郭曉杰

（116021 大連海洋大學(xué) 遼寧 大連）

國(guó)外海洋立法對(duì)我國(guó)海洋基本法的借鑒意義

郭曉杰

（116021 大連海洋大學(xué) 遼寧 大連）

我國(guó)海洋管理起步較 晚、發(fā)展較快，2013年國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家海洋局進(jìn)行了重組，并設(shè)置了高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)。隨著國(guó)家海洋局的重組，我國(guó)正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｑ缶C合管理，目前也正在起草我國(guó)的《海洋基本法》。本文通過對(duì)較為先進(jìn)國(guó)家的海洋立法的分析，對(duì)我國(guó)《海洋基本法》提出幾點(diǎn)借鑒意義。

海洋立法； 海洋管理； 海洋基本法

近年來,我國(guó)的海洋爭(zhēng)端不斷，如2009年來，與菲律賓、越南、馬來西亞等國(guó)的南海領(lǐng)土矛盾；2009年中日對(duì)于釣魚島主權(quán)的紛爭(zhēng)；2013年中韓蘇巖礁紛爭(zhēng)等與鄰國(guó)之間的領(lǐng)海主權(quán)爭(zhēng)端。我國(guó)作為一個(gè)海洋大國(guó)，要想處理好與周邊國(guó)家的海洋紛爭(zhēng)，必須先將自己打造成海洋強(qiáng)國(guó)。

黨的十八大已經(jīng)提出“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略，海洋問題也越來越受到國(guó)家的關(guān)注。2013年3月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》重組國(guó)家海洋局，并設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)。[1]國(guó)家海洋局的重組意味著我國(guó)的海洋管理模式由原來的多部門分散管理模式正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｑ缶C合管理模式。海洋管理模式的轉(zhuǎn)變需要相應(yīng)的綜合立法與之匹配。

十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過的報(bào)告指出，制定海洋基本法有利于推進(jìn)制定和實(shí)施國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，有利于提高全民的海洋意識(shí)。隨著我國(guó)涉海活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大，海洋事務(wù)面臨越來越復(fù)雜的局面。為依法維護(hù)我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)、海洋安全和海洋權(quán)益、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)海洋綜合管理，建議盡快制定海洋基本法。[2]2015年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院2015年立法工作計(jì)劃》中，備受矚目的《海洋基本法》位列其中，目前該法的起草工作正在進(jìn)行中。

目前我國(guó)正處于制定《海洋基本法》的關(guān)鍵時(shí)期，這是我國(guó)的第一部綜合性海洋立法，對(duì)發(fā)展海洋強(qiáng)國(guó)具有重要的意義。我國(guó)的海洋管理起步較晚，因此在海洋綜合立法方面可以借鑒一些海洋綜合管理方面較為先進(jìn)的國(guó)家，本文將以美國(guó)和加拿大為例。

美國(guó)的海洋管理模式是半集中型，海洋主管部門由海洋管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、海洋綜合管理部門、涉海行業(yè)管理部門、海上統(tǒng)一執(zhí)法部門四個(gè)方面構(gòu)成?；诿绹?guó)不是完全集中管理的模式，因此美國(guó)的海洋立法也較為分散。美國(guó)海洋現(xiàn)行海洋立法主要由海洋油氣開發(fā)方面的《海岸帶管理法》、海洋資源方面的《外大陸架土地法修正案》、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的漁業(yè)方面的《馬格納森史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理法》、海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)方面的《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》和海洋環(huán)境保護(hù)方面的《清潔水法》、《海岸帶管理法重新修正案》、《海洋保護(hù)、研究和自然保護(hù)區(qū)條例》、《防止船舶污染法》等構(gòu)成的較為分散的立法體系。[3]

