梁廣珍

通化市國土資源局

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系探討

梁廣珍

通化市國土資源局

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃，兩者雖然都是土地的管理模式，都強(qiáng)調(diào)土地資源利用率，但其管理內(nèi)容、方法不盡相同。前者側(cè)重于對(duì)土地的科學(xué)合理規(guī)劃，從而達(dá)到最大化的土地使用效率；后者更加重視城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。文章簡(jiǎn)述土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的矛盾，結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)，淺談土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系探討。

土地規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃；實(shí)施關(guān)系

近年來，隨著改革的進(jìn)一步深入，土地資源已然成為決定和支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性因素?，F(xiàn)行我國的城鎮(zhèn)化步伐正在不斷加快，越來越多的農(nóng)村人口涌入城市。面對(duì)呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)的外來人口，城市固有的資源已然難以維系。因此，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理發(fā)展迅速。對(duì)于土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間產(chǎn)生的矛盾，需要我們積極采取一定的措施，確保兩者能互相結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的矛盾

1、土地規(guī)劃管理角度

隨著我國全面實(shí)施改革開放，逐步推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。在此社會(huì)背景下，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，進(jìn)入城市工作及生活。城市的人口數(shù)量，尤其是東部沿海地區(qū)的大城市，出現(xiàn)了人口過剩的局面?？陀^而言，隨著人們生活水平的提升，普通農(nóng)民務(wù)農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如進(jìn)城打工效益高，因而有不少農(nóng)民離開農(nóng)村來到城市。此外，從醫(yī)療、教育、就業(yè)、娛樂等方面考量，城市的條件要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于農(nóng)村。鑒于此，也有為數(shù)不少的人口進(jìn)入城市。由以上幾點(diǎn)可知，城市人口正不斷增加，而農(nóng)村人口則迅速銳減。農(nóng)村人口減少，尤其是青壯年人口的大量離去，致使農(nóng)村普遍出現(xiàn)了大量的閑置土地。土地是寶貴的資源，土地規(guī)劃管理就是要對(duì)土地資源進(jìn)行合理、高效的開發(fā)利用。然而由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，諸多閑置的荒地在重新開發(fā)的過程中，沒有得到相應(yīng)的重視。此外，城鄉(xiāng)規(guī)劃的根本目的，是為了促進(jìn)且保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷向前。為此，兩者之間存有矛盾關(guān)系。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理角度

從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理，也存有矛盾關(guān)系。眾所周知，我國的城鎮(zhèn)化趨勢(shì)正不斷加快。城鎮(zhèn)化現(xiàn)象是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是社會(huì)的進(jìn)步符號(hào)。然而，過快的推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必然使得城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作應(yīng)接不暇，并由此而滋生出諸多不合理的規(guī)劃問題。歸納為以下幾點(diǎn)：其一，城市的發(fā)展離不開建筑。大量修建城市建筑，必然侵占城市周圍的土地資源，從而導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量的減少。其二，城市建筑不單要占用耕地，還會(huì)對(duì)周圍的耕地造成影響。如建筑垃圾破壞耕地，工程建設(shè)過程中出現(xiàn)的土質(zhì)污染問題等。換言之，現(xiàn)行我國的城市化進(jìn)程，并沒有采取有效的措施來積極的保護(hù)周圍耕地。其三，城市周圍的土地資源，其使用權(quán)大多掌握于農(nóng)民手中。一旦進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃，對(duì)土地征用的現(xiàn)象十分普遍。其四，政府在征用土地時(shí)，其賠償或者補(bǔ)償給農(nóng)民的土地價(jià)格，與土地的市場(chǎng)價(jià)格存有偏差，客觀上損害了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致土地征用運(yùn)行不暢。

