熊選國(guó)（司法部副部長(zhǎng)）

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向 激揚(yáng)改革活力推進(jìn)司法行政改革不斷向縱深發(fā)展

熊選國(guó)（司法部副部長(zhǎng)）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高舉改革開(kāi)放大旗，強(qiáng)力推動(dòng)新一輪改革。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出總動(dòng)員、總部署，勾畫(huà)了全面深化改革的時(shí)間表、路線(xiàn)圖，吹響了改革的進(jìn)軍號(hào)。黨的十八屆四中全會(huì)繪就了全面依法治國(guó)的偉大藍(lán)圖，明確了法治建設(shè)和司法體制改革的目標(biāo)任務(wù)，改革與法治相向而行、破立并舉、同步推進(jìn)。

2017年是全面深化改革向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵一年，司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于狠抓改革落實(shí)的重要講話(huà)精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于深化司法行政改革的部署要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，把抓改革落實(shí)作為工作重心，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)改革協(xié)同，努力推動(dòng)司法行政各項(xiàng)改革盡早落地生根，取得實(shí)實(shí)在在的效果。

一、司法行政改革是新時(shí)期新形勢(shì)下的必然選擇

中國(guó)特色社會(huì)主義司法行政制度是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的重要組成部分。司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的法律服務(wù)和法治保障職能，在全面推進(jìn)依法治國(guó)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面具有重要地位，發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，社會(huì)矛盾處于多發(fā)期和高發(fā)期。進(jìn)一步深化司法行政改革，及時(shí)有效化解影響改革發(fā)展穩(wěn)定的體制機(jī)制性障礙，建設(shè)更加公正權(quán)威高效、更能滿(mǎn)足人民群眾法律服務(wù)需求的社會(huì)主義司法行政制度，既是大勢(shì)所趨，又是民心所向。

（一）深化司法行政改革是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要舉措

黨的十八屆四中全會(huì)就全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作出全面部署，提出要“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。司法行政機(jī)關(guān)作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要實(shí)踐主體和推進(jìn)力量，在全面推進(jìn)依法治國(guó)中擔(dān)負(fù)著重要的職責(zé)和使命。司法行政機(jī)關(guān)只有不斷創(chuàng)新執(zhí)法體制機(jī)制、嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，不斷推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，才能深入推進(jìn)依法行政，提高社會(huì)治理的法治化水平。只有進(jìn)一步優(yōu)化司法行政職權(quán)配置，明確司法行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)所負(fù)有的職責(zé)使命，才能更加充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)的司法保障職能，促進(jìn)司法管理體制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制更加科學(xué)和完善、司法公正和司法公信力切實(shí)有效提升。只有不斷創(chuàng)新法治宣傳教育形式、增強(qiáng)法治宣傳教育實(shí)效，才能更好增強(qiáng)全民法治觀念，使尊法守法成為全體人民的共同追求和自覺(jué)行動(dòng)。

（二）深化司法行政改革是服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要

發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新境界的開(kāi)拓，要求用改革的辦法培育和激發(fā)新的發(fā)展動(dòng)能；以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，要求推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，提高政府公共服務(wù)供給的能力和水平。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)與新任務(wù)，也對(duì)司法行政工作提出了新的更高要求。司法行政機(jī)關(guān)負(fù)有服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要職責(zé)。司法行政工作只有不斷改革發(fā)展，釋放出新的發(fā)展動(dòng)力和活力，積極適應(yīng)“三去一降一補(bǔ)”“一帶一路”建設(shè)等國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略等提出的新的發(fā)展要求，不斷轉(zhuǎn)變法律服務(wù)思路，開(kāi)拓服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新服務(wù)方式，才能提供更加優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。只有緊緊圍繞企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需要，充分發(fā)揮社會(huì)律師、公司律師、法律顧問(wèn)作用，積極提供知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、生產(chǎn)要素優(yōu)化配置、市場(chǎng)新需求新供給新動(dòng)能培育等方面的法律服務(wù)，才能更好促進(jìn)市場(chǎng)主體依法經(jīng)營(yíng)，有效防范法律風(fēng)險(xiǎn)。只有積極拓展民生領(lǐng)域法律服務(wù)，不斷加強(qiáng)法律援助工作、基層法律服務(wù)工作和基本公共法律服體系建設(shè)，提高基本公共法律服務(wù)供給能力，才能更好滿(mǎn)足基層群眾的基本法律服務(wù)需求，努力促進(jìn)人民生活水平全面提高。

