闕占文

(中山大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510275)

食品標(biāo)識中的轉(zhuǎn)基因信息披露
——以商業(yè)言論為視角*

闕占文

(中山大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510275)

商業(yè)言論屬于憲法言論自由的范疇，但其受保護程度弱于政治言論。食品標(biāo)識是商業(yè)言論，進入《憲法》第35條言論自由基本權(quán)利的規(guī)范領(lǐng)域。為了保護消費者知情權(quán)，政府強制要求轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者在食品標(biāo)識中披露轉(zhuǎn)基因信息。此種規(guī)制增進市場信息供給，亦限制了商業(yè)言論自由，須符合比例原則。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度為食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者配置不合比例的義務(wù)，且未進行成本-收益分析。食品標(biāo)識中轉(zhuǎn)基因信息披露應(yīng)全面覆蓋轉(zhuǎn)基因食品，并建立閾值管理制度，改進食品標(biāo)識內(nèi)容。

食品標(biāo)識 商業(yè)言論 轉(zhuǎn)基因 信息披露 閾值管理

食品標(biāo)識是指粘貼、印刷、標(biāo)記在食品或者其包裝上，用以表示食品名稱、質(zhì)量等級、商品量、食用或者使用方法、生產(chǎn)者或者銷售者等相關(guān)信息的文字、符號、數(shù)字、圖案以及其他說明的總稱。食品標(biāo)識顯示食品名稱、成份、價格等相關(guān)信息，是消費者決策的重要依據(jù)，決定食品的市場表現(xiàn)。轉(zhuǎn)基因技術(shù)或材料被廣泛運用到食品生產(chǎn)或加工過程中，引起公眾關(guān)注和爭議。各國或地區(qū)因產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)水平而采取不同的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識政策。然而，食品標(biāo)識不僅與消費者利益密切相關(guān)，亦是生產(chǎn)者、經(jīng)營者表達其意見、傳播商業(yè)信息的渠道。從商業(yè)言論的視角探討食品標(biāo)識中轉(zhuǎn)基因信息披露，于轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展和市場經(jīng)濟秩序維護關(guān)系甚大。

一、強制性轉(zhuǎn)基因信息披露要求

轉(zhuǎn)基因食品通常指產(chǎn)自轉(zhuǎn)基因生物的食品或者使用轉(zhuǎn)基因生物的食品，而轉(zhuǎn)基因生物是通過現(xiàn)代生物技術(shù)改變遺傳材料的生物，包括植物、動物或者微生物。這種改變無法通過交配或者自然重組等方式發(fā)生。①自20世紀七十年代走出實驗室后，轉(zhuǎn)基因玉米、轉(zhuǎn)基因大豆、轉(zhuǎn)基因三文魚等相繼面世，走上百姓餐桌。轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用時間短，其健康安全、環(huán)境影響尚存科學(xué)上的不確定性，且有道德倫理上的爭議。為此，不少國家或地區(qū)設(shè)定強制性的信息披露義務(wù)，只要食品中的轉(zhuǎn)基因成份達到法定閾值或者食品生產(chǎn)過程中使用了轉(zhuǎn)基因技術(shù)或原材料，生產(chǎn)者或經(jīng)營者就應(yīng)當(dāng)在食品標(biāo)識中披露，否則將承擔(dān)不利的法律后果。根據(jù)《食品安全法》第69條，生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定顯著標(biāo)示。根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》，凡是列入標(biāo)識管理目錄并用于銷售的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物，應(yīng)當(dāng)進行標(biāo)識；未標(biāo)識和不按規(guī)定標(biāo)識的，不得進口或銷售。據(jù)此，只有在標(biāo)識管理目錄內(nèi)的食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者負有信息披露義務(wù)；不在標(biāo)識管理目錄內(nèi)的食品的生產(chǎn)者或經(jīng)營者沒有披露義務(wù)。

