● 肖菊華

◇綜合行政執(zhí)法體制改革專欄（3）

宜昌高新區(qū)打造互聯(lián)網(wǎng)+ 綜合執(zhí)法新模式

● 肖菊華

2015年中央編辦在全國啟動綜合執(zhí)法改革試點以來，湖北省宜昌市大膽探索，先行先試，利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術手段，在宜昌高新區(qū)推行互聯(lián)網(wǎng)+綜合執(zhí)法新模式，實行跨區(qū)域綜合執(zhí)法。

一、“五個統(tǒng)一”，撐起綜合執(zhí)法平臺

宜昌高新區(qū)是國家級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，轄6個工業(yè)園區(qū)和3個街道辦事處、1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積360平方公里，總人口24萬。高新區(qū)所轄范圍跨5個縣市區(qū)，過去，區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法權分屬于市直各部門、相關縣市區(qū)，權責分離、九龍治水，推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。宜昌市被納入全國綜合執(zhí)法改革試點后，宜昌高新區(qū)堅持問題導向，以網(wǎng)上綜合執(zhí)法平臺為紐帶聚合執(zhí)法資源，實施執(zhí)法隊伍、權責清單、執(zhí)法流程、監(jiān)管平臺、信用管理“五統(tǒng)一”改革，初步形成了集中統(tǒng)一、便民高效的行政執(zhí)法體制機制。

一是統(tǒng)一執(zhí)法隊伍。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，高新區(qū)作為市政府派駐機構，不具備執(zhí)法主體資格。2015年11月，湖北省人民政府批準賦予宜昌高新區(qū)執(zhí)法主體資格，將原市直部門和相關縣市區(qū)的城市管理、安全生產(chǎn)、勞動保障監(jiān)察、建設工程管理等19類行政處罰權和行政強制權集中授予宜昌高新區(qū)行使。宜昌市在城市管理執(zhí)法支隊的基礎上，組建高新區(qū)綜合執(zhí)法局，相對集中行政處罰權，承擔區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法職能。綜合執(zhí)法局內(nèi)設綜合科和政策法規(guī)科，下設城市管理、安全管理、社會管理3個執(zhí)法大隊和白洋工業(yè)園、生物產(chǎn)業(yè)園、電子信息產(chǎn)業(yè)園3個園區(qū)執(zhí)法分局。對執(zhí)法事項，實行“成熟一個，納入一個”，先期整合了城市管理、城市規(guī)劃、安監(jiān)、勞動保障監(jiān)察等11類行政處罰權和行政強制權。堅持“條塊結合、以塊為主”，推動執(zhí)法力量向園區(qū)、街辦一線下沉，屬地監(jiān)管。

二是統(tǒng)一權責清單。加大簡政放權力度，清理整合授權的行政處罰權和行政強制權，最終保留執(zhí)法事項207項，減少150項，著力從源頭上避免多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、重復執(zhí)法問題。制定執(zhí)法事項清單，向社會公布，接受社會監(jiān)督。擬定《高新區(qū)綜合執(zhí)法試點工作實施方案》、《高新區(qū)開展相對集中行政處罰權工作方案》，明確行政審批、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督檢查各環(huán)節(jié)的責任主體和事前事中事后監(jiān)管責任，給權力套上“緊箍咒”，讓責任釘上銅板冊。

三是統(tǒng)一執(zhí)法流程。創(chuàng)新案件辦理流程，制定簡易程序、一般程序、行政強制、案件移送（轉辦）、案件內(nèi)部審批、案件審核等制度規(guī)范，確保執(zhí)法程序合法、合規(guī)、高效。同時，按照“性質相似、內(nèi)容相近、用途一致、簡便易行”的原則，統(tǒng)一執(zhí)法文書、執(zhí)法印章、執(zhí)法證件，統(tǒng)一執(zhí)法人員服裝，壓減執(zhí)法文書55%，致力提高執(zhí)法效率。出臺行政執(zhí)法過錯責任追究制、執(zhí)法人員考核辦法、執(zhí)法人員行為規(guī)范、首問責任制、執(zhí)法全過程記錄制度、裁量權基準制度等制度，規(guī)范執(zhí)法行為。

