□麗水市國土資源局蓮都區(qū)分局 周文興 王肖健

關(guān)于被征地農(nóng)民基本生活保障參保人數(shù)核定工作的思考
——以麗水市蓮都區(qū)為例

□麗水市國土資源局蓮都區(qū)分局 周文興 王肖健

被征地農(nóng)民基本生活保障，是指經(jīng)省以上政府批準(zhǔn)征地，由當(dāng)?shù)貒临Y源管理部門實施統(tǒng)一征地的,為保障被征地農(nóng)民基本生活，政府在土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等貨幣補償基礎(chǔ)上，建立的專門針對被征地農(nóng)民的一種社會保障制度。當(dāng)前，在政府財力有限、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險難以全覆蓋的客觀條件下，建立月基本生活保障金不低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的被征地農(nóng)民基本生活保障制度，在保障失地農(nóng)民日常生活開支、穩(wěn)定其失地后收入預(yù)期和維護社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極的作用。甚至可以說，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，大量農(nóng)村土地進入城市成為國有土地的今天，被征地農(nóng)民基本生活保障制度作為一項“兜底線”政策，有力維護了經(jīng)濟社會改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

近年來，隨著廣大人民群眾社會保險意識的增強，特別是2014年，被征地農(nóng)民基本生活保障與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險接軌等政策出臺后，被征地農(nóng)民基本生活保障、尤其是被征地農(nóng)民基本生活保障參保人數(shù)核定（以下簡稱“參保人數(shù)核定”）工作面臨著諸多挑戰(zhàn)與困惑。

一、蓮都區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障制度的發(fā)展歷程

麗水市蓮都區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障制度的建設(shè)可分為起步階段、發(fā)展階段、提升階段三個階段。

起步階段：2004 -2007年。在浙江省委省政府統(tǒng)一部署下，2004年7月，麗水市人民政府印發(fā)《麗水市被征地農(nóng)民基本生活保障暫行辦法》（麗政發(fā)〔2004〕41號），明確同年8月1日起在麗水市區(qū)、市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)開始實施被征地農(nóng)民社會保障制度。文件對保障范圍和對象、參保人數(shù)的核定、基本生活保障的內(nèi)容、資金籌集與管理以及相關(guān)職能部門的分工等都做了較為明確的規(guī)定。該階段以被征地農(nóng)民基本生活保障制度的創(chuàng)設(shè)為標(biāo)志，初步建立了與城鎮(zhèn)社保體系既有區(qū)別又相銜接的被征地農(nóng)民社會保障的制度框架和運行機制。

發(fā)展階段：2007-2014年。2007年9月，麗水市人民政府印發(fā)《關(guān)于調(diào)整市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障有關(guān)政策的通知》（麗政辦發(fā)〔2007〕120號），明確同年9月1日起，蓮都區(qū)范圍內(nèi)年滿16周歲的被征地農(nóng)民，列入被征地農(nóng)民基本生活保障對象，實行“即征即保、先保后征、人地對應(yīng)”，同時，在保障方式、政府出資、被征地農(nóng)民就業(yè)等方面出臺了相關(guān)政策，調(diào)整提高了被征地農(nóng)民基本生活保障待遇享受標(biāo)準(zhǔn)和繳費標(biāo)準(zhǔn)。該階段以被征地農(nóng)民基本生活保障制度的覆蓋面擴大、保障水平提高為標(biāo)志，按照政府可承受、被征地農(nóng)民可接受的原則，深化完善了與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的被征地農(nóng)民社會保障制度。

提升階段：2014年-至今。在省政府統(tǒng)一部署下，為加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程，完善社會養(yǎng)老保險制度，保障被征地農(nóng)民基本生活水平，2014年7月，麗水市人民政府出臺《關(guān)于進一步完善市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障制度的若干意見》（麗政辦發(fā)〔2014〕93號），同年7月1日起，蓮都區(qū)新增被征地農(nóng)民可申請參加職工基本養(yǎng)老保險，同時，之前已參加市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障的被征地農(nóng)民，可申請轉(zhuǎn)保職工基本養(yǎng)老保險。該階段以被征地農(nóng)民基本生活保障接軌城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險為標(biāo)志，經(jīng)核定屬于被征地農(nóng)民基本生活保障范圍的新增被征地農(nóng)民和已參加被征地農(nóng)民基本生活保障的被征地農(nóng)民，可選擇參加職工基本養(yǎng)老保險。

被征地農(nóng)民基本生活保障與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險銜接政策的出臺，意味著取得被征地農(nóng)民基本生活保障參保資格的被征地農(nóng)民，在繳納一定金額的“轉(zhuǎn)保”費用后，每月領(lǐng)取的基本生活保障金可從原來的三百余元迅速提高至一千五百余元，被征地農(nóng)民基本生活保障參保指標(biāo)的“含金量”大大提高。至此，被征地農(nóng)民基本生活保障成為失地農(nóng)民十分關(guān)切的一項土地征收安置補償措施，參保人數(shù)核定工作迅速從“角落”走至“臺前”，成為群眾來信來訪的重要領(lǐng)域。

