楊篤躋 張煒宸

（212013 江蘇大學(xué)法學(xué)院 江蘇 鎮(zhèn)江）

開放封閉小區(qū)內(nèi)部道路的權(quán)利問題研究

楊篤躋 張煒宸

（212013 江蘇大學(xué)法學(xué)院 江蘇 鎮(zhèn)江）

現(xiàn)階段，中國城市的住宅小區(qū)多以封閉式小區(qū)為主，2016年國務(wù)院在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中提出了未來將“打開封閉式小區(qū)，推廣街區(qū)制”的總體目標(biāo)。由于小區(qū)開放城市規(guī)劃涉及多方面的協(xié)調(diào)改造，包括解決在發(fā)展過程中出現(xiàn)的“城市病”等問題，應(yīng)遵循因地制宜、依法改造、統(tǒng)籌兼顧的原則，從法律角度分析所涉及的權(quán)利問題。

城市道路建設(shè)；街區(qū)制小區(qū)；物權(quán)法；公共利益

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國城市發(fā)展也進(jìn)入轉(zhuǎn)折期。城市規(guī)劃建設(shè)管理中的一些突出問題亟須治理，如前瞻性不夠；交通擁堵等“城市病”加重等，城市規(guī)劃迫切面臨著改革。2016年6月，國務(wù)院針對(duì)此現(xiàn)象發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(下簡稱《意見》)?！兑庖姟凡渴鹆艘粋€(gè)個(gè)破解城市發(fā)展難題的“實(shí)招”，其中之一就是：原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開。該政策的出發(fā)點(diǎn)是明確且正確的，小區(qū)的道路開放可謂改善城市交通狀況的“必經(jīng)之路”，但其實(shí)施過程中牽扯到眾多利益相關(guān)問題。

一、有權(quán)開放封閉小區(qū)內(nèi)部道路的主體

從我國物權(quán)法和憲法等相關(guān)法律法規(guī)可以得出，有權(quán)將現(xiàn)有的封閉式小區(qū)的內(nèi)部道路予以開放并進(jìn)行建設(shè)的主體主要有以下兩類：

1.小區(qū)全體業(yè)主

《物權(quán)法》中規(guī)定，小區(qū)道路如果沒有明確規(guī)定屬于市政道路的，產(chǎn)權(quán)屬于全體業(yè)主。因此，對(duì)于已有的小區(qū)來說，是否開放，應(yīng)該由業(yè)主共同所有。住宅小區(qū)的土地使用權(quán)是屬于小區(qū)內(nèi)部業(yè)主的共有，這些道路不只有通行功能，還有小區(qū)業(yè)主停車等其他很多功能。此外，開放還涉及到觀念、安全等問題，所以老式小區(qū)的開放必須慎之又慎，做好前期的宣傳工作，讓小區(qū)業(yè)主逐漸接受并征得其同意是非常重要的。因此，《意見》中所提出“逐步打開”是非常合理的，避免了“一刀切”的狀況。

2.為了公共利益需要時(shí)的國家

《中華人民共和國憲法》第十條和第十三條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)集體土地和公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！薄段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”可見，物權(quán)征收措施啟動(dòng)的前提是“為了公共利益的需要”，因此必須合理地界定公共利益的范圍，否則會(huì)加重政府城市規(guī)劃中的行政化傾向，對(duì)居民利益忽視引起居民的不滿。從法條文義中我們可以得知，在建設(shè)街區(qū)制小區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以以下幾點(diǎn)為界，以防止行政權(quán)的濫用。一是受益人不能特定化，否則不屬于公共利益。這樣的界定很好地防止了以政府的名義或是辦理公共事業(yè)的名義，實(shí)方便某一特定單位的情況。二是征收必須是政府為有效履行法律所賦予強(qiáng)制性職責(zé)而采取的必要措施。征收必須具有法定性，有合法的依據(jù)，禁止為私人牟利。三是對(duì)公共利益的確認(rèn)總體上要符合公平與正義的自然法原則。公共利益是一個(gè)規(guī)范的構(gòu)成要件要素，需要征收者進(jìn)行一定的主觀的價(jià)值判斷，被征收主體的利益與需優(yōu)先維護(hù)的利益之間不能在價(jià)值取向上嚴(yán)重失衡。

二、開放政策的法律評(píng)價(jià)