（三）深化司法行政改革是促進(jìn)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求

促進(jìn)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定是司法行政工作的基本任務(wù)和核心價(jià)值追求。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要發(fā)揮法律的權(quán)利救濟(jì)和定分止?fàn)幾饔?，也?duì)司法行政機(jī)關(guān)的法律服務(wù)和法治保障工作提出了新的更高要求。司法行政機(jī)關(guān)只有不斷深化監(jiān)獄、社區(qū)矯正、強(qiáng)制隔離戒毒和安置幫教制度改革，才能提高服刑戒治人員的教育矯治質(zhì)量，提高刑滿(mǎn)釋放人員的救助幫扶效果，幫助他們順利回歸社會(huì)，促進(jìn)審判正義順利向執(zhí)行正義和社會(huì)公正轉(zhuǎn)化。只有不斷推進(jìn)法律職業(yè)準(zhǔn)入、司法鑒定、司法協(xié)助、人民陪審員和人民監(jiān)督員選任等項(xiàng)制度改革，才能更加充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)在法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍建設(shè)、訴訟證據(jù)守護(hù)、跨國(guó)（境）訴訟活動(dòng)、司法監(jiān)督等方面的服務(wù)和保障作用，確保法律得到更加公正有效的實(shí)施，司法正義得到更好的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。只有充分發(fā)揮律師、公證、法律援助、基層法律服務(wù)等公共法律服務(wù)職能，切實(shí)滿(mǎn)足人民群眾在社會(huì)公共生活中的法律需求，才能更好發(fā)揮法律的規(guī)范作用和社會(huì)作用，更好維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。只有不斷健全完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，才能切實(shí)守住維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線(xiàn)，第一時(shí)間把矛盾糾紛解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)，更好促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、司法行政改革的基本歷程與規(guī)劃現(xiàn)狀

（一）我國(guó)司法行政制度發(fā)展的基本歷程

新中國(guó)成立初期，依據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》的規(guī)定，政務(wù)院設(shè)司法部，作為國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)；并同時(shí)確定了司法職權(quán)的配置模式，即最高人民法院、最高人民檢察署、公安部、司法部分別行使審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)和司法行政管理權(quán)。按照上述規(guī)定，司法部的主要職責(zé)是：司法行政政策之厘定；法院、檢察署的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部任命、干部培訓(xùn)、辦公樓建設(shè)、物資裝備及財(cái)政保障等司法行政工作；律師、公證工作；獄政工作；法制宣傳工作等。

但是，這種職權(quán)配置模式并未維持多久。1950年監(jiān)獄、看守所及勞動(dòng)改造隊(duì)移轉(zhuǎn)歸公安部管理。1951年，檢察機(jī)關(guān)的人事工作交由其自行管理。1959年司法部更被撤銷(xiāo)，原司法部主管的工作交由最高人民法院管理。在“文革”期間的砸爛公檢法運(yùn)動(dòng)中，所有的司法權(quán)又都被劃歸軍管部門(mén)的革命委員會(huì)統(tǒng)一包辦，社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程也遭到嚴(yán)重破壞。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，司法部于1979年恢復(fù)重建。司法部的職能也恢復(fù)到20世紀(jì)50年代的范圍，即負(fù)責(zé)法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、辦公機(jī)構(gòu)、干部任命、物資裝備、財(cái)政保障以及法院、檢察院的干部培訓(xùn)等司法行政工作；律師、公證工作；法制宣傳工作；法令編纂工作；院校管理及司法外事工作等。1982年《憲法》也規(guī)定了政府管理司法行政工作的原則。彭真同志曾形象地比喻司法部是政法機(jī)關(guān)的“組織部、宣傳部、教育部和后勤部”。