二、參保人數(shù)核定的相關(guān)政策

當(dāng)前，蓮都區(qū)被征地村的參保人數(shù)核定主要依據(jù)《麗水市被征地農(nóng)民基本生活保障暫行辦法》（麗政辦發(fā)〔2004〕41號）文件執(zhí)行，即“參保人數(shù)按照被征用的耕地數(shù)量除以征用前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算(計算平均每人占有耕地數(shù)量時的人數(shù)為征地時的實有人數(shù)減去原已貨幣安置的人數(shù))”。

參保人數(shù)核定的地類覆蓋范圍。現(xiàn)行文件僅將耕地納入被征地農(nóng)民基本生活保障的地類覆蓋范圍，一般稱為“耕地核定法”，即應(yīng)參保人數(shù)=被征耕地面積/人均耕地數(shù)。2015年7月，根據(jù)省、市參保人數(shù)相關(guān)政策的要求，蓮都區(qū)政府經(jīng)過專題研究，將除林地以外的園地等其他農(nóng)用地納入?yún)⒈Ｈ藬?shù)核定的地類覆蓋范圍，實行“耕地+園地核定法”，即應(yīng)參保人數(shù)=被征耕地園地其他農(nóng)用地面積/人均耕地園地面積。政策同時明確，以涉及土地征收的建設(shè)項目為單位，參保人數(shù)核定應(yīng)當(dāng)在“耕地核定法”、“耕地+園地核定法”兩種核定方式中選用更有利于保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的方式。

失效參保指標(biāo)的重新激活使用。2014年前，因政府宣傳不到位、農(nóng)戶參保意識不強和月基本生活保障金不高等，在取得被征地農(nóng)民基本生活保障參保指標(biāo)后，蓮都區(qū)有近萬農(nóng)民未及時辦理參保手續(xù)。2014年底，麗水市人民政府經(jīng)過專題研究，出臺了恢復(fù)蓮都區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障參保指標(biāo)的方案，決定按照輕重緩急的原則，分年度對已經(jīng)“失效”的參保指標(biāo)進行恢復(fù)使用。

三、存在的問題和原因分析

被征地農(nóng)民社會保障作為征地安置補償?shù)闹匾獌?nèi)容和方式。近年來，隨著社會關(guān)注度的提高，蓮都區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障參保人數(shù)核定工作暴露出了一些問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1.相關(guān)政策不完善，影響參保人數(shù)核定工作的正常開展

目前施行的《麗水市被征地農(nóng)民基本生活保障試行辦法》規(guī)定：“蓮都區(qū)的被征地農(nóng)民基本生活保障參保人數(shù)按照被征用的耕地數(shù)量除以征用前被征用行政村平均每人占有耕地數(shù)計算(計算平均每人占有耕地數(shù)量時的人數(shù)為征地時的實有人數(shù)減去原已貨幣安置的人數(shù))”，對數(shù)據(jù)來源、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作程序等均沒有作出規(guī)范。如辦法對被征用的耕地數(shù)量、征用前被征用行政村平均每人占有耕地數(shù)兩個關(guān)鍵指標(biāo)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)來源均沒有作出明確規(guī)定，特別是征用前被征用行政村平均每人占有耕地數(shù)指標(biāo)，據(jù)筆者調(diào)查，至少有統(tǒng)計部門的統(tǒng)計年鑒、農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟調(diào)查和國土部門的土地變更調(diào)查三個口徑，且相互之間數(shù)據(jù)出入較大，難以反映被征地村的真實情況。又如，根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于調(diào)整完善征地補償安置政策的通知》（浙政發(fā)〔2014〕19號）的要求，各地征收耕地及其他農(nóng)用地的，均應(yīng)合理確定參保人數(shù)，但地方相應(yīng)配套的實施辦法仍有待落實。究其原因，蓮都區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障參保人數(shù)核定尚沒有制定統(tǒng)一規(guī)范可操作的實施細則，實際工作中不得不以政府會議紀(jì)要、抄告單等方式采取一些實用性的做法，致使土地征收安置補償措施偶爾的前后不一致、不平衡。這是當(dāng)前參保人數(shù)核定工作矛盾糾紛多發(fā)頻發(fā)的主要原因，也在一定程度上導(dǎo)致了征地補償安置工作有失公平公正，給穩(wěn)控工作帶來負面影響。

