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衛(wèi)生信息化是國(guó)家信息化建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和重要組成部分，是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要內(nèi)容，對(duì)于方便患者就醫(yī),提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量和效率,降低醫(yī)藥費(fèi)用，服務(wù)決策具有重要意義。2009年以來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列政策性文件，極大地促進(jìn)了全國(guó)衛(wèi)生信息化建設(shè)，衛(wèi)生信息化作用逐步顯現(xiàn)，為提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和管理水平發(fā)揮了重要作用。然而，由于我國(guó)衛(wèi)生信息化起步較晚，并且衛(wèi)生信息化本身具有投入大、周期長(zhǎng)、運(yùn)維要求高等特點(diǎn)，在以前以公共部門(mén)為主體的建設(shè)過(guò)程中存在一定的資源性障礙。在國(guó)家軟件產(chǎn)業(yè)、智慧城市、物聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)以及社會(huì)公眾對(duì)衛(wèi)生信息服務(wù)需求牽引下，數(shù)字健康產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭，社會(huì)資本大量參與衛(wèi)生信息化建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010-2014年中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療領(lǐng)域獲得融資的項(xiàng)目有95個(gè)，參與投資機(jī)構(gòu)104家，累積交易金額近10億美元[1]。社會(huì)資本的廣泛參與，有效地彌補(bǔ)了體制內(nèi)衛(wèi)生信息化建設(shè)的不足，也在一定程度上滿足了居民多元化的衛(wèi)生服務(wù)需求，促進(jìn)了衛(wèi)生信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在此背景下，如何有效整合政府資源與社會(huì)資本，建立多元主體合作和協(xié)調(diào)建設(shè)的機(jī)制，以提高社會(huì)資本的利用水平，創(chuàng)新衛(wèi)生信息化建設(shè)模式，推動(dòng)衛(wèi)生信息化可持續(xù)發(fā)展成為衛(wèi)生管理者們?cè)絹?lái)越關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。

1 社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化建設(shè)的內(nèi)涵及必要性

社會(huì)資本是區(qū)別于政府資本之外的社會(huì)集合的資本，包括除政府資本以外的所有物力資本、人力資本和社會(huì)行動(dòng)力資本(人們之間的理解、尊重、合作和信任等因素)的總和。它具有資本的一般屬性，如物質(zhì)屬性、人力屬性和社會(huì)屬性[2]。隨著改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善,社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式等日益多樣化，出現(xiàn)了大量新的經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、民辦非企業(yè)單位和社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域。社會(huì)管理也從“一元化領(lǐng)導(dǎo)”向“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)變。社會(huì)資本的概念傾向于與政府提供的正式資源所對(duì)應(yīng)的非正式資源，即由非政府部門(mén)提供的用于社會(huì)公共事務(wù)或私人事務(wù)所需的人力、物力、財(cái)力等生產(chǎn)和生活資料。根據(jù)用于衛(wèi)生信息化建設(shè)的社會(huì)資本物質(zhì)屬性，將社會(huì)資本分為智力資本、物力資本和財(cái)力資本3類(lèi)。智力資本包括科研院所、高等院校、各類(lèi)咨詢機(jī)構(gòu)等提供的各類(lèi)衛(wèi)生信息化政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、業(yè)務(wù)需求分析、數(shù)據(jù)分析與利用等，是衛(wèi)生信息化建設(shè)的基礎(chǔ)；物力資本包括信息技術(shù)類(lèi)、信息服務(wù)類(lèi)企業(yè)提供的各類(lèi)衛(wèi)生信息化軟件、硬件、基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等，是衛(wèi)生信息化建設(shè)的實(shí)體；財(cái)力資本包括金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織提供的衛(wèi)生信息化建設(shè)資金以及相關(guān)金融服務(wù)[3]。

社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化建設(shè)是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化建設(shè)能夠改善勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素的供給途徑，彌補(bǔ)政府建設(shè)衛(wèi)生信息化過(guò)程中資金、人才、技術(shù)以及專(zhuān)業(yè)服務(wù)方面的不足。社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化建設(shè)能將“政府建設(shè)，直接管理”轉(zhuǎn)為“合作共建，強(qiáng)化監(jiān)管”，有助于政府更加聚焦于宏觀政策規(guī)劃制定以及行業(yè)監(jiān)管等工作，降低行政成本和打破固有的業(yè)務(wù)及服務(wù)模式，全方位地提高衛(wèi)生信息服務(wù)效率、服務(wù)水平和質(zhì)量，滿足人民群眾多層次、多樣化的衛(wèi)生信息需求，最終為居民健康服務(wù)。

