宋天明

（550081 中鐵置業(yè)集團(tuán)貴州公司 貴州 貴陽）

漫談對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合法性問題的認(rèn)識(shí)

宋天明

（550081 中鐵置業(yè)集團(tuán)貴州公司 貴州 貴陽）

伴隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的火熱發(fā)展，商品房的價(jià)格增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了居民人均收入的漲幅，故價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房逐漸的受到了百姓的青睞;與此同時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房成為解決居民住房問題的途徑之一。但是由于現(xiàn)行法律法規(guī)以及相關(guān)政策的限制，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)、買賣、抵押等都被視為違法行為，導(dǎo)致了社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求與法律法規(guī)之間的矛盾，嚴(yán)重影響和阻礙了中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

不動(dòng)產(chǎn)；不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)；集體土地使用權(quán)

1 小產(chǎn)權(quán)房的概念及特點(diǎn)

小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是國(guó)家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)，故又稱鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。同時(shí)小產(chǎn)權(quán)房并非是一個(gè)真正意義上的法律術(shù)語，它只是一個(gè)描述性的詞語，是人們用于區(qū)分在國(guó)有土地之上建造的房屋和在集體土地上建造的房屋。故可以理解為，國(guó)家發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)，如國(guó)家把國(guó)有土地讓給開發(fā)商，開發(fā)商繳納一定的土地出讓金，再辦理合法的相關(guān)立項(xiàng)開發(fā)手續(xù)之后，向外銷售的房屋，由國(guó)家發(fā)放土地使用證和房屋所有證，這樣的房屋稱為大產(chǎn)權(quán)房屋。大產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者享有房屋所有的權(quán)能。而小產(chǎn)權(quán)房，使用的是集體建設(shè)用地，國(guó)家并不發(fā)產(chǎn)權(quán)證，僅有鄉(xiāng)政府或村委會(huì)的蓋章以證明其權(quán)屬。

基于現(xiàn)實(shí)的情況，我認(rèn)為，目前小產(chǎn)權(quán)房的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為一下幾個(gè)方面：①價(jià)格便宜。西安眾多的小產(chǎn)權(quán)房樓盤大部分分布在南郊長(zhǎng)安、北郊以及東郊的部分地區(qū)。且主要以普通商品房為主。目前，西安的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目均價(jià)在2800到3000元之間。這個(gè)價(jià)格僅為西安曲江、西高新等地區(qū)房?jī)r(jià)的35%到40%。②程序簡(jiǎn)單。從買賣手續(xù)來看，不必繳納商品房買賣的契稅，即減少了購(gòu)房成本，又簡(jiǎn)化了購(gòu)房手續(xù)。③使用成本低。根據(jù)實(shí)地了解來看，一般住戶的物業(yè)費(fèi)、水電費(fèi)、采暖費(fèi)較市區(qū)來說，相對(duì)便宜。

2 小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)分析

由于小產(chǎn)權(quán)房證書并不是國(guó)家頒發(fā)的，而是由鄉(xiāng)政府所頒發(fā)的，稱為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)。這種鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)并不能構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》關(guān)于土地分類的規(guī)定，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地；而且農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出讓或出租于非農(nóng)業(yè)用地。其第四條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途來使用土地。1995年原國(guó)家土地管理局發(fā)布《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五章對(duì)集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定中，主要包含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企事業(yè)單位或個(gè)人依法使用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地使用權(quán)確認(rèn)和經(jīng)濟(jì)組織分配給成員用于建造住房的宅基地使用權(quán)的確認(rèn)。

按照上述規(guī)定，集體土地建設(shè)用地使用權(quán)范圍包括宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益用地使用權(quán)。故集體所有的土地上建造房屋的情形只適用于宅基地建設(shè)?？烧亟ㄔO(shè)又有明確的主體資格限制，其中不包括村集體之外的居民，也就是城鎮(zhèn)居民。按照一般的做法，如果要在集體所有的土地進(jìn)行商品樓盤的開發(fā)，必須首先經(jīng)國(guó)家征收，把集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，之后再通過拍賣轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，這時(shí)開發(fā)商才能進(jìn)行商品樓盤的開發(fā)。如果不這樣，這些房屋就沒有產(chǎn)權(quán)，更沒有國(guó)家的土地使用證和預(yù)售許可證。

3 小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀與完善小產(chǎn)權(quán)房制度的解決思路