1982年以來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體要求，司法行政機(jī)關(guān)職權(quán)不斷調(diào)整。經(jīng)歷了1982年法院司法行政工作歸法院自行管理、同年法律法規(guī)匯編劃歸國(guó)務(wù)院辦公廳法制局承擔(dān)、1983年監(jiān)獄和勞教工作由公安部門(mén)劃歸司法行政部門(mén)管理、1988年將安置幫教工作交由司法行政部門(mén)主管、1994年司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)仲裁登記管理工作、1997年司法部成立法律援助中心、2000年將司法部主管的五所政法院校劃歸教育部和有關(guān)省（市）管理、2001年司法部設(shè)立司法考試司負(fù)責(zé)全國(guó)司法考試工作、2005年確立司法行政機(jī)關(guān)為司法鑒定行業(yè)的主管機(jī)關(guān)、2008年明確增加戒毒管理職能、2012年司法部設(shè)立社區(qū)矯正管理局、2013年廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度等一系列的職權(quán)變更。目前，司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能從大的方面可分為公共法律服務(wù)和司法執(zhí)行兩個(gè)方面。其中，公共法律服務(wù)職能主要包括律師（含公職律師、公司律師和社會(huì)律師）、公證、法律援助、基層法律服務(wù)、司法鑒定、司法考試、人民調(diào)解、安置幫教、仲裁、法律顧問(wèn)、法治宣傳教育、司法行政法律法規(guī)起草等；司法執(zhí)行職能主要包括刑罰執(zhí)行（監(jiān)獄、社區(qū)矯正）、強(qiáng)制隔離戒毒等。

（二）司法行政改革統(tǒng)籌規(guī)劃、扎實(shí)推進(jìn)

中央高度重視司法行政改革。2015年5月以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記先后七次主持召開(kāi)中央深改組會(huì)議，聽(tīng)取司法部匯報(bào)，審議通過(guò)了關(guān)于完善法律援助制度、完善國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度、深化律師制度改革、完善國(guó)家工作人員學(xué)法用法制度、推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度、發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)等關(guān)于司法行政工作的改革意見(jiàn)。司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹中央決策部署和習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，堅(jiān)持把改革作為司法行政工作發(fā)展的根本動(dòng)力，積極推進(jìn)司法行政改革，取得了初步成效。監(jiān)獄改革不斷深化，社區(qū)矯正工作全面推進(jìn)，法治宣傳教育工作深入開(kāi)展，律師制度改革不斷深化，法律援助制度不斷完善，司法鑒定體制改革穩(wěn)步開(kāi)展，國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度扎實(shí)推進(jìn)，公證、基層法律服務(wù)、人民調(diào)解、司法協(xié)助、安置幫教工作改革有序進(jìn)行。截至目前，黨的十八大以來(lái)，司法部出臺(tái)了72個(gè)司法行政改革文件，其中，36項(xiàng)改革文件已經(jīng)基本落實(shí)；尚未落實(shí)的36項(xiàng)改革文件等正在按照規(guī)定的時(shí)間表、路線(xiàn)圖有序推進(jìn)。但也要看到，司法行政改革還缺乏系統(tǒng)性和整體謀劃，改革工作中還存在一些體制性、機(jī)制性、保障性障礙和問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，一些改革舉措的制定還有待進(jìn)一步調(diào)研論證、溝通協(xié)調(diào)，一些已出臺(tái)改革任務(wù)還沒(méi)有完全落實(shí)落地，深化改革的任務(wù)仍很繁重。面對(duì)困難和問(wèn)題，司法行政機(jī)關(guān)一方面要加強(qiáng)自身的努力，不斷深化認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)工作的責(zé)任感和使命感，積極落實(shí)主體責(zé)任，認(rèn)真研究制定切實(shí)可行的改革舉措和工作方案，進(jìn)一步加強(qiáng)督查督辦，切實(shí)把司法行政改革工作抓緊、抓實(shí)、抓出成效。另一方面要協(xié)同社會(huì)各方力量，積極吸收法學(xué)專(zhuān)家學(xué)者為司法行政改革工作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，更好凝聚各方共識(shí)，共同攻克難關(guān)，共同促進(jìn)司法行政改革工作推向深入、落到實(shí)處。

三、司法行政改革繼往開(kāi)來(lái)、任重道遠(yuǎn)

習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)：“歷史、現(xiàn)實(shí)、未來(lái)是相通的”，“改革開(kāi)放是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的、繁重的事業(yè)，必須一代又一代人接力干下去”。我國(guó)司法行政制度的改革發(fā)展，要廣泛學(xué)習(xí)借鑒人類(lèi)法治發(fā)展的文明成果，認(rèn)真吸取司法行政制度發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要而不斷發(fā)展完善。因此，應(yīng)按照全面依法治國(guó)要求，深入推進(jìn)司法行政改革。