各國或地區(qū)強制性信息披露義務(wù)的基礎(chǔ)不盡相同，大致可以分為以產(chǎn)品為基礎(chǔ)的信息披露和以過程為基礎(chǔ)的信息披露。以產(chǎn)品為基礎(chǔ)的，只要最終產(chǎn)品中沒有包含轉(zhuǎn)基因成份，就無需標(biāo)明為轉(zhuǎn)基因；以過程為基礎(chǔ)時，強調(diào)食品的生產(chǎn)過程是否使用了轉(zhuǎn)基因方法或轉(zhuǎn)基因材料，不論最終產(chǎn)品中是否含有轉(zhuǎn)基因成份。以過程為基礎(chǔ)，強調(diào)產(chǎn)品的可追溯性，需要生產(chǎn)信息的記錄、保存和傳遞。兩種規(guī)制方式對生產(chǎn)者或經(jīng)營者的成本影響不一、對消費者的影響也不相同。我國的轉(zhuǎn)基因信息披露規(guī)定要求生產(chǎn)者披露產(chǎn)品成份和過程信息。根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》，轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的直接加工品，標(biāo)注為“轉(zhuǎn)基因××加工品(制成品)”或者“加工原料為轉(zhuǎn)基因××”；用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物或用含有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物成份的產(chǎn)品加工制成的產(chǎn)品，但最終銷售產(chǎn)品中已不再含有或檢測不出轉(zhuǎn)基因成份的產(chǎn)品，標(biāo)注為“本產(chǎn)品為轉(zhuǎn)基因××加工制成，但本產(chǎn)品中已不再含有轉(zhuǎn)基因成份”或者標(biāo)注為“本產(chǎn)品加工原料中有轉(zhuǎn)基因××，但本產(chǎn)品中已不再含有轉(zhuǎn)基因成份?！?/p>

二、食品標(biāo)識中轉(zhuǎn)基因信息的言論屬性

言論自由具有傳播觀點、表達價值、整合和調(diào)和社會利益的功用, 它可以使某些人或某個人說服其他人接受己見, 從而使社會的政治面貌周期性地發(fā)生變化。正是由于言論自由在潤滑意見自由市場中所起的至關(guān)重要的作用, 政治性言論在絕大多數(shù)西方民主國家憲法中得到了明確的保護。[1]早期的言論自由一般只涵蓋高價值位階的政治性言論，排除商業(yè)言論等低價值位階的言論。美國聯(lián)邦最高法院在1942年Valentine v. Chrestensen中確立“憲法沒有限制政府規(guī)制純粹商業(yè)廣告的權(quán)力”的基本原則。但是，在自由企業(yè)經(jīng)濟，資源分配在很大程度上將通過無數(shù)私人經(jīng)濟決定實施。這些決定總體上是明智和有充分信息基礎(chǔ)的，是公共利益事項。為此，商業(yè)信息的自由流動不可或缺。特定消費者在商業(yè)信息自由流動的利益，可能與今天急迫的政治辯論一樣強有力。[2]美國聯(lián)邦最高法院1976年在Va. State Bd. of Pharmacy v. Va. Citizens Consumer Council, Inc.案中明確承認商業(yè)言論受憲法第一修正案的保護。如今，各國普遍承認商業(yè)言論屬于憲法上言論自由的范疇。《憲法》第35條規(guī)定，中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。憲法解釋機構(gòu)沒有明確第35條言論之范疇。結(jié)合《憲法》第35條的文字表達和憲法修改的時代背景，學(xué)界通說認為《憲法》第35條的言論自由是廣義的言論自由，包括政治言論自由、商業(yè)性言論自由、藝術(shù)言論自由、學(xué)術(shù)言論自由以及宗教言論自由等等。②

政治言論是言論自由的核心價值，商業(yè)言論雖然進入憲法言論自由的規(guī)范領(lǐng)域，且近年來商業(yè)言論自由的地位不斷上升，但商業(yè)言論的保護程度仍低于政治言論。③美國聯(lián)邦最高法院指出，“要求憲法同等保護商業(yè)言論和非商業(yè)言論，可能會稀釋第一修正案保護非商業(yè)言論的力度。避免第一修正案遭到稀釋，我們?yōu)樯虡I(yè)言論提供更有限的保護，與其在憲法第一修正案價值體系中的位置對應(yīng)?！盵3]作為解釋《歐洲人權(quán)公約》的司法機構(gòu)，歐洲法院也一直堅持商業(yè)表達和藝術(shù)表達的受保護程度低于政治領(lǐng)域的表達自由。[4]我國臺灣地區(qū)大法官會議在1996年釋字第414號理由書中指出，“言論自由，在于保障意見之自由流通，使人們有取得充分資訊及自我實現(xiàn)之機會，包括政治、學(xué)術(shù)、宗教及商業(yè)言論等，并依其性質(zhì)而又不同之保護范疇及限制之準則。其中非關(guān)公益形成、真理發(fā)現(xiàn)或信仰表達之商業(yè)言論，尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀?！?/p>

在此背景下，商業(yè)言論的定義就非常重要。美國聯(lián)邦最高法院最初以“主要動機”為判斷言論性質(zhì)的標(biāo)準，但主要動機標(biāo)準有時也難以區(qū)分商業(yè)言論和非商業(yè)言論。美國法院一直未能發(fā)展出一套清晰的商業(yè)言論定義，而是綜合考慮言論的動機、言論表達形式、是否指向特定產(chǎn)品等因素，個案考量。[5]相似地，歐洲國家亦曾尋求對商業(yè)言論作出界定，但最終放棄了對商業(yè)言論下定義的努力，轉(zhuǎn)而尋求識別商業(yè)言論。[6]實踐中，商業(yè)言論的核心內(nèi)涵仍是商業(yè)交易。

