熊原野

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410000

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我國(guó)突發(fā)事件政府信息公開(kāi)問(wèn)題探討

熊原野

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410000

突發(fā)事件是嚴(yán)重?fù)p害到民眾生命財(cái)產(chǎn)安全的災(zāi)害性事件，在面臨突發(fā)事件時(shí)，政府如何維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全、平息社會(huì)謠言和正確引導(dǎo)社會(huì)輿情成為了當(dāng)今政府所面臨的一個(gè)大問(wèn)題。解決突發(fā)事件的根本還在于追根溯源，實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)，保障公民的知情權(quán)。深刻理解突發(fā)公共事件與政府信息公開(kāi)密不可分的內(nèi)在聯(lián)系，建構(gòu)起有效的、完善的政府信息公開(kāi)機(jī)制，才是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的長(zhǎng)效機(jī)制。

政府信息公開(kāi)；突發(fā)事件；知情權(quán)

一、相關(guān)概念界定

(一)突發(fā)事件

在全球范圍內(nèi)，大部分學(xué)者對(duì)突發(fā)事件的進(jìn)行定義，存在很多不同的版本。英國(guó)專家赫爾曼主要關(guān)注危機(jī)下決策的復(fù)雜性，對(duì)危機(jī)進(jìn)行定義時(shí)，主要從決策主體的層面來(lái)分析，他的觀點(diǎn)：危機(jī)是在一定的環(huán)境下，事件的發(fā)生是人們沒(méi)有預(yù)料到的，并且危機(jī)的后果嚴(yán)重影響主體的利益，使得作出決決策反應(yīng)時(shí)間非常短暫。美國(guó)專家勞倫斯巴頓認(rèn)為危機(jī)能產(chǎn)生巨大的破壞性，他對(duì)危機(jī)進(jìn)行定義，其內(nèi)容為：是一個(gè)會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響且存在很多不確定性的重大事件，其后果將會(huì)對(duì)組織、員工、產(chǎn)品等引起很大的傷害。荷蘭專家羅森塔爾的觀點(diǎn)：危機(jī)事件將會(huì)給社會(huì)系統(tǒng)帶來(lái)巨大的傷害，在時(shí)間短暫的壓力和大量的不確定因素下，要迅速準(zhǔn)確作出決策的事件。德國(guó)專家希貝克第一次提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”和“突發(fā)事件”的定義，在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》書籍中，詳細(xì)描述了現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)特征，對(duì)社會(huì)主義的突發(fā)事件進(jìn)行了全面的研究。歐洲人權(quán)法院在很多年前對(duì)“公共緊急狀態(tài)”進(jìn)行了解釋，這個(gè)解釋非常接近突發(fā)事件的定義，解釋為：特別的、快要發(fā)生的危機(jī)，給人們和社會(huì)的正常生活帶來(lái)一定傷害。我國(guó)政府在2006年1月，出臺(tái)了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體預(yù)案》，其條文規(guī)定突發(fā)事件的定義，其內(nèi)容為：突然發(fā)生，有可能引起或者已經(jīng)引起人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、危及公共安全等緊急事件。為合理的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件以及更好的處理突發(fā)事件，其前提條件是科學(xué)的定義突發(fā)事件種類，世界各國(guó)存在很多突發(fā)事件的分類版本，由于突發(fā)事件的類型非常多，所涉及的因素也較多，如時(shí)間、地區(qū)等，因此，造成了突發(fā)事件的種類也不同。

(二)政府信息公開(kāi)

