劉玉彪

中共阜陽(yáng)市委黨校綜合教研室，安徽 阜陽(yáng) 236000

地方法治建設(shè)的目標(biāo)定位*

劉玉彪

中共阜陽(yáng)市委黨校綜合教研室，安徽 阜陽(yáng) 236000

當(dāng)前，許多地方都提出了要進(jìn)行法治化的雄心，諸如依法治省、依法治市、依法治縣等。依法治國(guó)的口號(hào)下，地方法治化似乎意味著必然。在單一制國(guó)家，地方法治化必然受制于國(guó)家法治化。但地方法治實(shí)踐中，并沒有認(rèn)真區(qū)分二者之間的聯(lián)系與區(qū)別，往往提出的法治化缺乏目標(biāo)導(dǎo)向。本文就旨在分析地方法治建設(shè)的目標(biāo)問題，以期能為地方的法治實(shí)踐提供些許思考。

公權(quán)力；社會(huì)治理；法治意識(shí)

隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出和深入推進(jìn)實(shí)施，新世紀(jì)又進(jìn)行了許多跨區(qū)域的戰(zhàn)略實(shí)施。有學(xué)者將此與美國(guó)19世紀(jì)和20世紀(jì)的中西部開發(fā)進(jìn)行比對(duì)，提出了地方發(fā)展需要法治保障的觀點(diǎn)。[1]同時(shí)還有學(xué)者提出，我國(guó)區(qū)域法治具有深厚堅(jiān)實(shí)的憲法依據(jù)和憲法地位。[2]此后，地方法治的命題突破了上述區(qū)域界限，并且在學(xué)術(shù)界也被賦予了特定的“區(qū)域法治”①一詞。[3]本文為了避免讀者誤解，擬以地方法治代替區(qū)域法治，即是在與國(guó)家法治相對(duì)應(yīng)的意義上所使用的。各地都先后提出了法治化的口號(hào)，例如法治江蘇、法治湖南等等。當(dāng)然，這些地方并非只是“喊破嗓子”，大有“甩開膀子”的架勢(shì)，紛紛制定出臺(tái)了《**省(市)行政程序規(guī)定》《**省(市)政府重大事項(xiàng)合法性審查程序規(guī)定》《**省(市)政府重大決策事項(xiàng)合法性審查提前介入機(jī)制實(shí)施辦法》等文件，旨在對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行自我規(guī)制。地方上推動(dòng)法治化的舉措值得稱贊，為全面依法治國(guó)營(yíng)造了良好局面。不過(guò)，就目前各地的做法以及進(jìn)行了多次的地方政府法治評(píng)估分析來(lái)看，還表現(xiàn)為缺乏系統(tǒng)的目標(biāo)考量、完善的體系設(shè)計(jì)和有序的實(shí)施步驟。限于篇幅，本文僅就目標(biāo)考量方面來(lái)探討。

一、政府運(yùn)行法治化

在現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力之中，最需要馴服的便是行政權(quán)力。這不僅因?yàn)樾姓?quán)是最龐大復(fù)雜的權(quán)力，更是因?yàn)樾姓?quán)與每個(gè)公民接觸最頻繁。上個(gè)世紀(jì)80年代，我們制定了《行政復(fù)議條例》和《行政訴訟法》，使行政權(quán)的運(yùn)行受到內(nèi)部和外部的雙重司法性監(jiān)督。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出了法治政府建設(shè)的目標(biāo)。十八大進(jìn)一步提出要依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?？梢姡诜ㄖ谓ㄔO(shè)中，對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制是一個(gè)永恒的命題。

各地提出的法治現(xiàn)代化，其核心也應(yīng)當(dāng)主要是政府運(yùn)行依法依規(guī)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依法行政，既要依法律、行政法規(guī)、上級(jí)地方性法規(guī)和行政規(guī)章，也要依同級(jí)人大的地方性法規(guī)和行政規(guī)章。行政機(jī)關(guān)適用法律依據(jù)的邏輯應(yīng)是逐級(jí)核查是否符合上位法，如果發(fā)現(xiàn)所適用某下位法同上位法不符，就要依上位法，如果發(fā)現(xiàn)上級(jí)指令違背上位法，應(yīng)有權(quán)拒絕服從。