2.歷史遺留問題不少，前后政策銜接難度大

被征地農(nóng)民基本生活保障制度建立后，在較長時間內(nèi)，政策宣傳不到位，被征地農(nóng)民不關(guān)注，參保人數(shù)核定工作較為粗放。隨著基本生活保障水平的提高和核定政策的調(diào)整完善，暴露出不少歷史遺留問題，具體表現(xiàn)如下：一是已經(jīng)核定參保指標(biāo)，但被征地村和農(nóng)民未按規(guī)定在六個月內(nèi)到參保機構(gòu)辦理參保手續(xù)的，已經(jīng)失效的參保指標(biāo)是否允許重新恢復(fù)使用，恢復(fù)方案如何兼顧被征地農(nóng)民訴求和政府財政承受能力。二是歷史建設(shè)項目土地征收時，受社會保障意識不強、月基本生活保障金偏低等客觀條件制約，參保人數(shù)核定不被當(dāng)時征地雙方所重視，工作在一定程度上呈現(xiàn)不透明、不合理、不公平的亂象，而目前建設(shè)項目大多已經(jīng)完成土地征收并建設(shè)竣工，重新調(diào)查核實的難度極大。三是政策調(diào)整完善帶來的前后建設(shè)項目享受待遇不平衡，如將園地等其他農(nóng)用地納入?yún)⒈Ｈ藬?shù)核定的地類覆蓋范圍后，政策調(diào)整前涉及較大規(guī)模園地征收的被征地村要求重新進行參保人數(shù)核定的訴求強烈。四是根據(jù)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于深化完善被征地農(nóng)民社會保障工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2005〕33號）的規(guī)定，從2005年1月1日起，各地新增的被征地農(nóng)民，必須做到即征即保，對此前被征地農(nóng)民的社會保障問題，各地要考慮需要和可能、政策相銜接等因素，通過建立生活補助等辦法，妥善予以解決。截至目前，被征地農(nóng)民基本生活保障制度建立前大規(guī)模實施征地的被征地村和被征地農(nóng)民對此反映強烈，地方政府尚沒有提出妥善的解決方案。

3.新時期，新情況、新問題不斷出現(xiàn)

在當(dāng)前，新增建設(shè)項目的土地征收，被征地農(nóng)民基本生活保障參保人數(shù)核定同樣面臨著諸多問題。一是參保人數(shù)的核定辦法。在將園地等其他農(nóng)用地納入到參保人數(shù)核定的地類覆蓋范圍后，為確保政策銜接，蓮都區(qū)采用了“耕地核定法”和“耕地+園地核定法”并行的措施，并明確以建設(shè)項目為單位，被征地村可在兩種核定方式中，選用更有利于保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的方式。不同核定方式的并存，一定程度上造成了前后政策的不銜接，也給地方業(yè)務(wù)主管部門的參保人數(shù)核定工作帶來了困擾。二是部分行政村曾接收較大數(shù)量的庫區(qū)建設(shè)等異地轉(zhuǎn)移安置人口，受當(dāng)時安置政策限制，移民的人均耕地數(shù)普遍低于全村平均耕地數(shù)，當(dāng)土地征收涉及移民安置的農(nóng)田區(qū)域時，面臨被征地農(nóng)民基本生活保障人數(shù)不能覆蓋失地農(nóng)民人數(shù)的現(xiàn)實困難。三是因計算方法的原因，已有少數(shù)行政村出現(xiàn)已核定的被征地農(nóng)民基本生活保障人數(shù)超過被征地村16周歲以上農(nóng)業(yè)人口數(shù)、甚至是被征地村農(nóng)業(yè)人口數(shù)的問題，在新增建設(shè)項目需土地征收時，面臨是否繼續(xù)核定社保人數(shù)的問題。四是土地征收清場過程中的地類認定、建設(shè)項目紅線外“邊角地”等，是否重新進行參保人數(shù)核定及相應(yīng)程序的問題。五是近年來部分地方積極推動行政村合并，參保人數(shù)核定工作面臨著村莊合并后如何調(diào)整及政策前后銜接的問題。

四、進一步完善參保人數(shù)核定的政策建議

筆者認為，被征地農(nóng)民基本生活保障制度作為在土地快速城鎮(zhèn)化、社會保障制度尚不健全的特定歷史條件下，對被征地農(nóng)民這一特殊群體的一項過渡性制度安排，與被征地農(nóng)民失地后的生活生計、征地拆遷工作的平穩(wěn)推進和經(jīng)濟社會的發(fā)展穩(wěn)定密切相關(guān)。各級地方政府應(yīng)堅持深化征地制度改革，完善被征地農(nóng)民社會保障機制，從切實維護群眾合法權(quán)益的基點出發(fā)，以公平正義為指導(dǎo)，以制度設(shè)計為抓手，以擴大基本養(yǎng)老覆蓋為方向，積極穩(wěn)妥推進參保人數(shù)核定工作。

