泮可蒙

（611130 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 四川 成都）

農(nóng)村兩權(quán)抵押貸款的制度思考
——基于農(nóng)地的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)功能

泮可蒙

（611130 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 四川 成都）

農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款政策旨在落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，盤(pán)活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展有重大意義。本文從農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)功能出發(fā)，給出相關(guān)的制度建議，以期達(dá)到土地經(jīng)濟(jì)性和保障性的統(tǒng)一。

農(nóng)村兩權(quán)抵押貸款；社會(huì)保障功能；財(cái)產(chǎn)功能

一、兩權(quán)抵押政策簡(jiǎn)介

2015年8月10日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，試點(diǎn)地區(qū)按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，穩(wěn)妥有序開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)。兩權(quán)抵押貸款政策旨在落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，盤(pán)活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長(zhǎng)期和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的資金投入，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗(yàn)和模式，促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。

二、土地的財(cái)產(chǎn)功能與社會(huì)保障功能

（一）土地的財(cái)產(chǎn)功能

在我國(guó)農(nóng)村，農(nóng)戶擁有的財(cái)產(chǎn)主要有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、房屋及其占有范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品，其中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最為重要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，反映在土地資源上，就是土地產(chǎn)權(quán)能夠自由地流轉(zhuǎn)。在我國(guó)，土地不是私有的，土地所有權(quán)不能作為標(biāo)的流轉(zhuǎn)，因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一用益物權(quán)及宅基地使用權(quán)就成為市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的客體。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)上設(shè)置流轉(zhuǎn)方式之一的抵押權(quán)，是土地資源利用最大化的體現(xiàn)。充分發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)功能，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的“輸血”，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富,提速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

（二）土地的社會(huì)保障功能

土地與農(nóng)民的生產(chǎn)生活聯(lián)系密切，擁有土地是農(nóng)民與社會(huì)其他階層相區(qū)分的最重要特征。土地收入是農(nóng)民最穩(wěn)定可靠的收入，也是生活安全的保障。

土地為農(nóng)民提供最基本的衣食保障，農(nóng)民依靠自身的勞動(dòng)，投入少量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料就可以獲得維持基本生活的土地產(chǎn)品。老年人依賴土地養(yǎng)老，自己經(jīng)營(yíng)土地或者將土地交由家庭成員經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)今也可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得一定的租金養(yǎng)老。在外務(wù)工經(jīng)商的人，也把土地當(dāng)作職業(yè)選擇的后路和未來(lái)生活的保障。

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地立法主要定位于耕地保護(hù)和農(nóng)民的社會(huì)保障功能，這兩項(xiàng)功能貫穿農(nóng)地立法始終，尤其是土地的社會(huì)保障功能。農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的制度設(shè)計(jì)需要如何解決農(nóng)地財(cái)產(chǎn)功能與社會(huì)保障功能之間的沖突，在維持農(nóng)村秩序穩(wěn)定的前提下，盡可能地發(fā)揮農(nóng)地的市場(chǎng)價(jià)值。

三、政策建議

農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)功能和社會(huì)保障功能對(duì)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展意義重大，農(nóng)村“兩權(quán)貸款在制度設(shè)計(jì)上需要解決農(nóng)地財(cái)產(chǎn)功能與社會(huì)保障功能之間的沖突，達(dá)到對(duì)立統(tǒng)一。本文就相關(guān)的制度設(shè)計(jì)提出如下建議：

一是抵押條件的設(shè)置。前置條件的設(shè)立在我國(guó)土地立法中有所體現(xiàn)，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第四十一條：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”。建議在試點(diǎn)區(qū)規(guī)定，借款方需是四類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，這些農(nóng)業(yè)新型主體通常都有百畝的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（部分是來(lái)自于自家的土地承包權(quán)，有的則是通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得的）融資的需求大，本身經(jīng)營(yíng)條件好，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在工商管理部門(mén)都有注冊(cè)登記，方便貸款后銀行對(duì)資金使用進(jìn)行監(jiān)督。此措施適合在城鎮(zhèn)化程度較高的地區(qū)，這些地區(qū)往往非農(nóng)收入較多，有足夠的空閑土地較多用于經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并發(fā)展規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)種植。

二是部分抵押。即農(nóng)民把土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)采取部分抵押，此種方式一方面給農(nóng)民抵押部分土地后留有平時(shí)生存的無(wú)限制的耕種之地和活動(dòng)之地，另一方面也在債權(quán)人抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)保障農(nóng)民有基本的生活保障。但是，部分抵押也會(huì)導(dǎo)致融資規(guī)模受限，實(shí)際上沒(méi)有最大程度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地金融化。

三是防控風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展完善多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，其風(fēng)險(xiǎn)不僅來(lái)自于氣候也來(lái)自于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，這也是銀行不愿意向農(nóng)業(yè)貸款的原因。建議政府聯(lián)合保險(xiǎn)公司創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，針對(duì)不同的農(nóng)產(chǎn)品提供特色保險(xiǎn)產(chǎn)品，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)抵抗自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力，讓還款來(lái)源有保障。

四是抵押物處理上，銀行與貸款對(duì)象協(xié)商處置。建議試點(diǎn)地區(qū)在違約物處置方式上，堅(jiān)持“銀行依法處置，與貸款對(duì)象協(xié)商處置”。銀行作為抵押權(quán)人，有權(quán)依法處置抵押物，但在這一過(guò)程中給予農(nóng)戶一定的參與權(quán)，也是對(duì)農(nóng)戶權(quán)利的一種保障。

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[3]李長(zhǎng)健，張兵，袁蓉婧.農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能與農(nóng)村土地制度的完善——兼論農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2009(5):27-29