不過(guò)，現(xiàn)實(shí)的情況并非如此。具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面。第一，地方政府的行政行為操作裁量范圍過(guò)寬，沒有具體的程序依據(jù)。盡管許多地方出臺(tái)了各類行政程序的規(guī)定，但由于沒有統(tǒng)一的行政程序法，各地的行政程序規(guī)定之間差異性較大，而且有時(shí)一個(gè)省域內(nèi)的省級(jí)和市級(jí)行政程序都不甚明確，甚至相互沖突，造成了地方政府行使行政職權(quán)無(wú)所適從。第二，層級(jí)越低的規(guī)范反倒“效力”更高。由于行政權(quán)力的特殊性，要求下級(jí)對(duì)上級(jí)無(wú)條件服從，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)就近選擇適用依據(jù)。實(shí)踐中大量存在的規(guī)范性文件是行政管理的直接依據(jù)，違法的“紅頭文件”直接影響法律法規(guī)的實(shí)施，侵害社會(huì)公眾的合法權(quán)益。[4]例如，某區(qū)公安分局規(guī)定，異地辦理身份證的需要申請(qǐng)人提交在本地的居住證，而派出所發(fā)現(xiàn)很多申請(qǐng)人并未辦理過(guò)居住證，而且省政府的關(guān)于異地辦理身份證的條例也沒有規(guī)定必須提交居住證，這一規(guī)定是地方公安機(jī)關(guān)為了怕麻煩而自行增加的程序。但是派出所往往仍然不會(huì)適用省政府的條例，而是依照區(qū)分局的規(guī)定要求申請(qǐng)人必須提交居住證，否則就會(huì)不予受理，這是一種普遍情況。

因此，地方法治化不能僅僅理解為有“法”可依，更在于有“法”必依，嚴(yán)格執(zhí)法，按照法治思維執(zhí)法，不能選擇性執(zhí)法，想適用哪個(gè)依據(jù)就適用哪個(gè)依據(jù)。推行地方法治現(xiàn)代化，要從打通行政機(jī)關(guān)法律適用通道上入手，實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行的法治化目標(biāo)。

二、社會(huì)治理法治化

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一個(gè)重要表現(xiàn)就是社會(huì)治理的法治化。新時(shí)期社會(huì)矛盾紛繁復(fù)雜，傳統(tǒng)的社會(huì)管理手段在新時(shí)期遭遇挑戰(zhàn)，“管理者-被管理者”的簡(jiǎn)單服從模式把被管理者當(dāng)成對(duì)象，并不利于解決社會(huì)矛盾。把康德的人是目的論改變一下，可以說(shuō)人治之下，人是手段不是目的；法治之下，人是目的不是手段。全面推進(jìn)依法治國(guó)，就要在社會(huì)治理中運(yùn)用法治的方式。實(shí)現(xiàn)地方法治現(xiàn)代化，也要運(yùn)用法治的方式進(jìn)行社會(huì)治理。

當(dāng)今中國(guó)，由于社會(huì)發(fā)展的不平衡所導(dǎo)致的矛盾涌現(xiàn)，我們所面臨的不安全感前所未有。能否維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，保障人民的財(cái)產(chǎn)安全問題，鞏固好幾十年的改革成果，關(guān)鍵就在于社會(huì)治理成效如何。黨的十八屆四中全會(huì)指出“全面依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。”為此，全會(huì)決定還突出強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)基層治理法治化。

相比較于傳統(tǒng)的社會(huì)管理手段，法治化的治理既有利于化解社會(huì)矛盾，也有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。過(guò)去我們所熟悉的“嚴(yán)打”運(yùn)動(dòng)及其類似的運(yùn)動(dòng)式治理，雖然在某一個(gè)時(shí)間段內(nèi)能夠取得良好的效果，但此種方式的運(yùn)動(dòng)式特點(diǎn)注定其功效也是暫時(shí)的。它沒有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)成員參與社會(huì)治理，也沒有堅(jiān)持法治的即制度化的思維方式，且在這個(gè)過(guò)程中公權(quán)力容易被濫用，公民基本權(quán)利被侵犯已成為常見的現(xiàn)象，如某地警方在掃黃打非中讓“失足婦女”游街示眾。社會(huì)治理的法治化就不可能容許這種情況發(fā)生，首先治理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是制度化地開展，其次治理方式要合乎法律法規(guī)。

現(xiàn)在還有一些地方，簡(jiǎn)單地將社會(huì)治理法治化理解為依法管理民眾，只注重穩(wěn)定而不注重和諧，導(dǎo)致民怨愈積愈深。實(shí)際上，不能夠把法律作為工具，這是法治與法制的一個(gè)重要區(qū)別。法制之下，秩序的穩(wěn)定高于人的感受。法治之下，人的感受與秩序穩(wěn)定同樣重要。社會(huì)治理法治化就是實(shí)現(xiàn)人民幸福生活與安全的重要方式，也必然是地方法治現(xiàn)代化的目標(biāo)，因此“同時(shí)要樹立法治思維、發(fā)揮德治作用，更好引領(lǐng)和規(guī)范社會(huì)作用，努力實(shí)現(xiàn)法安天下、德潤(rùn)人心?！盵5]

三、法治意識(shí)現(xiàn)代化

法治現(xiàn)代化，本質(zhì)上是人的現(xiàn)代化。而人的現(xiàn)代化，歸根結(jié)底是人的意識(shí)的現(xiàn)代化。民國(guó)時(shí)期梁?jiǎn)⒊吞岢隽诵旅裾?，胡適也提出了造因工程，也就是呼吁要改造民眾的固有觀念，以推動(dòng)國(guó)家的民主法治進(jìn)程。改革開放以后，法治思潮一時(shí)興起，從廟堂至江湖，法治觀念之受重視前無(wú)古人。