加拿大是典型的集中型海洋管理體制，它的海洋管理體制包含海洋管理決策部門和海洋事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。加拿大海洋管理決策部門包括海洋與漁業(yè)部、環(huán)境部和交通部。加拿大的海洋事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)包括國(guó)家海洋與產(chǎn)業(yè)委員會(huì)（NMIC）和海洋事務(wù)機(jī)構(gòu)委員會(huì)?；诩幽么蟮募行偷暮Ｑ蠊芾砟Ｊ?，加拿大的海洋立法體系為：以海洋綜合立法《加拿大海洋法》為核心，加上《漁業(yè)法》、《漁業(yè)開發(fā)法》、《加拿大航運(yùn)法》、《海岸漁業(yè)保護(hù)法》、《國(guó)際海上人命安全公約》、《加拿大環(huán)境保護(hù)法》、《漁業(yè)法》等相關(guān)法律構(gòu)成的較為集中的立法體系。

首先應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)的《海洋基本法》的性質(zhì)加以明確。單從字面意思上看，基本法是指與憲法屬于同一位階的法，如日本的《海洋基本法》就被稱為“小憲法”。但是縱觀各國(guó)，《海洋基本法》是其實(shí)是各國(guó)在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的影響下制定的管理本國(guó)海洋事務(wù)的綜合性立法的總稱，各國(guó)在立法過程中內(nèi)容相差不大，但是名稱有所不同，如日本叫《海洋基本法》，加拿大叫《加拿大海洋法》。因此，在對(duì)我國(guó)的海洋進(jìn)行綜合立法時(shí)應(yīng)當(dāng)先對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行明確，不能人云亦云，應(yīng)當(dāng)考慮《海洋基本法》這個(gè)名稱是否合適。如果打算將其打造成類似于日本《海洋基本法》那樣的憲法性質(zhì)的、涵蓋海洋政策等指導(dǎo)性內(nèi)容的立法，可以將其命名為《海洋基本法》；如果是對(duì)海洋綜合管理進(jìn)行規(guī)范的基本法律，將其命名為《中華人民共和國(guó)海洋法》更為妥帖。

此外，在內(nèi)容上的借鑒意義。國(guó)家海洋局重組至今已有三年多的時(shí)間，但是我國(guó)的海洋管理體制仍然存在不少問題，亟需通過《海洋基本法》理順海洋管理體制，實(shí)現(xiàn)海洋事務(wù)管理權(quán)分工法制化[4]。其中一個(gè)比較重要的是海上行政執(zhí)法的問題，目前中國(guó)海警局主要是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)與美國(guó)、加拿大的海岸警衛(wèi)隊(duì)性質(zhì)類似。只是相比之下，美國(guó)、加拿大的海岸警衛(wèi)隊(duì)都是政府領(lǐng)導(dǎo)下的準(zhǔn)軍事化警察部隊(duì)，具有行政與軍事雙重屬性。因此，在制定《海洋基本法》時(shí)可以借鑒國(guó)外的做法，賦予我國(guó)海警局軍事屬性，增強(qiáng)海上防衛(wèi)力量，可以借鑒美國(guó)的海岸警衛(wèi)隊(duì)，和平時(shí)期歸國(guó)家海洋局管理，戰(zhàn)時(shí)或在國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)下劃歸海軍指揮。

我國(guó)的海洋基本法的起草工作已經(jīng)提上日程，這是我國(guó)第一部海洋綜合性立法，應(yīng)當(dāng)慎重，不要盲目出臺(tái)，需要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將其打造成一部真正適合我國(guó)海洋發(fā)展的《海洋基本法》。

[1]詳見《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（五）重新組建國(guó)家海洋局.

[2]參見中國(guó)政府網(wǎng).全國(guó)人大外事委建議.適時(shí)啟動(dòng)海洋基本法立.

[3]石莉,林紹花,吳克勤等.《美國(guó)海洋問題研究》，第251-252頁(yè)。

[4]王杰,陳卓.我國(guó)海上執(zhí)法力量資源整合研究.〔北京〕.中國(guó)軟科學(xué).2014年第6期.

郭曉杰（1991～），女，大連海洋大學(xué)，法學(xué)院/海警學(xué)院研究生，河北省邯鄲市人。