四是統(tǒng)一監(jiān)管平臺。加大執(zhí)法硬件設施投入，開發(fā)建設綜合執(zhí)法管理平臺，包括監(jiān)督指揮、中心受理、協(xié)同辦公、綜合考評、移動執(zhí)法、數(shù)據(jù)對接、應用維護七大應用子系統(tǒng)及執(zhí)法文書、法規(guī)條文、管理對象三大業(yè)務數(shù)據(jù)庫。建設監(jiān)督指揮中心，購置執(zhí)法記錄儀、移動執(zhí)法終端、藍牙打印機、車載視頻等執(zhí)法終端設備，實時監(jiān)控執(zhí)法現(xiàn)場及城市運行狀況，為精準執(zhí)法、優(yōu)化執(zhí)法力量配置、遠程調度指揮創(chuàng)造條件。

五是統(tǒng)一信用管理。加強征信體系建設，確保執(zhí)法成果有效應用。建立市場主體信用信息管理庫，對各類執(zhí)法信息實行集中收集、一窗發(fā)布。制定“黑名單”標準，實行“黑名單”制度，將進入“黑名單”的市場主體定期向社會公布，讓嚴重失信的市場主體“一處違法、處處受限”。探索建立信息推送機制，打通行政審批、行政執(zhí)法和信用監(jiān)管信息互通渠道，對市場主體承諾事項進行跟蹤監(jiān)管和預警提示，防患于未然，把違法行為消弭在萌芽狀態(tài)。

二、“三個轉變”，彰顯綜合執(zhí)法成效

宜昌高新區(qū)綜合執(zhí)法模式，理順了執(zhí)法關系，建立起一個主體、集中指揮、快速反應、資源共享的高效協(xié)調運轉機制，帶來了“三大轉變”，改革綜合效應初步顯現(xiàn)。

一是實現(xiàn)了分散執(zhí)法向綜合執(zhí)法轉變。通過改革，宜昌高新區(qū)范圍內(nèi)的執(zhí)法力量由分散走向集中，14支執(zhí)法隊伍整合為1支，執(zhí)法人員沒有增加，執(zhí)法力量得以增強，過去行政執(zhí)法各自為政、單打獨斗、鞭長莫及的問題得到根本解決。近年來，先后聯(lián)合公安、工商、食藥監(jiān)等部門開展市容秩序綜合整治行動25次，規(guī)范出店經(jīng)營1000余家，清理占道游商2000余處；拆除違規(guī)宣傳橫幅廣告、門店招牌、大型墻體廣告320余處約21000多平方米；拆除違章建筑40000平方米；聯(lián)合開展大氣污染專項治理10余次，查處違規(guī)運輸渣土企業(yè)6家，有力震懾了企業(yè)的野蠻施工行為。

二是實現(xiàn)了委托執(zhí)法向授權執(zhí)法轉變。改革前，除少數(shù)由市縣兩級派出機構行使外，宜昌高新區(qū)行政執(zhí)法大多由市縣委托高新區(qū)相關部門負責。這種委托執(zhí)法模式，權責不清，執(zhí)法主體不是責任主體，遇上行政復議和行政訴訟案件時，市縣工作部門和高新區(qū)所屬部門往往相互推諉，行政問責難以落實。同時，執(zhí)法程序復雜，對于違法行為，執(zhí)法文書需報請市縣部門審簽后才能下達，影響執(zhí)法效率。省政府集中授權后，宜昌高新區(qū)具備了獨立的執(zhí)法主體資格，實現(xiàn)了權力和責任的有機統(tǒng)一，使執(zhí)法人員責任意識大大提高，執(zhí)法流程得到壓縮，執(zhí)法效果明顯增強。

