朱浩興

貴州馳宇律師事務(wù)所，貴州 貴陽(yáng) 550000

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我國(guó)公共租賃房法律保障機(jī)制研究

朱浩興

貴州馳宇律師事務(wù)所，貴州 貴陽(yáng) 550000

公共租賃住房是實(shí)現(xiàn)公民住房權(quán)的一種重要保障，其需要各個(gè)效力層級(jí)的法律予以規(guī)定使其形成一套完整的公共租賃住房法律保障制度，以便相應(yīng)公民的住房權(quán)能最終實(shí)現(xiàn)。在缺乏統(tǒng)一立法的情況下，各個(gè)地方在探索的過程中形成了特色鮮明的地方模式。總體而言，我國(guó)公共租賃房的法律保障機(jī)制仍然存在嚴(yán)重的不足，唯有通過憲法、法律、行政法規(guī)的綜合體系方能建構(gòu)完善的保障機(jī)制。

公共租賃房；保障；制度

2009年中央政府工作報(bào)告中首次面向全國(guó)提出了“要積極發(fā)展公共租賃住房”這一住房保障方式。北京、深圳、重慶、上海等各大城市的公共租賃住房建設(shè)規(guī)模逐年增大，但由于該住房保障方式在我國(guó)發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)以至相應(yīng)法律理論、法律制度的發(fā)展與完善較為遲滯。因缺少統(tǒng)一的全國(guó)性法律規(guī)定致使針對(duì)各地公共租賃住房之相應(yīng)規(guī)定多見諸于部門規(guī)章、地方性法規(guī)等，使各地公共租賃住房保障對(duì)象、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)都有所區(qū)別，造成了公共租賃住房在我國(guó)住房保障制度運(yùn)行中出現(xiàn)諸多問題。

一、我國(guó)公共租賃住房保障機(jī)制的現(xiàn)狀

由于缺少統(tǒng)一的立法，所以各個(gè)地方最近也在進(jìn)行符合本地方實(shí)際情況的公共租賃住房保障的探索。北京在公共租賃住房的房源上以“政府支持、市場(chǎng)運(yùn)作；多方建設(shè)、統(tǒng)一管理”原則，鼓勵(lì)多渠道籌集房源來滿足中低收入者的住房要求。上海市公共租賃住房房源供給的原則是“居住為主、市民消費(fèi)為主和商品住房為主”，而公共租賃住房的具體建設(shè)則是通過市場(chǎng)運(yùn)作的方式由專業(yè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。深圳市的公共租賃住房保障機(jī)制相對(duì)成熟，形成了一些獨(dú)特的特點(diǎn)并且這些特點(diǎn)為未來我國(guó)統(tǒng)一公共租賃住房立法提供了有益的借鑒：實(shí)現(xiàn)了公共租賃住房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等住房保障體系的一體；實(shí)物配租和租金補(bǔ)貼相結(jié)合的公共租賃住房保障模式；深圳市公共租賃住房的保障對(duì)象和目的傾向于高層次人才。重慶對(duì)于住房的保障模式采取的原則是“低端有保障，中段有市場(chǎng)，高端有遏制”。重慶關(guān)于公共租賃住房的保障模式相對(duì)于北京模式、上海模式、深圳模式最大的不同在于其強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)。[1]

二、我國(guó)公共租賃住房保障機(jī)制的不足

(一)憲法救濟(jì)的缺失

憲法救濟(jì)，即違憲審查制度是世界各國(guó)在實(shí)現(xiàn)法治化進(jìn)程中不可或缺的一項(xiàng)制度?，F(xiàn)行《憲法》第62條與第67條都規(guī)定“全國(guó)人大代表大會(huì)及其常委會(huì)享有監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)利”，并且在第67條第7款與第8款中還規(guī)定了“全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法相抵觸的法規(guī)、決定”，而在《立法法》第90條與第91條中具體規(guī)定了其違憲審查的程序。但截止今日全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)并未有真正實(shí)施憲法監(jiān)督的例子，所以就我國(guó)違憲審查制度運(yùn)行現(xiàn)狀而言，這并沒有達(dá)到立憲者之期望。且我國(guó)憲法條文較為抽象不適宜直接作為具體案件裁量和救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，如以《憲法》第33條規(guī)定“國(guó)家尊重保障人權(quán)”認(rèn)定政府行為侵犯了某個(gè)公民的人權(quán)，那么如何去救濟(jì)也并沒有具體標(biāo)準(zhǔn)。因而我國(guó)現(xiàn)階段并沒有形成如南非Groothoom案相似的憲法救濟(jì)模式之基礎(chǔ)。[2]