2 國(guó)外社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化建設(shè)主要經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞4個(gè)國(guó)家在衛(wèi)生信息化建設(shè)中引入社會(huì)資本，主要有以下4個(gè)方面的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。

2.1 出臺(tái)配套的相關(guān)政策文件

美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)在吸納社會(huì)資本參與公共服務(wù)方面出臺(tái)了大量的配套政策，主要分為以下3類(lèi)。一是社會(huì)資本參與公共服務(wù)過(guò)程管理的相關(guān)政策，如2003年5月加拿大工業(yè)部出版的《對(duì)應(yīng)公共部門(mén)成本——加拿大最佳實(shí)踐指南》和《PPP公共部門(mén)物有所值評(píng)估指南》，英國(guó)財(cái)政部出臺(tái)的《強(qiáng)化長(zhǎng)期伙伴關(guān)系》(2006)和《基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)：實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期價(jià)值》(2008)[4]等；二是向社會(huì)資本提供金融支持的相關(guān)政策，如英國(guó)財(cái)政部針對(duì)參與公共服務(wù)建設(shè)的社會(huì)資本出臺(tái)的《應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)》(2003)[3]，美國(guó)小企業(yè)管理局和財(cái)政部開(kāi)展的“小企業(yè)崗位傳遞計(jì)劃”不僅為小企業(yè)額外提供440億美元貸款，而且還有120億美元的稅收減免[5]；三是社會(huì)資本創(chuàng)新管理政策，如美國(guó)在科技創(chuàng)新領(lǐng)域出臺(tái)的《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》[6]《史蒂文森-懷德勒技術(shù)創(chuàng)新法》《國(guó)家合作研究法》《小企業(yè)創(chuàng)新法》都強(qiáng)調(diào)了私立機(jī)構(gòu)參與政府科技創(chuàng)新的重要性[7]。此外，美國(guó)還出臺(tái)了《聯(lián)邦衛(wèi)生信息化戰(zhàn)略規(guī)劃2015-2020》[8]，強(qiáng)調(diào)“政府的政策、指南和程序?qū)⒅С衷卺t(yī)療信息化市場(chǎng)持續(xù)的創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)，以此來(lái)制定更好的醫(yī)療信息化解決方案”，并提出了具體要求。

2.2 政府加強(qiáng)監(jiān)管

國(guó)外在衛(wèi)生信息化建設(shè)過(guò)程中對(duì)引入社會(huì)資本持開(kāi)放態(tài)度。其管理重點(diǎn)主要集中在衛(wèi)生信息化建設(shè)周期的初始階段和最終階段，即準(zhǔn)入管理和產(chǎn)品認(rèn)證，主要包括出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、信息安全管理與產(chǎn)品認(rèn)證，既保障公眾利益，發(fā)揮政府在公共領(lǐng)域的職能，又充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。

2.2.1 出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

2015年，美國(guó)健康信息技術(shù)國(guó)家協(xié)調(diào)辦公室(Office of the National Coordinator for Health Information Technology，ONC)發(fā)布了醫(yī)療信息互操作10年規(guī)劃，其中對(duì)參與衛(wèi)生信息化建設(shè)的實(shí)體(包括社會(huì)資本)列出的“關(guān)鍵構(gòu)件”包括核心技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和功能、產(chǎn)品和服務(wù)的采用與優(yōu)化認(rèn)證、隱私和安全保護(hù)、支持業(yè)務(wù)、臨床、文化和監(jiān)管環(huán)境、治理[9]。加拿大Infoway與衛(wèi)生信息研究院整合現(xiàn)有的各種衛(wèi)生信息標(biāo)準(zhǔn)組織，聯(lián)合成立了標(biāo)準(zhǔn)協(xié)作組織負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)利益相關(guān)方參與標(biāo)準(zhǔn)制定，推廣標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用和后期的服務(wù)[10]。

2.2.2 加強(qiáng)信息安全與隱私保護(hù)