二、土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的結(jié)合

1、規(guī)范土地征用程序

為了緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的局面，國土資源部門采取了“增減掛鉤”的相關(guān)政策。增減掛鉤，旨在盤活農(nóng)村的建設(shè)用地，并在保持耕地面積動(dòng)態(tài)平衡的狀況下，優(yōu)化城鄉(xiāng)的布局和結(jié)構(gòu)。然而在實(shí)施過程中，某些地區(qū)為了片面追求指標(biāo)的最大化，不僅讓多數(shù)農(nóng)民享受不到政策的優(yōu)惠收益，還出現(xiàn)了泛濫現(xiàn)象。部分農(nóng)民“被上樓”，而其土地資源卻沒有得到有效利用。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃一定要重視規(guī)范土地的征用程序。首先，為確保城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的科學(xué)性，應(yīng)避免出現(xiàn)規(guī)劃泛濫現(xiàn)象的發(fā)生，“有節(jié)”的開展城鄉(xiāng)規(guī)劃。農(nóng)民手中的土地沒有過早、過度的流失，農(nóng)民的基本生活和生產(chǎn)，就不會(huì)受到太嚴(yán)重的影響。其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃要占用農(nóng)村土地資源，因而政府以有償?shù)姆绞絹碚饔棉r(nóng)民手中的土地。補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不能“一刀切”，避免農(nóng)民生活質(zhì)量受到影響。此外，征用土地之后，應(yīng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行引導(dǎo)，促使其向其他方向發(fā)展，從而保障農(nóng)民的生產(chǎn)質(zhì)量。

2、保證對(duì)土地資源的協(xié)調(diào)管理

由于我國的特殊國情，我國的土地管理與規(guī)劃分設(shè)而行。一般來說，城鄉(xiāng)規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)在于“城”；而土地規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)在于“鄉(xiāng)”。城鄉(xiāng)規(guī)劃契合社會(huì)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，表現(xiàn)得較為急，發(fā)展迅速；土地規(guī)劃立足于土地資源的利用率最大化，從而表現(xiàn)的較為緩，循序漸進(jìn)，保證土地的持續(xù)性使用。土地規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)前提，而城鄉(xiāng)規(guī)劃則是土地規(guī)劃的必然結(jié)果。為此，在實(shí)際工作中要摒棄傳統(tǒng)的用地管理方法，切不能僅僅注重?cái)?shù)量上的管理。應(yīng)以土地規(guī)劃為先行，從而確保城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不會(huì)無序、無限擴(kuò)張。重視土地管理，嚴(yán)格控制年度建筑用地的審批。土地規(guī)劃并不是阻礙城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施，相反能避免建設(shè)用地的不合理性，并能保障公共服務(wù)設(shè)施的完善與健全。要提高人民的生活環(huán)境與生活質(zhì)量，固然離不開科學(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。但無論如何，要不斷健全城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理體系，促進(jìn)土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、布局合理與土地資源儲(chǔ)備

城鄉(xiāng)規(guī)劃布局的合理與否，對(duì)人民的生活、生產(chǎn)，對(duì)土地資源的使用效率影響重大。我國雖然幅員遼闊，但人口數(shù)量過大，再除去不適宜人類居住、生產(chǎn)的地區(qū)，余下的土地資源相對(duì)較為緊張。此外，由于我國人口數(shù)量多，因而必須保障足夠的耕地資源用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為此，土地規(guī)劃管理不能始終向城鄉(xiāng)規(guī)劃傾斜，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展固然重要，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)落實(shí)土地資源的可持續(xù)利用和最大化利用，避免出現(xiàn)涸澤而漁的局面。城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施，應(yīng)保持在一定的范圍之內(nèi)。城市不應(yīng)無限對(duì)外擴(kuò)張，應(yīng)考慮到耕地的占有情況，并為耕地的后續(xù)發(fā)展著想。重視舊城區(qū)的改建規(guī)劃，從而減小向外擴(kuò)張的壓力。新城區(qū)擴(kuò)建時(shí)，應(yīng)重視從宏觀上考量布局的合理性。具體工作中，尤其是城市規(guī)劃和房地產(chǎn)兩個(gè)方面，要進(jìn)行深入的研究，以此在空間布局上做出合理的安排。對(duì)于土地資源的儲(chǔ)備，目前并沒有十分充足的參考資料。土地資源儲(chǔ)備工作還需要在具體實(shí)踐中不斷探索。

三、結(jié)語

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃，兩者均對(duì)社會(huì)發(fā)展意義重大，不可或缺。現(xiàn)行當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)是盡可能調(diào)節(jié)好兩者的矛盾。只有采取、制定科學(xué)的規(guī)劃方案，統(tǒng)籌兼顧的處理城鄉(xiāng)規(guī)劃，才能最大限度的實(shí)現(xiàn)土地資源的利用率，實(shí)現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)效益。

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