3.1 小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀

目前，全國(guó)各地的小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模相當(dāng)大。在北京，小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目多位于房山、昌平、通州、密云、順義等郊區(qū)，已售和在建的已突破1000萬平方米，在北京440多個(gè)售房項(xiàng)目中，就有80多個(gè)是小產(chǎn)權(quán)，占項(xiàng)目銷售總額的20%左右。

國(guó)家和各地相關(guān)監(jiān)管部門屢屢提示建設(shè)和購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”的風(fēng)險(xiǎn)，但仍難以遏制“小產(chǎn)權(quán)房”這一現(xiàn)象的蔓延。非官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)目前小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)面積達(dá)六十多億平米，相當(dāng)于中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)近十年來的開發(fā)總量。小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量非常之大，而且已成事實(shí)，是多年來累積起來的問題。

針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房所謂“熱建熱銷”的事實(shí)，國(guó)務(wù)院日前已做出部署，責(zé)成國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)小產(chǎn)權(quán)房的摸底和清理工作。就小產(chǎn)權(quán)房問題，國(guó)務(wù)院要求：一是所有在建及在售小產(chǎn)權(quán)房必須全部停建和停售；二是將以地方為主體組織摸底，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀進(jìn)行普查；三是責(zé)成領(lǐng)導(dǎo)小組研究小產(chǎn)權(quán)房問題，拿出相關(guān)處理意見和辦法。

3.2 完善小產(chǎn)權(quán)房制度的解決思路

第一，對(duì)于符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，按規(guī)定補(bǔ)辦手續(xù)，將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，取到產(chǎn)權(quán)證。對(duì)于嚴(yán)重不符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，強(qiáng)行拆除。但是這個(gè)方法實(shí)質(zhì)上還是維護(hù)了當(dāng)前的法律，無助于解決高房?jī)r(jià)問題與城鄉(xiāng)二元制發(fā)展模式問題。第二，對(duì)農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)以合法的形式予以確認(rèn)，國(guó)有土地與集體土地同權(quán)同價(jià)，小產(chǎn)權(quán)房補(bǔ)交房地產(chǎn)開發(fā)稅費(fèi)“轉(zhuǎn)正”，只對(duì)不符合規(guī)劃和違法占用耕地的項(xiàng)目進(jìn)行懲罰。這種方法不僅可以解決城市高房?jī)r(jià)，而且能夠破除城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。

在目前房?jī)r(jià)高位徘徊，城鄉(xiāng)發(fā)展不均，貧富差距不斷擴(kuò)大的情況下，我認(rèn)為政府最有可能采取第二種方式。

總的來說，面對(duì)住房供應(yīng)體系不能全面滿足民眾住房需求的情況，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)與存在，應(yīng)該說是具有一定合理性的。對(duì)管理部門來說，小產(chǎn)權(quán)房事實(shí)上部分承擔(dān)了理應(yīng)由政府承擔(dān)的住房保障責(zé)任。而對(duì)于農(nóng)民來說，出售或出租小產(chǎn)權(quán)房，可以獲得比種植更高的收入。一定程度上，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)與存在，對(duì)政府對(duì)購(gòu)房者和農(nóng)民來說，其實(shí)是一個(gè)多贏的結(jié)果。

4 結(jié)語

最后，小產(chǎn)權(quán)房是構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)多極化的一枚棋子，是打破高度壟斷的房地產(chǎn)市場(chǎng)的一個(gè)有效缺口。中國(guó)需要多極化的房地產(chǎn)市場(chǎng)，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)原本就不該是大一統(tǒng)的。這又像今天的世界格局，只有在多極化的格局中，才有世界的和平、繁榮和進(jìn)步。基于以上觀點(diǎn)，我認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房合法化的一天必將到來。

[1]劉光運(yùn)、王志彬主編.新編土地法教程[M].北京：北京大學(xué)出版社，1999:17.

[2]鄭美珍，農(nóng)村土地-法律適用與疑難釋解.中國(guó)法制出版社，2008.8.第一版

[3]論小產(chǎn)權(quán)房的法律癥結(jié)與改革途徑.論文網(wǎng)在線，法理，2010.9.18.

[4]魏雅華，小產(chǎn)權(quán)房合法化將會(huì)給中國(guó)帶來些什么.新京報(bào)，觀察與思考，2007.8.31.

[5]茅于軾，為什么18億畝耕地紅線沒有必要.天則經(jīng)濟(jì)研究所，2008.12.26.