主要采用法律手段對(duì)信息安全和隱私保護(hù)進(jìn)行管理，如加拿大1983年出臺(tái)的《隱私法》(privacy law)[11]和2000年頒布的《個(gè)人信息保護(hù)與電子文件法(Personal Information Protection and Electronic Documents Act，PIPEDA)》[12]，對(duì)商業(yè)機(jī)構(gòu)采集、使用個(gè)人信息制定了法律規(guī)范；2008年通過(guò)的《英屬哥倫比亞E-Health隱私法案(個(gè)人健康信息獲取與保護(hù))》(British Columbia＇s E-Health(Personal Health Information Access and Protection)of Privacy Act)[13]是加拿大最全面、最具體的專(zhuān)門(mén)針對(duì)電子健康檔案系統(tǒng)(EHRs)的法律。

2.2.3 產(chǎn)品認(rèn)證方面

除了由部分政府機(jī)構(gòu)對(duì)衛(wèi)生信息服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證外，政府還委托衛(wèi)生信息化相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)衛(wèi)生信息服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行各方面認(rèn)證，如關(guān)注衛(wèi)生信息技術(shù)產(chǎn)品認(rèn)證的組織醫(yī)療信息技術(shù)認(rèn)證委員會(huì)(Certification Commission for Healthcare Information Technology，CCHIT)，關(guān)注衛(wèi)生信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究小組健康信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)(Health Information Technology Standards Panel，HITSP)，關(guān)注隱私保護(hù)和安全的協(xié)調(diào)單位健康信息安全和隱私保護(hù)合作組織(Health Information Security and Privacy Collaboration，HISPC)等。行業(yè)協(xié)會(huì)不但對(duì)各個(gè)廠商的醫(yī)療信息系統(tǒng)是否符合標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)試和認(rèn)證，還為采用獲得認(rèn)證的信息系統(tǒng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供資金支持。

2.3 推廣多元化的社會(huì)資本參與形式

美國(guó)成立了多個(gè)政府部門(mén)和覆蓋醫(yī)院的獨(dú)立實(shí)驗(yàn)室、研究機(jī)構(gòu)、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等團(tuán)體的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)共同推動(dòng)信息共享建設(shè)。同時(shí)，充分利用市場(chǎng)的作用，在組織結(jié)構(gòu)、籌資模式、服務(wù)提供中呈現(xiàn)多元化的發(fā)展模式，滿足政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等多方的需求，將數(shù)據(jù)采集加工提高其利用價(jià)值后以產(chǎn)品的形式提供給需方，建立了較為持久的商業(yè)運(yùn)作模式，如印第安納州的健康信息交換(Indiana Health Information Exchange，IHIE)。

除此以外，由于國(guó)外存在大量的私立衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，產(chǎn)品聯(lián)盟也是社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化的主要方式。美國(guó)在衛(wèi)生信息化領(lǐng)域存在大量信息服務(wù)企業(yè)、衛(wèi)生服務(wù)提供者、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的合作，如個(gè)人健康管理移動(dòng)醫(yī)療企業(yè)WellDoc。

2.4 建立平等的衛(wèi)生信息化項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

政府對(duì)社會(huì)資本參與的衛(wèi)生信息化建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)反饋往往依賴于特定的第三方機(jī)構(gòu)，并且與政府參與的衛(wèi)生信息化項(xiàng)目采用同樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。

美國(guó)成立了多個(gè)組織機(jī)構(gòu)，實(shí)施電子病歷標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證工作。美國(guó)衛(wèi)生和人口部是實(shí)施新醫(yī)改和經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的核心部門(mén)，下屬的聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)和聯(lián)邦醫(yī)療補(bǔ)助服務(wù)中心(Centers for Medicare and Medicaid Services，CMS)、健康信息技術(shù)國(guó)家協(xié)調(diào)辦公室(ONC)、健康信息安全和隱私保護(hù)合作組織(HISPC)等3個(gè)分支部門(mén)分別擔(dān)任不同的角色。CMS提供資金激勵(lì)和激勵(lì)機(jī)制，ONC負(fù)責(zé)測(cè)試過(guò)程和測(cè)試認(rèn)證，HITSP則發(fā)布技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和使用規(guī)范，三權(quán)分離，三方通力合作，實(shí)施美國(guó)醫(yī)療電子病歷的推廣刺激計(jì)劃[14]。