(二)政府職能不明確

首先，政府與市場(chǎng)職責(zé)不清。從目前地方政府的積極探索中我們可以看到有些地方是以政府作為絕對(duì)主導(dǎo)的，而有些地方是由市場(chǎng)作為主導(dǎo)的而有些地方是政府和市場(chǎng)共同作用的。之所以采取不同的模式是由各個(gè)地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度不同等具體情況而決定并沒有誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)的問題。但是無論政府在公共租賃住房保障機(jī)制中是直接參與者還是能力賦予者都應(yīng)當(dāng)有明確的職能定位，只有這樣才能一方面克服政府出于土地財(cái)政的需要從而消極對(duì)待公共租賃住房這一“經(jīng)濟(jì)上的虧本買賣”，另一方面在對(duì)公共租賃住房進(jìn)行問責(zé)上做到依據(jù)明確。

其次，保障方式不明確。保障方式不明確主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，是實(shí)物配租還是現(xiàn)金補(bǔ)貼抑或兩者相結(jié)合，在實(shí)踐中上述三種方式都有實(shí)行的，這個(gè)是統(tǒng)一還是地方自主抑或當(dāng)時(shí)選擇都需要以后的立法作出明確規(guī)定。第二，保障是否具有階段性和過渡性，上海模式就特別強(qiáng)調(diào)公共租賃住房保障的階段性和過渡性，而其他地方的公共租賃住房保障模式卻沒有這方面的規(guī)定。第三、公共租賃住房是只租不售還是可以銷售，上海模式和深圳模式都是只租不售，北京模式由于公共租賃住房房源的多元性導(dǎo)致有租也有售，而重慶模式鼓勵(lì)在租住五年后購(gòu)買公共租賃住房。

再次，融資渠道單一。目前許多地方政府對(duì)于公共租賃住房的建設(shè)之所以沒有太大的積極性就在于公共租賃住房建設(shè)是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)上虧本的買賣”，根本原因在于公共租賃住房的融資渠道單一。目前雖然上海模式、北京模式和深圳模式都不同程度的有市場(chǎng)主體的參與，但是總體而言公共租賃住房的融資渠道主要還是來源于政府。雖然政府對(duì)于公共租賃住房建設(shè)具有不可推卸的責(zé)任，但是由于地方政府財(cái)政方面的原因，如果不能擴(kuò)寬融資渠道的話必然會(huì)最終影響到公共租賃住房保障機(jī)制的建立、運(yùn)作和完善。

最后，定價(jià)原則模糊。公共租賃住房是針對(duì)住房有困難的群體，也就是說無法承擔(dān)市場(chǎng)條件的房?jī)r(jià)和房租，所以目前我國(guó)關(guān)于公共租賃住房的定價(jià)原則是“低于市場(chǎng)租金價(jià)格”或者是“略低于同地段住房市場(chǎng)租金價(jià)格”。這一原則具有極大的伸縮性，首先“低于市場(chǎng)租金價(jià)格”到底低多少就是一個(gè)問題，百分八十還是百分之六十？其次“略低于同路段住房市場(chǎng)租金價(jià)格”，本來公共租賃住房就是針對(duì)住房困難戶的，如果是略低于的話，這個(gè)制度是否還有必要性和現(xiàn)實(shí)性。目前許多地方政府對(duì)于公共租賃住房定價(jià)原則模糊就在于公共租賃住房建設(shè)是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)上虧本的買賣”。總體而言公共租賃住房的融資渠道主要還是來源于政府。[3]雖然政府對(duì)于公共租賃住房建設(shè)具有不可推卸的責(zé)任，但是由于地方政府財(cái)政方面的原因，如果不能擴(kuò)寬融資渠道的話必然會(huì)最終影響到公共租賃住房保障機(jī)制的建立、運(yùn)作和完善。

(三)準(zhǔn)入和退出機(jī)制不健全

收入和退出機(jī)制是公共租賃住房保障機(jī)制的關(guān)鍵，可以毫不夸張的說準(zhǔn)入和退出機(jī)制是公共租賃住房制度是否能夠?qū)崿F(xiàn)立法目的的核心要素。目前我國(guó)對(duì)于公共租賃住房申請(qǐng)采取的是核定家庭收入的方式，但是由于我國(guó)缺乏個(gè)人收入統(tǒng)計(jì)信息和個(gè)人信用相關(guān)的制度，導(dǎo)致很多人瞞報(bào)個(gè)人收入申請(qǐng)公共租賃住房同時(shí)也廣泛的存在權(quán)力尋租的空間。最近幾年頻發(fā)的開豪車住公共租賃住房的現(xiàn)象就是準(zhǔn)入制度不健全的直接體現(xiàn)。而在公共租賃住房還廣泛的存在“永久福利”、“只出不進(jìn)”的現(xiàn)象，這是由于目前我國(guó)對(duì)于公共租賃住房保障的退出機(jī)制不健全。