政府信息公開(kāi)的含義為：政府行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的組織，在運(yùn)用行政管理職能時(shí)，根據(jù)法定的程序，向人們及時(shí)準(zhǔn)確公布政府信息。它可以從廣義和狹義層面來(lái)解讀，廣義包括兩個(gè)方面內(nèi)容，分別是政務(wù)和信息公開(kāi)，狹義是指政務(wù)公開(kāi)。根據(jù)前文所介紹的內(nèi)容，能清楚地了解到政務(wù)公開(kāi)與行政公開(kāi)有著天壤之別，政務(wù)公開(kāi)的含義為政機(jī)關(guān)按照規(guī)定的要求公開(kāi)其行政事務(wù)，公開(kāi)其執(zhí)法依據(jù)、程序、結(jié)果等，往往側(cè)重于辦事制度的公開(kāi)。行政公開(kāi)的含義為：行政主體在開(kāi)展行政行為時(shí)，向社會(huì)和向?qū)Ψ絹?lái)按照要求公布行政行為，使得他們掌握相關(guān)的信息，它是國(guó)外法律的一種制度，如情報(bào)資料、程序公開(kāi)等、但是，法律規(guī)定不能公布的信息，不在這個(gè)范圍。政公開(kāi)的范圍狹窄，一般體現(xiàn)在行政行為過(guò)程的公開(kāi)。在我國(guó)行政法學(xué)的規(guī)定中，行政信息公開(kāi)是由很多內(nèi)容構(gòu)成，其中，政府信息公開(kāi)是其一個(gè)重要構(gòu)成。中國(guó)政法大學(xué)王名揚(yáng)老師詳細(xì)研究美國(guó)政府的信息公開(kāi)制度，該制度的含義為：法定公開(kāi)義務(wù)的政府機(jī)關(guān)將根據(jù)美國(guó)的法定程序和形式來(lái)進(jìn)行公開(kāi)，公開(kāi)的內(nèi)容涉及了人們利益相關(guān)的信息，并同意人們采用查詢、收聽(tīng)、下載等方式，來(lái)使用政府或其他組織所掌握的信息的制度。

二、我國(guó)突發(fā)事件政府信息公開(kāi)存在的問(wèn)題

(一)突發(fā)事件政府信息公開(kāi)立法層次低

國(guó)家法律是一個(gè)國(guó)家意志的體現(xiàn)和國(guó)民的行為準(zhǔn)則，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，邏輯體系嚴(yán)密。而不同的法律法規(guī)有著不同的法律位階和法律效力，法律位階的差異直接影響了法律效力的權(quán)威和執(zhí)行。在我國(guó)，2006年-2007間相繼頒布了三部有關(guān)政府信息公開(kāi)和突發(fā)事件處理的法律法規(guī)，分別是《政府信息公開(kāi)條例》，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》，雖然這些法律法規(guī)是處理該類事件的核心準(zhǔn)則，可是從立法層次來(lái)看，這三部法律法規(guī)的法律位階較低，立法層面不高。在我國(guó)的法律體系中，下位階的法律必須服從上位階的法律，當(dāng)這三部法律法規(guī)和位階較高的《保守國(guó)家秘密法》和《檔案法》在法律條款上有沖突時(shí)，就要按照位階較高的法律執(zhí)行，導(dǎo)致這三部法律無(wú)效。這對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件政府信息公開(kāi)是一種嚴(yán)重的阻礙，綜上所述，根本性和源頭的問(wèn)題是我國(guó)在突發(fā)事件政府信息公開(kāi)的核心法律的位階太低，是現(xiàn)存的需要迫切解決的問(wèn)題之一。

(二)法律條款可操作性差

目前在我國(guó)，政府行政裁量權(quán)過(guò)大，以及一些法律法規(guī)的模糊抽象的概念定義，導(dǎo)致了較差的可操作性。第一，在突發(fā)事件政府信息公開(kāi)方面，主體模糊、時(shí)間不確定、程序混亂。沒(méi)有明確突發(fā)事件信息公開(kāi)應(yīng)該是誰(shuí)發(fā)布、應(yīng)該通過(guò)什么形式發(fā)布、在什么時(shí)間點(diǎn)發(fā)布，發(fā)布怎樣的內(nèi)容等進(jìn)行清晰的界定。第二，因?yàn)樵谖覈?guó)法律法規(guī)確實(shí)存在著一些漏洞，突發(fā)事件政府信息公開(kāi)的主體在不同的法規(guī)中所指還存在差異，有的是環(huán)保部門，有的又規(guī)定是縣級(jí)或縣級(jí)以上政府，信息公開(kāi)的主體長(zhǎng)期分散管理，各掃門前雪的狀態(tài)。當(dāng)大型的、跨區(qū)域的突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)，在信息公開(kāi)方面，多個(gè)地區(qū)、多個(gè)部門由于不能統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，就可能出現(xiàn)單兵作戰(zhàn)、相互推諉的現(xiàn)象。導(dǎo)致信息發(fā)布的不及時(shí)、發(fā)布的內(nèi)容不一致，版本眾多，增加了公民心中的疑惑感，不知道該相信哪個(gè)部門或者那個(gè)地方政府公布的信息，致使政府的公信力下降，權(quán)威性受到嚴(yán)重的損傷。