加拿大Health Infoway公司設(shè)計(jì)了專(zhuān)門(mén)的衛(wèi)生信息系統(tǒng)效益評(píng)價(jià)框架，分為3個(gè)層次[15]：第一層包括系統(tǒng)質(zhì)量評(píng)價(jià)(功能性、效果和安全性)、信息質(zhì)量評(píng)價(jià)(內(nèi)容和可獲得性)、服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)(可響應(yīng)性)，第二層包括使用評(píng)價(jià)(使用行為/使用方式、自我報(bào)告使用、使用愿望)、使用者滿意度評(píng)價(jià)(勝任力、使用者滿意度、使用的便捷性)，第三層包括質(zhì)量評(píng)價(jià)(患者安全、適宜程度/效果、健康產(chǎn)出)、可及性評(píng)價(jià)(患者/提供者獲得信息服務(wù)的能力、患者和服務(wù)者的參與程度)、生產(chǎn)力指標(biāo)(效率、保健協(xié)調(diào)、凈成本)等衛(wèi)生信息系統(tǒng)的總體效益。

3 國(guó)內(nèi)社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化建設(shè)現(xiàn)狀

隨著我國(guó)社會(huì)治理體系的不斷完善以及市場(chǎng)機(jī)制的成熟，初步建立了政府和社會(huì)資本合作的政策法規(guī)保障體系，形成了社會(huì)資本參與政務(wù)建設(shè)的組織管理體系、監(jiān)管機(jī)制、回報(bào)機(jī)制及評(píng)估機(jī)制。但在衛(wèi)生領(lǐng)域，對(duì)于社會(huì)資本參與的具體內(nèi)容、如何實(shí)現(xiàn)、信息安全、各利益相關(guān)方的需求、責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管理及實(shí)施路徑等尚缺乏清晰的闡述。

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)典型的社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化建設(shè)案例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)在衛(wèi)生信息化的5方面內(nèi)容中都已有社會(huì)資本參與。其中政策機(jī)制方面以智力資源參與為主，如北京市衛(wèi)生計(jì)生委與中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)學(xué)信息研究所深入合作，依托后者的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)為北京市衛(wèi)生計(jì)生信息化進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)[16]；基礎(chǔ)工具方面以銀行、通訊公司等具備國(guó)有資產(chǎn)背景的大型國(guó)企為主的物力資源為主，如在居民健康卡的制作和發(fā)放中，北京市各試點(diǎn)區(qū)縣(通州、懷柔、平谷等)通過(guò)與銀行合作，為居民發(fā)放了具有醫(yī)院診療和銀行卡資金結(jié)算存儲(chǔ)等功能的就診卡，將自助醫(yī)療、實(shí)時(shí)報(bào)銷(xiāo)、電子病歷、金融支付等功能集于一體；核心服務(wù)的主要參與主體仍是傳統(tǒng)信息技術(shù)廠商，互聯(lián)網(wǎng)公司等機(jī)構(gòu)則主要參與了延伸服務(wù)的建設(shè)，如寧波市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)與企業(yè)共同開(kāi)發(fā)全國(guó)首家云醫(yī)院，實(shí)現(xiàn)了線上線下同步運(yùn)營(yíng)的健康管理[17]；在輔助資源方面，主要以銀行等財(cái)力資源為主，企業(yè)通過(guò)提供后續(xù)金融服務(wù)獲得收益。

從整體來(lái)看，我國(guó)社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化建設(shè)方面還沒(méi)有形成完善的管理體系，仍以各地試點(diǎn)探索為主，在政策法規(guī)、信息安全、信息標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面仍存在以下問(wèn)題。

3.1 政策法規(guī)有待進(jìn)一步細(xì)化

盡管政府層面對(duì)引入社會(huì)資本已表現(xiàn)出積極態(tài)度，但相關(guān)的體制機(jī)制建設(shè)仍緩慢。具體到衛(wèi)生信息化領(lǐng)域還需考慮衛(wèi)生事業(yè)管理的整體環(huán)境，因此社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化建設(shè)相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)仍是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。目前，已制定的相關(guān)法律法規(guī)多為部委規(guī)章或地方性管理?xiàng)l例，對(duì)社會(huì)資本參與公共服務(wù)的態(tài)度雖然積極，但對(duì)于合作項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的諸多具體問(wèn)題，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和爭(zhēng)議解決等還需要進(jìn)一步明確。