由上述可知，雖然小區(qū)內(nèi)部道路在一般情況下屬于全體業(yè)主共有，但在特殊的情況下，國家與政府有權(quán)決定開放已建成的封閉式小區(qū)，并將小區(qū)內(nèi)部的道路予以征收并進(jìn)行新的規(guī)劃建設(shè)。這并不與物權(quán)法相違背，相反的是物權(quán)法為其提供了合法性依據(jù)，即物權(quán)法第四十二條關(guān)于征收的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，在憲法第十條和第十三條也提到，若要進(jìn)行征收征用將在合理范圍內(nèi)對(duì)被征收主體給予補(bǔ)償。加之之后的城市道路新規(guī)劃建設(shè)所帶來的總體利益，在此種情況下，小區(qū)業(yè)主的利益總體來說不但沒有損失，反而是得到了更多的回報(bào)。

三、物業(yè)模式的變革趨勢(shì)

物業(yè)問題也是很多小區(qū)業(yè)主和物業(yè)公司對(duì)《意見》的聚焦所在。如果城市中現(xiàn)有的封閉式小區(qū)逐漸都轉(zhuǎn)化為開放式小區(qū)，道路和綠化都變成了公共所有，物業(yè)管理內(nèi)容和服務(wù)模式將發(fā)生很大變動(dòng)，物業(yè)費(fèi)的繳納方式也將更為人性化與科學(xué)化，物業(yè)公司責(zé)任形式也會(huì)發(fā)生很大變動(dòng)。

“物業(yè)”一詞譯自英語property或estate，所謂的物業(yè)，是負(fù)責(zé)公共設(shè)施和共有部位的維護(hù)。一棟樓內(nèi)的樓道、水電等，都是需要公共維護(hù)維修的，因此，物業(yè)的本質(zhì)是不會(huì)的，只是管理方式會(huì)有所變化，例如物業(yè)公司可能會(huì)隨之轉(zhuǎn)變企業(yè)形式和管理模式，物業(yè)公司在政府招標(biāo)活動(dòng)中中標(biāo)后，分區(qū)域進(jìn)行轉(zhuǎn)包、交叉式管理等，從而會(huì)發(fā)展出新的物業(yè)模式。責(zé)任形式上物業(yè)公司也可能會(huì)承擔(dān)更大的責(zé)任，與地區(qū)政府進(jìn)行合作建設(shè)，發(fā)揮企業(yè)法人的社會(huì)責(zé)任等。這些發(fā)展都是有益于城市規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施和滿足業(yè)主的生活需求的。

從上述表述中我們可以看出，打開封閉式小區(qū)，推廣街區(qū)制，是一個(gè)具有時(shí)代意義的必要性措施，同時(shí)，也是一個(gè)全社會(huì)范圍的整體性工作。首先，政府在實(shí)施《意見》前，應(yīng)當(dāng)仔細(xì)調(diào)研出臺(tái)相關(guān)的配套措施，分區(qū)分步進(jìn)行開放，不能急功近利，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，盡可能地減少拆除圍墻開放小區(qū)給業(yè)主生活帶來的不利影響。其次，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修正和解釋、出臺(tái)相關(guān)規(guī)章制度，用法律法規(guī)作為合法的強(qiáng)力的后盾，保證公共綠地、公園等公共設(shè)施建設(shè)不會(huì)被大打折扣，治安防噪音等公共服務(wù)也能精準(zhǔn)到位，進(jìn)而才能將《意見》中的相關(guān)措施落到實(shí)處，給城市道路交通等規(guī)劃的實(shí)施打好基礎(chǔ)，保證人民的合法權(quán)益。

[1]黃勝開，劉霞.“街區(qū)制”模式下小區(qū)道路公共化的法律規(guī)制[J].理論導(dǎo)刊,2016（5）：102-106.

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[3]陳友華，佴莉.從封閉小區(qū)到街區(qū)制：可行性與實(shí)施路徑[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（4）：50-55.

楊篤躋（1996.06～），女，云南紅河人，本科，江蘇大學(xué)法學(xué)院，主要研究方向：社會(huì)法學(xué)；

本文系2016年江蘇大學(xué)大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“城市建設(shè)推廣街區(qū)制下小區(qū)內(nèi)部道路權(quán)利問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：201610299300w）研究成果。

張煒宸（1996.05～）女，遼寧沈陽人，本科，江蘇大學(xué)法學(xué)院，主要研究方向：社會(huì)法學(xué)。