(三)政府公開(kāi)觀念落后

我國(guó)政府官員及執(zhí)行人員的信息公開(kāi)意識(shí)問(wèn)題是制約我國(guó)政府信息公開(kāi)的一個(gè)至關(guān)重要的因素。我國(guó)兩千多年的封建思想根深蒂固，封建專制統(tǒng)治下的封建王朝是神秘的，他們推行這一種“民可使由之，不可使知之”的蠻愚統(tǒng)治，在他們心里一直以“法藏官府，則威不可測(cè)”為基準(zhǔn)，統(tǒng)治者認(rèn)為不能對(duì)外宣布太多關(guān)于當(dāng)時(shí)官府太多的信息，不然統(tǒng)治者和官府的威信就不存在了。也正是因?yàn)殚L(zhǎng)期一貫如此，使我國(guó)的政府信息公開(kāi)受制于許多陳舊的觀念和思想。最嚴(yán)重的就是官本位思想一直影響著包括現(xiàn)在新中國(guó)的許多政府官員，不論在什么時(shí)代，如何劃分職業(yè)，人們總是把官放在第一位，所以就導(dǎo)致了我國(guó)的官本位思想的加劇。官本位的觀念使他們錯(cuò)誤的認(rèn)為他們的社會(huì)地位和社會(huì)權(quán)利大于別人，他們不是在服務(wù)于社會(huì)人民，而是統(tǒng)治社會(huì)人民。

三、完善突發(fā)事件政府信息公開(kāi)的建議

(一)提升立法層次，細(xì)化法律條款

我國(guó)在立法層面上可以頒布一部正規(guī)的具體化的立法層面比較高的法律準(zhǔn)則，同時(shí)，建立一個(gè)從上到下的法律體系。這樣不僅能提高政府部門審查信息的效率，更加能提高政府對(duì)社會(huì)公民信息公開(kāi)的效率。而各類法律與法律之間的沖突必須要降到最低，各級(jí)政府必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定辦事。政府信息公開(kāi)的各類概念必須清楚，由誰(shuí)公布、公布的內(nèi)容多少以及公布的時(shí)間都必須做出明確的規(guī)定，以防止出現(xiàn)信息公開(kāi)太過(guò)于隨意不正規(guī)和公開(kāi)時(shí)間的拖延而導(dǎo)致公民不相信政府的情況。其次要協(xié)調(diào)政府信息公開(kāi)與保密的界限，哪些信息該公布，哪些信息不該公布都必須具體到細(xì)化的準(zhǔn)則，讓政府官員不得以“保密”為借口對(duì)其所應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容而瞞報(bào)謊報(bào)，而對(duì)于一些瞞報(bào)謊報(bào)的政府官員必須根據(jù)其造成的影響度和危害度進(jìn)行處罰。并且，設(shè)立一個(gè)專門的信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)來(lái)提高政府信息公開(kāi)的效率一次避免因?yàn)閭}(cāng)促應(yīng)對(duì)而臨時(shí)指派的部門。此機(jī)構(gòu)是專門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的機(jī)構(gòu)，有較強(qiáng)的專業(yè)性，雖然突發(fā)事件是無(wú)規(guī)律性的發(fā)生，但在發(fā)生前總是有一些跡象和征兆可尋，此機(jī)構(gòu)能在突發(fā)事件爆發(fā)之前根據(jù)這些征兆來(lái)進(jìn)行一些預(yù)警工作，預(yù)測(cè)事件的危害等級(jí)、事件的危害范圍以及著手準(zhǔn)備一些能降低事件爆發(fā)所造成的損失程度的措施，同時(shí)預(yù)警民眾要保護(hù)好自身生命財(cái)產(chǎn)安全。

(二)明確界定政府信息公開(kāi)的范圍

作為政府信息公開(kāi)的專門立法《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》和并沒(méi)有單獨(dú)涉獵政府信息公開(kāi)范圍的領(lǐng)域。在《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》第二條寫到：“國(guó)家秘密是關(guān)系國(guó)家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)?！边@個(gè)“一定范圍人員”法律中沒(méi)有給出對(duì)應(yīng)的范圍限定。美國(guó)的應(yīng)急管理計(jì)劃中采用兩分法進(jìn)行突發(fā)事件信息處理，信息可以分為突發(fā)事件的受災(zāi)規(guī)模、事故的種類性質(zhì)和處理突發(fā)事件的相關(guān)方法措施。對(duì)于信息公開(kāi)，一般界定在國(guó)家利益、人民利益和合理考慮事件應(yīng)對(duì)方面，有序的進(jìn)行信息公開(kāi)。界定之內(nèi)也有例外，所以同時(shí)要確立以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為特例的原則，既要加大對(duì)政府信息公開(kāi)的力度，又要對(duì)充分的保障公民知情權(quán)。明確和細(xì)化公開(kāi)范圍的的法律規(guī)定，明確不予公開(kāi)特例的具體種類，特例不能依賴政府自身的行政裁量，最大限度的保障公民知情權(quán)，提高我國(guó)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的可操作性。