3.2 安全管理體系需要完善

企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)資本在參與衛(wèi)生信息化建設(shè)的過(guò)程中，會(huì)接觸到各類(lèi)信息，包括居民的健康信息、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)、行政管理部門(mén)的業(yè)務(wù)信息等；一些機(jī)構(gòu)在利益驅(qū)使下對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行非法買(mǎi)賣(mài)或利用，造成信息泄露或?yàn)E用，影響現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的正常運(yùn)行。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的《人口健康信息管理辦法(試行)》等信息管理制度對(duì)信息安全管理提出明確要求，各地在具體落實(shí)過(guò)程中需要對(duì)不同機(jī)構(gòu)衛(wèi)生信息管理職責(zé)、權(quán)限、懲罰措施進(jìn)一步細(xì)化。

3.3 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理體系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

隨著越來(lái)越多的企業(yè)參與到衛(wèi)生信息化建設(shè)當(dāng)中，系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)和建設(shè)部署需要更多的接口和應(yīng)用，極大地增加了系統(tǒng)的復(fù)雜性，對(duì)現(xiàn)有的衛(wèi)生信息標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理提出了新的挑戰(zhàn)。如“北京健康云”采集的個(gè)人健康數(shù)據(jù)如何與居民已有的電子健康檔案和電子病歷進(jìn)行整合，目前還沒(méi)有一項(xiàng)適用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)此進(jìn)行規(guī)范。由于已建的衛(wèi)生信息標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范多是針對(duì)衛(wèi)生信息系統(tǒng)內(nèi)部，隨著社會(huì)資本參與的途徑更加多元化和深入，更要求標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理體系的實(shí)用性和高效性，使標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范既得到廣大衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，也符合產(chǎn)業(yè)主流廠商的需求；不但能夠及時(shí)發(fā)布和應(yīng)用，還能夠快速地更新維護(hù)，從而形成良性的衛(wèi)生信息化建設(shè)生態(tài)。

3.4 衛(wèi)生信息化績(jī)效評(píng)價(jià)手段需要進(jìn)一步強(qiáng)化

對(duì)于有社會(huì)資本參與的衛(wèi)生信息化建設(shè)項(xiàng)目，全面、客觀的評(píng)價(jià)是保證其能夠持續(xù)、有效發(fā)展的重要前提。然而由于信息化屬于無(wú)形產(chǎn)品，其價(jià)值具有滯后性、外顯性特征，而目前的信息化評(píng)價(jià)更多地關(guān)注實(shí)物性評(píng)價(jià)，如對(duì)財(cái)務(wù)事項(xiàng)的評(píng)價(jià)或?qū)浻布O(shè)施數(shù)量的評(píng)價(jià)，很難全面反映信息化建設(shè)的質(zhì)量，增加了社會(huì)資本持續(xù)參與衛(wèi)生信息化建設(shè)的難度。

3.5 市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制急需建立完善

完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制是保障信息化建設(shè)的重要條件。一方面衛(wèi)生行業(yè)涉及多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，各個(gè)領(lǐng)域具有不同的特點(diǎn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)信息化建設(shè)過(guò)程包含項(xiàng)目設(shè)計(jì)、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、系統(tǒng)建設(shè)、運(yùn)維改造等多個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)數(shù)據(jù)安全、服務(wù)的公益性程度均有不同的要求，社會(huì)資本能否參與其中，以及可以參與哪些環(huán)節(jié)、參與到何種程度目前尚未有明確的規(guī)定，給形成規(guī)范有序的信息化建設(shè)環(huán)境造成了阻礙；另一方面，社會(huì)資本的資質(zhì)認(rèn)定也是市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的重要內(nèi)容，不同的信息化項(xiàng)目根據(jù)其規(guī)模大小、涉及領(lǐng)域、功能類(lèi)型、服務(wù)人群等特點(diǎn)，對(duì)于參與企業(yè)的資金、技術(shù)水平、人員專(zhuān)業(yè)、安全等級(jí)、產(chǎn)品質(zhì)量等都需要建立相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，才能夠在選擇合作方時(shí)做到有據(jù)可依，進(jìn)而保證項(xiàng)目的成功實(shí)施。

4 社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化建設(shè)的發(fā)展策略

4.1 把握適合社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化建設(shè)的領(lǐng)域特征

