǎn)的領(lǐng)用、調(diào)配、處置等環(huán)節(jié)職責(zé)權(quán)限和工作流程。二是對(duì)重要資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)專人保管，專人使用。調(diào)整資產(chǎn)管理分工，將資產(chǎn)管理責(zé)任明確到人，實(shí)現(xiàn)所有資產(chǎn)均有責(zé)任人簽字確認(rèn)。三是充分利用資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對(duì)固定資產(chǎn)購(gòu)置、調(diào)配及處置及時(shí)登記確認(rèn)，定期對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)，做到賬實(shí)相符。

(三)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

一是繼續(xù)完善制度建設(shè)。健全定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，制定工作流程手冊(cè)及發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)后的應(yīng)對(duì)措施；二是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織建設(shè)。成立由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，自上而下逐級(jí)推進(jìn)各部門風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)工作。

(四)評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制

基層檢察機(jī)關(guān)需要從以下兩個(gè)方面著手：

1.建立內(nèi)部監(jiān)督管理制度

建立健全的內(nèi)部監(jiān)督管理制度，明確相關(guān)部門與崗位的職責(zé)與權(quán)限，制定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求。同時(shí)，確定內(nèi)部控制的實(shí)施部門和監(jiān)督部門，制定各自職責(zé)，保證監(jiān)督檢查的有效性。另外，還應(yīng)建立定期與不定期的檢查機(jī)制，制定對(duì)關(guān)鍵崗位及人員設(shè)置情況的檢查機(jī)制，明確監(jiān)督檢查的方法、范圍、頻率。

2.建立整改落實(shí)及內(nèi)控自評(píng)機(jī)制

基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)控自評(píng)需要首先在組織進(jìn)行保障，應(yīng)指定專門部門或?qū)ｉT負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)內(nèi)控自評(píng)的有效性評(píng)價(jià)，同時(shí)要對(duì)自評(píng)的各環(huán)節(jié)制定評(píng)價(jià)明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，完整記錄自我評(píng)價(jià)過程，發(fā)現(xiàn)問題要提出相應(yīng)改進(jìn)和整改建議，制定整改方案，明確目標(biāo)和內(nèi)容。

[1]樊行健，劉光忠.關(guān)于構(gòu)建政府部門內(nèi)部控制概念框架的若干思考[J].會(huì)計(jì)研究，2011.

[2]蔡飛飛.行政單位內(nèi)部控制研究——以A檢察院為例[M].鄭州：河南大學(xué)出版社，2014.

D925.1；D926.3

A

2095-4379-(2017)35-0112-02

袁媛，天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院行政科，科員。