(三)加強(qiáng)政府公開(kāi)意識(shí)和知情權(quán)意識(shí)

公開(kāi)意識(shí)的加強(qiáng)不單單是加強(qiáng)政府的信息公開(kāi)意識(shí)，更加是我國(guó)社會(huì)公民的信息公開(kāi)意識(shí)。信息公開(kāi)需要每一個(gè)社會(huì)公民的參與和配合，公民知情權(quán)意識(shí)的強(qiáng)弱體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家政府信息公開(kāi)工作發(fā)展是否完善?，F(xiàn)階段的我國(guó)政府不但要加強(qiáng)自身信息公開(kāi)的意識(shí)，更要提要社會(huì)公民的知情權(quán)意識(shí)。在美國(guó)，頒布的《信息自由法》中專門規(guī)定了公眾獲取政府信息的方法，主要有三種：第一，政府機(jī)構(gòu)將硬蛋主動(dòng)公開(kāi)的信息在《聯(lián)邦登記》上及時(shí)登載公布，公眾通過(guò)查閱《聯(lián)邦登記》獲取政府信息；第二，通過(guò)建立政府信息出版物制度等方式向公眾主動(dòng)公開(kāi)政府信息；第三，對(duì)于非主動(dòng)公開(kāi)類的信息，社會(huì)公眾可以向有關(guān)政府機(jī)構(gòu)申請(qǐng)獲取。并在1996年的《信息自由法》的修訂中，添加了政府機(jī)構(gòu)必須使公眾可以通過(guò)各種方式獲取，包括通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等計(jì)算機(jī)通信技術(shù)或其他電子方式獲得，并規(guī)定電子網(wǎng)絡(luò)信息方式將成為主要公開(kāi)方式，并建立互動(dòng)平臺(tái)。日本的《行政機(jī)關(guān)擁有信息公開(kāi)發(fā)》中規(guī)定，行政文件為文書和圖畫等形式的，以查閱、交付福硬件的方式公開(kāi)；行政文件為電磁性記錄形式的，根據(jù)種類、信息化的發(fā)展程度等狀況以政令規(guī)定的方法公開(kāi)。這些政府信息公開(kāi)發(fā)展比較發(fā)達(dá)的國(guó)家在政府信息公開(kāi)方面都有明確的公開(kāi)渠道來(lái)方便政府信息公開(kāi)和公民的獲取，但我國(guó)在這方面還比較欠缺，我國(guó)可以根據(jù)這些發(fā)達(dá)國(guó)家的信息公開(kāi)，在法律文件中規(guī)定出獲取渠道，培養(yǎng)出政府主動(dòng)公開(kāi)的意識(shí)。同時(shí)我國(guó)要加強(qiáng)公民的知情權(quán)意識(shí)教育，我國(guó)可以開(kāi)設(shè)從低等教育到高等教育的法制課程，從小培養(yǎng)法律意識(shí)。對(duì)于社會(huì)普通公民，政府可以加強(qiáng)知情權(quán)的宣傳教育，大型的公益會(huì)和政府宣講，在通過(guò)電視廣播等電臺(tái)進(jìn)行直播教育，提高政府與公民的直接溝通與交流，提高公民的知情權(quán)意識(shí)。

[1]王少輝.邁向陽(yáng)光政府—我國(guó)政府信息公開(kāi)制度研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2010.

[2]胡強(qiáng)，李雪.我國(guó)突發(fā)事件政府信息公開(kāi)的法律問(wèn)題研究[J].產(chǎn)品與科技論壇，2013.

[3]黃仁權(quán).突發(fā)事件政府信息公開(kāi)制度研究[D].長(zhǎng)春理工大學(xué)，2014.

熊原野(1992-)，男，漢族，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，公共管理碩士。

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