從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，適合社會(huì)資本參與的衛(wèi)生信息化建設(shè)內(nèi)容主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)。一是技術(shù)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)。對(duì)于信息技術(shù)專(zhuān)業(yè)性較高的領(lǐng)域應(yīng)鼓勵(lì)有能力的社會(huì)資本主動(dòng)承擔(dān)，如政策機(jī)制的基礎(chǔ)研究工作應(yīng)廣泛吸取科研機(jī)構(gòu)、高等院校等智力資源；網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)工具和應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)充分借鑒行業(yè)龍頭的產(chǎn)品等。二是應(yīng)用覆蓋面廣。由于衛(wèi)生業(yè)務(wù)的彼此融合，其信息化建設(shè)必然需要保證充分的信息共享，在建設(shè)具有廣泛應(yīng)用覆蓋要求的信息化內(nèi)容時(shí)，有必要引入具有跨機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的社會(huì)資本，如引入銀行參與信息傳輸介質(zhì)的制發(fā)、引入大型軟件公司參與醫(yī)療協(xié)同平臺(tái)的建設(shè)，便于實(shí)現(xiàn)信息共享。三是模式創(chuàng)新性強(qiáng)。相對(duì)傳統(tǒng)衛(wèi)生服務(wù)，創(chuàng)新型的衛(wèi)生服務(wù)模式由于其體系架構(gòu)、從業(yè)人員習(xí)慣尚未形成，面臨的體制機(jī)制阻力相對(duì)較少，有利于發(fā)揮社會(huì)資本的靈活性進(jìn)行積極探索，因此更適合引入社會(huì)資本參與。四是政策傾向性強(qiáng)。應(yīng)立足于國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略，選擇具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)烈衛(wèi)生行業(yè)需求的領(lǐng)域率先引入社會(huì)資本。

4.2 形成順暢有效的管理機(jī)制

衛(wèi)生信息化建設(shè)既是衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的重要依托，也是國(guó)家信息化建設(shè)的重要領(lǐng)域，在引入社會(huì)資本過(guò)程中還涉及融資、監(jiān)管等一系列工作，必須建立順暢有效的管理機(jī)制才能保證相關(guān)政策的有效實(shí)施。一是要形成橫跨衛(wèi)生、工信、財(cái)政、民政等多部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)資本的資質(zhì)認(rèn)證、產(chǎn)品評(píng)級(jí)、業(yè)務(wù)管理、融資管理等政策進(jìn)行及時(shí)協(xié)商；二是在遵循《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化建設(shè)的操作流程，加強(qiáng)前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等管理；三是對(duì)于符合參與衛(wèi)生信息化建設(shè)要求的項(xiàng)目和社會(huì)資本進(jìn)行廣泛征集，形成備選庫(kù)，對(duì)于不適宜繼續(xù)承擔(dān)衛(wèi)生信息化建設(shè)的社會(huì)資本建立完善的退出機(jī)制；四是充分利用公眾監(jiān)督和反饋加強(qiáng)社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化建設(shè)項(xiàng)目的全方位監(jiān)督，落實(shí)信息披露要求。從而實(shí)現(xiàn)能進(jìn)能出、流程規(guī)范、監(jiān)管有效的管理機(jī)制。

4.3 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理體系和信息安全管理體系

由一元化的政府建設(shè)模式向多元化的衛(wèi)生信息化建設(shè)模式轉(zhuǎn)變意味著監(jiān)管職能的強(qiáng)化，其中最為重要的即是標(biāo)準(zhǔn)和安全。

在信息標(biāo)準(zhǔn)方面，需要建立統(tǒng)一的衛(wèi)生信息標(biāo)準(zhǔn)管理體系，包括組織、制度、流程和工具，通過(guò)科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)、制訂、審核、發(fā)布、推廣、評(píng)估、修訂等工作制度機(jī)制，保證標(biāo)準(zhǔn)制訂、發(fā)布、管理的連續(xù)性、穩(wěn)定性，加強(qiáng)衛(wèi)生信息化產(chǎn)品與標(biāo)準(zhǔn)體系的符合性測(cè)試，確保社會(huì)資本建設(shè)衛(wèi)生信息化符合系統(tǒng)互聯(lián)互通標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)符合性測(cè)試，同時(shí)對(duì)于行業(yè)應(yīng)用廣泛、技術(shù)體系完善的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)升級(jí)為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從而保證信息化產(chǎn)品與整體衛(wèi)生事業(yè)管理目標(biāo)一致。