綜觀前述發(fā)展歷程，我國(guó)司法行政職權(quán)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變遷在不斷進(jìn)行調(diào)整變更。在這一調(diào)整過(guò)程中，有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)；有正軌，也有彎路。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著依法治國(guó)基本方略的逐步確立，司法行政職權(quán)的配置也在朝著適應(yīng)法治建設(shè)需要、符合法治發(fā)展規(guī)律的方向不斷優(yōu)化。黨的十五大首次提出：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。黨的十六大進(jìn)一步提出：“推進(jìn)司法體制改革。按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制。從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離。”黨的十七大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！?008年中央轉(zhuǎn)批《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，對(duì)改革完善法院民事、行政案件執(zhí)行體制，研究完善公安看守所管理體制等司法職權(quán)配置提出了具體要求。這些改革決策和部署層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣，緊緊圍繞保證法律正確有效實(shí)施、促進(jìn)司法公正和社會(huì)公平正義的目標(biāo)，為優(yōu)化司法職權(quán)配置的改革目標(biāo)勾畫(huà)了發(fā)展藍(lán)圖，制定了行動(dòng)綱領(lǐng)。

黨的十八大以來(lái)，我們黨更加重視發(fā)揮法治在治國(guó)理政中的重要作用，更加重視通過(guò)全面依法治國(guó)為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長(zhǎng)期性的制度保障，強(qiáng)調(diào)：“法治是治國(guó)理政的基本方式”，并把“全面推進(jìn)依法治國(guó)”作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán)，統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn)。隨著全面依法治國(guó)戰(zhàn)略布局的提出，黨中央再次對(duì)優(yōu)化司法職權(quán)配置這一司法體制改革的重點(diǎn)作出新的決策部署。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督”。十八屆四中全會(huì)以“優(yōu)化司法職權(quán)配置”為重點(diǎn)，提出要“健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制”。這既明確了“四機(jī)關(guān)各司其職、四權(quán)力配合制約”的司法職權(quán)配置模式，更深刻揭示了司法行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在司法活動(dòng)中的相互關(guān)系，科學(xué)闡釋了司法行政機(jī)關(guān)在全面依法治國(guó)中的地位和作用。這一改革舉措的提出，體現(xiàn)了我們黨立足中國(guó)國(guó)情、遵循司法規(guī)律、科學(xué)研究總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)形成的重要制度成果，是對(duì)我國(guó)司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重大發(fā)展和完善。為認(rèn)真貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)關(guān)于“優(yōu)化司法職權(quán)配置”的決策部署，我們要本著繼承和創(chuàng)新相結(jié)合的原則，從加強(qiáng)權(quán)力配合制約機(jī)制的周延性和有效性出發(fā)，在汲取和借鑒制度發(fā)展的歷史做法和有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略要求，充分發(fā)掘我國(guó)司法職權(quán)發(fā)展演變過(guò)程中可取的職權(quán)配置模式，進(jìn)一步健全完善公共法律服務(wù)體系，研究探索有關(guān)審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離、統(tǒng)一刑罰執(zhí)行、監(jiān)所管理、法學(xué)教育管理等項(xiàng)制度的改革完善，促進(jìn)中國(guó)特色的司法職權(quán)配置更加科學(xué)完善，司法權(quán)力運(yùn)行更加公正高效，司法公正和社會(huì)公平正義獲得更好的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。

“芳林新葉催陳葉，流水前波讓后波?！泵鎸?duì)改革這一廣泛而深刻的革命，司法行政機(jī)關(guān)將主動(dòng)適應(yīng)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)新變化，牢固樹(shù)立深度憂(yōu)患意識(shí)，抓好機(jī)遇，增強(qiáng)定力，承前啟后，開(kāi)拓創(chuàng)新，深入推進(jìn)司法行政改革，激發(fā)司法行政工作發(fā)展的動(dòng)力和活力，不斷開(kāi)創(chuàng)司法行政工作新局面。

（本文原載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第3期卷首語(yǔ)）

（責(zé)任編輯：張文靜）