(四)保障對(duì)象不合理

其實(shí)公共租賃住房在大城市的必要性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小城鎮(zhèn)(當(dāng)然小城鎮(zhèn)也是需要，只是沒有大城市那么迫切)，一方面是由于大城市的房?jī)r(jià)太高導(dǎo)致很多人難以承受，另一方面在于大城市相對(duì)于小城鎮(zhèn)擁有更多的外來務(wù)工人員，而外來務(wù)工人員往往是低收入群體從而對(duì)公共租賃住房的需求更大。而在現(xiàn)實(shí)中我們卻看到很多地方是以本地戶籍作為申請(qǐng)公共租賃住房的先決條件的，而即使是現(xiàn)在很多城市已經(jīng)開放了非戶籍人員申請(qǐng)公共租賃住房，也是以固定工作年限甚至是社保年限等作為先決條件的。這就出現(xiàn)了往往最需要公共租賃住房的人卻沒有資格申請(qǐng)公共租賃住房，而具有公共租賃住房申請(qǐng)資格從而住到公共租賃住房的人卻是一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的群體。這主要原因就在于我國(guó)目前公共租賃住房的保障范圍不合理。

三、完善我國(guó)公共租賃住房保障制度的完善建議

對(duì)于公共租賃住房采取制度性保障是有其必然性和優(yōu)勢(shì)的。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)公共租賃住房采取制度性保障措施，應(yīng)當(dāng)包含以下幾點(diǎn)：

(一)住房權(quán)入憲

對(duì)于住房權(quán)在憲法中采取何種表述方式以及如何具體規(guī)定：首先，應(yīng)當(dāng)確定住房權(quán)是屬于公民的基本權(quán)利，因此應(yīng)該在憲法第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中與之規(guī)定；[4]其次，住房權(quán)作為一種社會(huì)權(quán)，與我國(guó)現(xiàn)行憲法中關(guān)于勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、獲得物質(zhì)幫助權(quán)和受教育權(quán)等憲法社會(huì)權(quán)條款有著相同的權(quán)力屬性，所以對(duì)其條文的表述邏輯應(yīng)當(dāng)參照這些憲法權(quán)利之規(guī)定而為；最后，根據(jù)我國(guó)《憲法》傳統(tǒng)，對(duì)于保障住房權(quán)之規(guī)定也不應(yīng)太過具體，而過度限制立法機(jī)關(guān)根據(jù)該條憲法權(quán)利進(jìn)行一般性立法時(shí)的范圍。

(二)制定《住房保障法》

我國(guó)是一個(gè)有著15億人口的發(fā)展中大國(guó)，人口多資源少，住房矛盾突出，且我國(guó)已經(jīng)加入《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》應(yīng)當(dāng)承擔(dān)實(shí)現(xiàn)公民住房權(quán)之義務(wù)，而至今卻沒有一部關(guān)于住房保障的全國(guó)性法律實(shí)屬不該。作為一個(gè)以政府主導(dǎo)推行住房保障制度發(fā)展與完善的國(guó)家，在關(guān)于發(fā)展與完善多層次、多方式的住房保障制度中，如上文提及之我國(guó)各級(jí)政府出臺(tái)了種類繁多、效力不同的文件，使得這些規(guī)定顯得十分零散、雜亂無章。這種立法層次較低，各種法律規(guī)定、政策規(guī)定之間未能很好地銜接，也造成了我國(guó)現(xiàn)階段住房保障實(shí)際執(zhí)行中的諸多問題。因此，我國(guó)有制定《住房保障法》之必要。

(三)制定具體行政法規(guī)

對(duì)于該行政法規(guī)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》、《住房保障法》中關(guān)于住房權(quán)、公共租賃住房之規(guī)定進(jìn)行編寫，再將這兩部法律的相關(guān)規(guī)定具體化，使之更加詳盡，既保證了不同位階之法律對(duì)相同事項(xiàng)規(guī)定的一致性，也更便于地方政府推行公共租賃住房。綜合現(xiàn)有的規(guī)定與救濟(jì)方式，在公共租賃住房法律關(guān)系中涉及行政主體與行政相對(duì)人之間的行政糾紛，特別是關(guān)乎相應(yīng)公民住房權(quán)之實(shí)現(xiàn)的搖號(hào)配租環(huán)節(jié)中，應(yīng)當(dāng)首先采取住房保障主管部門調(diào)解、復(fù)核，對(duì)結(jié)果不服則可通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式加以解決與救濟(jì)，而針對(duì)民事糾紛則按照主管部門協(xié)商調(diào)解亦或民事訴訟的方式加以解決與救濟(jì)。

[1]周爽.我國(guó)公共租賃房法律問題研究[D].西南政法大學(xué)，2012.

[2]杜芳.我國(guó)公民住房權(quán)的司法保障研究[M].北京：世界圖書出版公司，2012：27.

[3]符啟林.住房保障法律制度研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012：236-253.

[4]徐倩.住房權(quán)的憲法保護(hù)[D].蘇州大學(xué)，2008.

朱浩興(1967-)，男，漢族，貴陽(yáng)人，碩士，貴州馳宇律師事務(wù)所，律師。

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2095-4379-(2017)15-0148-02