在信息安全方面，要明確不同領(lǐng)域信息化產(chǎn)品的數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)管理權(quán)責(zé)；強(qiáng)化對(duì)非政府建設(shè)的衛(wèi)生信息化產(chǎn)品信息安全評(píng)審，按照國(guó)家和市政府有關(guān)信息安全審查制度要求，加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)產(chǎn)品和信息技術(shù)服務(wù)提供者的安全管理，確保安全、可控；研究建立數(shù)字認(rèn)證、數(shù)字簽名等技術(shù)在電子病歷和健康檔案全面應(yīng)用的機(jī)制，確保多元化主體建設(shè)下的身份認(rèn)證和責(zé)任認(rèn)定。

4.4 建立全面實(shí)用的評(píng)價(jià)和監(jiān)管體系

衛(wèi)生信息化建設(shè)涉及整個(gè)衛(wèi)生業(yè)務(wù)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，因此在社會(huì)資本參與過(guò)程中要強(qiáng)調(diào)事前、事中、事后的全程評(píng)價(jià)以及行業(yè)準(zhǔn)入的監(jiān)管，并充分利用第三方機(jī)構(gòu)確保評(píng)價(jià)的客觀性和專(zhuān)業(yè)性。事前評(píng)價(jià)主要針對(duì)社會(huì)資本的資質(zhì)、規(guī)模、業(yè)績(jī)，實(shí)施項(xiàng)目的可行性、安全性，責(zé)任機(jī)構(gòu)的管理水平、管理能力等方面；事中評(píng)價(jià)主要針對(duì)信息化產(chǎn)品質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、信息安全管理、衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量及效率等內(nèi)容，確保信息化產(chǎn)品以及所支撐的相應(yīng)服務(wù)具有可持續(xù)性；事后評(píng)價(jià)主要通過(guò)定性和定量相結(jié)合的方式分析社會(huì)資本建設(shè)衛(wèi)生信息化在服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、促進(jìn)創(chuàng)新、公眾滿意度以及可持續(xù)性等方面的客觀優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，為充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，可借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于社會(huì)資本發(fā)起的非政府參與的衛(wèi)生信息化建設(shè)項(xiàng)目，以服務(wù)許可證的方式加強(qiáng)監(jiān)管，如對(duì)可穿戴設(shè)備等產(chǎn)品設(shè)立服務(wù)許可從而保證產(chǎn)品與衛(wèi)生計(jì)生標(biāo)準(zhǔn)和安全規(guī)范相適應(yīng)。

4.5 鼓勵(lì)社會(huì)資本多種途徑參與

加強(qiáng)對(duì)參與衛(wèi)生信息化建設(shè)的各類(lèi)社會(huì)資本的資助和扶持。一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)環(huán)境，鼓勵(lì)規(guī)范企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)開(kāi)展衛(wèi)生信息化創(chuàng)新應(yīng)用研究，構(gòu)建預(yù)防、醫(yī)療、康復(fù)于一體的綜合健康服務(wù)應(yīng)用，推動(dòng)醫(yī)藥技術(shù)創(chuàng)新以及網(wǎng)絡(luò)醫(yī)療、移動(dòng)醫(yī)療、智慧醫(yī)療等服務(wù)模式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)科學(xué)發(fā)展，加強(qiáng)在醫(yī)療衛(wèi)生大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、分析處理、模型庫(kù)及知識(shí)庫(kù)等技術(shù)產(chǎn)品和工具的研發(fā)，突破關(guān)鍵環(huán)節(jié)；二是選擇典型地區(qū)、典型企業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)資本參與衛(wèi)生信息化示范建設(shè)，推動(dòng)衛(wèi)生信息化和健康服務(wù)業(yè)、智慧城市等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，促進(jìn)信息消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需；三是政府應(yīng)在投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多方面加強(qiáng)政策引導(dǎo)，全程支持引入社會(huì)資本建設(shè)衛(wèi)生信息化。

同時(shí)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)顧問(wèn)、融資顧問(wèn)、銀團(tuán)貸款等綜合金融服務(wù)，參與社會(huì)資本建設(shè)衛(wèi)生信息化項(xiàng)目的策劃、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司或合作伙伴通過(guò)成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。

除此之外，由于衛(wèi)生信息化產(chǎn)品缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)，需要在成本定價(jià)的基礎(chǔ)上綜合考慮社會(huì)需要、財(cái)政約束和發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?，穩(wěn)定社會(huì)資本投資回報(bào)，為吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件。