公允地說(shuō)，近些年來(lái)，無(wú)論是主觀上還是客觀上的各種因素，都推動(dòng)了大眾的法治意識(shí)提升。物權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)這些樸素的權(quán)利觀念深入人心，公權(quán)力像過(guò)去那樣明顯侵犯人權(quán)、破壞法治的現(xiàn)象，不可能大規(guī)模地發(fā)生了。但是這并不意味著侵犯人權(quán)的現(xiàn)象就消失了，相反，大量的隱蔽地侵權(quán)行為仍然存在，這些從屢見報(bào)端的新聞中都能看到。我們不禁追問，為什么面對(duì)民眾日益高漲的權(quán)利訴求，還會(huì)有如此多的各種破壞法治的行為發(fā)生呢？筆者以為，從深層次原因來(lái)講，是法治觀念的問題，不是民眾法治觀念，而是地方執(zhí)政者法治觀念的問題。

從黨的十五大確立依法治國(guó)為治國(guó)基本方略，到十八大以后全面依法治國(guó)，表明黨中央推進(jìn)法治的堅(jiān)定決心。但客觀地說(shuō)，許多地方對(duì)此并不買賬，有些地方主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)心法治對(duì)公權(quán)力限制太大，既不容易出政績(jī)，又極有可能使本地的發(fā)展落后于別的不實(shí)行法治的地區(qū)，在政績(jī)考核唯經(jīng)濟(jì)論之下，法治理想的處境不可謂不艱難。

中國(guó)的法治轉(zhuǎn)型，推動(dòng)力量是由上而下，由黨內(nèi)至黨外，由掌握公權(quán)力者向外圍人員。此種中國(guó)特色的法治道路，使得法治現(xiàn)代化注定是撕裂的痛苦與凝聚的共識(shí)并生共存。一方面，地方執(zhí)掌公權(quán)力者并不愿意受到限制，另一方面，現(xiàn)行的監(jiān)督體制對(duì)地方主要握有公權(quán)力的人無(wú)法形成有效監(jiān)督。為此，最不壞的方法就是通過(guò)道德教化的方式提升黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)，盡管這個(gè)過(guò)程是漫長(zhǎng)而難以確定的，但除此之外，只能等待良好的制度設(shè)計(jì)日后出臺(tái)。

綜上，地方法治建設(shè)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是國(guó)家法治現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)施路徑。筆者以為，地方法治建設(shè)不應(yīng)局限于落實(shí)中央及地方會(huì)議和文件精神，而應(yīng)做好地方層級(jí)的“頂層設(shè)計(jì)”，關(guān)鍵是要有問題意識(shí)，換句話說(shuō)是要有目標(biāo)、有方向，這也是地方法治的基礎(chǔ)問題。本文提出了地方法治建設(shè)應(yīng)秉持的三大主要目標(biāo)，凡對(duì)地方政府法治指數(shù)進(jìn)行的排名，應(yīng)當(dāng)在三大目標(biāo)的基礎(chǔ)上制定科學(xué)的評(píng)估體系，進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。當(dāng)然，囿于筆者的學(xué)術(shù)水平及行文篇幅，其他目標(biāo)在此未做討論，敬請(qǐng)同仁批評(píng)。

[注釋]

①“區(qū)域法治”中的“區(qū)域”有五種內(nèi)涵，一是法域，二是行政性區(qū)域，三是經(jīng)濟(jì)性區(qū)域，四是綜合性區(qū)域，五是國(guó)際性區(qū)域.本文中的地方法治是在第二種行政區(qū)域的意義上使用.

[1]夏勇.論西部大開發(fā)的法治保障[J].法學(xué)研究，2001(2).

[2]文正邦.區(qū)域法治——深化依法治國(guó)方略中嶄新的法治形態(tài)[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2008(6).

[3]夏錦文.區(qū)域法治發(fā)展的法理學(xué)思考——一個(gè)初步的研究構(gòu)架[J].南京師大學(xué)報(bào)，2014(1).

[4]王敬波.地方法治政府評(píng)估的中國(guó)實(shí)踐[J].中國(guó)法律評(píng)論，2017(4).

[5]習(xí)近平.堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義治理之路，確保人民安居樂業(yè)社會(huì)安定有序[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-9-20.

* 2017年度阜陽(yáng)市委黨校系統(tǒng)科研課題《阜陽(yáng)法治現(xiàn)代化問題研究》(FYDXKT201731)研究成果。

D691

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2095-4379-(2017)34-0038-02

劉玉彪(1990-)，男，漢族，安徽阜陽(yáng)人，法學(xué)碩士，中共阜陽(yáng)市委黨校綜合教研室，教師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。