1.科學(xué)決策，做好政策設(shè)計

被征地農(nóng)民基本生活保障制度作為一項階段性的制度安排，本身有一個不斷發(fā)展完善的過程。參保人數(shù)核定工作，應(yīng)當(dāng)按照“陽光征遷”的要求，堅持從建立健全政策設(shè)計出發(fā)，切實發(fā)揮政策的先導(dǎo)作用。首先，在省級層面做好制度統(tǒng)籌設(shè)計，研究出臺參保人數(shù)核定工作的指導(dǎo)意見，對核定辦法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)來源、覆蓋地類以及國土資源、勞動保障、農(nóng)業(yè)、財政等相關(guān)部門職責(zé)分工等進行明確，推進省域內(nèi)各縣（市、區(qū)）政策設(shè)計的規(guī)范統(tǒng)一。其次，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合地方實際，將目前散見于各類政府抄告單、會議紀(jì)要的相關(guān)政策歸納匯總，按照前后政策銜接、維護社會公平正義的原則，出臺參保人數(shù)核定的實施細則，確保有關(guān)職能部門在工作中有法可依、有法必依。最后，強化政策執(zhí)行的剛性，參保人數(shù)核定是土地征收政策處理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政策性強、牽涉面廣，應(yīng)當(dāng)堅持嚴格按政策核定為常態(tài)、突破政策為意外的原則，積極做好政策宣傳和穩(wěn)控工作，嚴格禁止擅自突破政策界限，對確需突破政策的特殊情形，應(yīng)進行嚴格的評價論證。

2.以人為本，解決歷史“包袱”

任何政策出臺都有其相應(yīng)的歷史背景，必須與其所處的發(fā)展階段、社會環(huán)境相適應(yīng)。對被征地農(nóng)民基本生活保障參保指標(biāo)“失效”的問題，麗水市人民政府已經(jīng)出臺相關(guān)政策，分輕重緩急逐年予以指標(biāo)恢復(fù)，落實被征地農(nóng)民的參保工作。對被征地農(nóng)民基本生活保障制度建立后，已經(jīng)核定參保人數(shù)但有爭議的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實事求是、有錯必究的原則，在能夠提供相關(guān)證明材料或足以查清歷史事實的前提下，予以糾正。對制度建立前的被征地農(nóng)民，應(yīng)根據(jù)浙政發(fā)〔2003〕26號、浙政辦發(fā)〔2005〕33號的精神，本著對歷史負責(zé)、對農(nóng)民負責(zé)的原則，在省級層面的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，按照被征地農(nóng)民可接受、地方財政可承受、社會公眾普遍認可的原則，積極研究謀劃，出臺穩(wěn)妥可靠的解決方案，尤其需要考慮全省各市、各縣（市、區(qū)）之間政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.健全機制，形成工作合力

被征地農(nóng)民基本生活保障工作作為一項關(guān)系到社會穩(wěn)定發(fā)展大局的系統(tǒng)工程，由勞動保障、國土資源、財政、農(nóng)業(yè)等部門根據(jù)各自職責(zé)共同組織實施，涉及被征地農(nóng)民的核心利益，任務(wù)繁重、矛盾多發(fā)、且部門職責(zé)交叉，亟需建立健全部門聯(lián)席工作機制，形成工作合力。一是常態(tài)化工作機制。如對于被征土地地類經(jīng)合法程序認定后地類有調(diào)整的，或建設(shè)項目紅線外“邊角地”代征等常規(guī)事項，需要調(diào)整被征地農(nóng)民基本生活保障參保人數(shù)的，可以通過制定相應(yīng)的工作程序，由國土資源、征遷、財政、勞動保障和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按程序辦理。二是“一事一議”工作機制。涉及參保人數(shù)核定的重大事項，尤其涉及較大額度財政出資的，應(yīng)該通過政府組織專題研究論證的方式解決。如被征地村對參保人數(shù)核定工作采用的被征地行政村平均每人占有耕地數(shù)等核定指標(biāo)有異議的，涉及政府承擔(dān)被征地農(nóng)民社保資金變化的，可當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)先行組織調(diào)查，核實后上報縣級人民政府，由縣級政府組織農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計、征遷、國土資源、財政、社保等部門進行核實，形成書面會議紀(jì)要或抄告單。

當(dāng)前，被征地農(nóng)民基本生活保障參保人數(shù)核定工作已然成為我省土地征遷領(lǐng)域的熱點話題，也是群眾來信來訪、人大政協(xié)提案的重點課題。筆者以為，抓緊研究，完善政策，盡快破解這個“命題”，讓被征地農(nóng)民更大程度參與城市土地增值收益分配，有利于維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，確保征地工作平穩(wěn)推進，有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定，有利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，加速我省的新型城鎮(zhèn)化進程。