三是實現(xiàn)了人工執(zhí)法向智能執(zhí)法轉變。改革中，宜昌高新區(qū)始終把科技創(chuàng)新作為重要抓手，聘請專業(yè)機構，加大研發(fā)力度，整合各種資源，努力將先進信息技術運用到執(zhí)法監(jiān)管過程之中。目前，基本實現(xiàn)了執(zhí)法監(jiān)控系統(tǒng)與城市網(wǎng)格化社會管理信息系統(tǒng)、數(shù)字化城管信息系統(tǒng)、安全生產(chǎn)數(shù)字化管理系統(tǒng)、“平安宜昌”視頻監(jiān)控系統(tǒng)對接，大大降低了硬件設施投資成本，使行政執(zhí)法逐步進入數(shù)字化、智能化軌道。

三、“三個著眼”，優(yōu)化綜合執(zhí)法體制

為進一步完善互聯(lián)網(wǎng)+綜合執(zhí)法模式，還需要從法制化、信息化和規(guī)范化建設方面加大創(chuàng)新力度，加快形成科學合理的長效機制。

一是著眼于法制化，完善執(zhí)法保障。從我國現(xiàn)行法律法規(guī)來看，高新區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、風景名勝區(qū)等政府派出機構不具備執(zhí)法主體資格，這與地方發(fā)展的實際需要不相適應。當前，全國各地的大多數(shù)經(jīng)濟功能區(qū)，在承擔產(chǎn)業(yè)發(fā)展重任的同時，還承擔了大量的社會管理事務，迫切需要在法律上賦予其區(qū)域治理職能。建議通過全國人大修改相關法律或是由省級政府授權等方式，賦予高新區(qū)等經(jīng)濟功能區(qū)執(zhí)法主體資格，確保權力和責任統(tǒng)一，確保經(jīng)濟功能區(qū)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展協(xié)調推進。

二是著眼于信息化，完善綜合執(zhí)法體系。突出創(chuàng)新發(fā)展理念，充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、物聯(lián)網(wǎng)、視頻技術等現(xiàn)代信息技術手段，深度融合行政審批、行政執(zhí)法、信用管理、刑事司法信息共享平臺，進一步創(chuàng)新執(zhí)法方式，完善綜合執(zhí)法智能體系，提升執(zhí)法效能。要完善行政執(zhí)法在線監(jiān)控系統(tǒng)，確保全天候、全覆蓋、無死角監(jiān)測，使違法行為及時發(fā)現(xiàn)和處置。進一步破除部門信息壁壘，政府職能部門與行政執(zhí)法部門信息要實現(xiàn)即時互聯(lián)互通，職能部門的審批項目等信息及時傳遞給執(zhí)法部門，執(zhí)法部門將違法信息及時傳遞給職能部門和信用管理平臺，切實提高執(zhí)法監(jiān)管效果。行政執(zhí)法部門與公安、司法機關信息要無縫對接，建立案件移送、案情通報、責任追究和“兩法”銜接機制，確保涉嫌犯罪行為案件及時移交、及時辦理，增強行政執(zhí)法震懾力。

三是著眼于規(guī)范化，建立長效機制。要優(yōu)化綜合行政執(zhí)法體系的頂層設計，建立長效機制。要按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則規(guī)范機構編制，機構職能配備必須依法依規(guī)，人員編制核定必須人責相適。同時，加強標準化建設，在執(zhí)法文書、執(zhí)法流程、執(zhí)法裝備、執(zhí)法標識等方面都要建立相應規(guī)范，不斷完善執(zhí)法體系，逐步實現(xiàn)執(zhí)法機構標準化、執(zhí)法裝備現(xiàn)代化、執(zhí)法管理制度化、執(zhí)法程序合法化、執(zhí)法行為規(guī)范化。

（作者系湖北省編辦主任）