食品標(biāo)識中的轉(zhuǎn)基因信息屬于商業(yè)言論。首先，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識由食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者粘貼、印刷或標(biāo)記。發(fā)布轉(zhuǎn)基因信息的主體——食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者通常都是營利性的商業(yè)機構(gòu)。而且，食品標(biāo)識粘貼、印刷、標(biāo)記在特定食品上，顯示食品名稱和生產(chǎn)者信息。食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者在食品標(biāo)識中發(fā)布信息，旨在擴大企業(yè)和產(chǎn)品的影響力，使消費者了解、購買其所生產(chǎn)的食品。食品標(biāo)識是賣方和買方或消費者交流的主要載體之一，主要目標(biāo)在于促進商業(yè)交易。其次，轉(zhuǎn)基因技術(shù)或產(chǎn)品雖有爭議，但轉(zhuǎn)基因信息不屬于政治言論。對于大部分轉(zhuǎn)基因食品，當(dāng)前并無充分科學(xué)證據(jù)顯示其健康、環(huán)境風(fēng)險。④但是，消費者對轉(zhuǎn)基因食品的健康、環(huán)境風(fēng)險的感受不同于科學(xué)家，食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者對轉(zhuǎn)基因信息的態(tài)度也截然迥異，因此，在轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識政策的形成和立法過程中，各方必然出現(xiàn)激烈的政治辯論，各執(zhí)己見。雖然要求食品生產(chǎn)者披露的轉(zhuǎn)基因信息是事實性的，但法律僅僅要求食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者披露產(chǎn)品是否含有轉(zhuǎn)基因成份，并沒有要求生產(chǎn)者或經(jīng)營者披露其對轉(zhuǎn)基因食品的觀點。要求表意者傳遞與其利益不一致的信息不會使得事實披露成為觀點表達。[7]當(dāng)然，轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者仍可以表達其關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的看法；況且，幾乎每個食品背后都有環(huán)境、健康、能源政策的討論，僅僅這一點并不能使食品標(biāo)識中的轉(zhuǎn)基因信息成為政治言論。

三、轉(zhuǎn)基因信息披露制度之反思

(一)商業(yè)言論的政府規(guī)制

商業(yè)言論進入《憲法》第35條言論自由的基本權(quán)利規(guī)范領(lǐng)域，并不意味著商業(yè)言論自由不受限制。任何權(quán)利都有邊界，言論自由概莫能外。為了保護其他人的言論自由或者其他基本權(quán)利，國家通常會在法益衡量后限制基本權(quán)利。[8]日本憲法第12條規(guī)定，“此種自由與權(quán)利，國民不得濫用，并應(yīng)經(jīng)常負起為公共福祉而利用的責(zé)任。”[9]《憲法》第35條沒有限制言論自由，但相關(guān)限制卻見于《憲法》第51條，即“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！?/p>

憲法對各項基本權(quán)利的保護程度并不是無差別的，憲法對某些基本權(quán)利的保護程度要高于其他基本權(quán)利。[10]基本權(quán)利的規(guī)范領(lǐng)域和保護程度不同，相應(yīng)地，限制基本權(quán)利的公權(quán)力受到的約束亦不同。在歐洲，源于德國法上的比例原則逐漸成為規(guī)范公權(quán)力的基本原則。限制基本權(quán)利的措施必須符合“四階”比例原則，即目的正當(dāng)性原則、適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則?；诒壤瓌t，德國法院對于基本權(quán)利限制的審查，一般依照三種密度要進行，即明顯性審查、可支持性審查和強烈內(nèi)容審查。在實務(wù)中, 上述三種標(biāo)準, 有不同的適用領(lǐng)域。倘若是在經(jīng)濟管制政策領(lǐng)域，原則上應(yīng)采用“可支持審查”標(biāo)準。[8]美國法院根據(jù)權(quán)利的種類與可疑分類，對基本權(quán)利限制案件的司法審查強度分為三種：最小審查、中度審查與嚴格審查。[11]可見，為了維護公平、公正的市場秩序，立法和行政機構(gòu)被賦予規(guī)制商業(yè)活動的權(quán)力，但此種權(quán)力不得濫用。

而且，對于限制基本權(quán)利的措施，法院在司法實踐中可能會根據(jù)限制方式確定不同的審查強度。在政治言論領(lǐng)域，表意者“講”的權(quán)利和“不講”的權(quán)利受到同等保護，政府實施的強迫表意和限制表意必須接受同樣嚴格的違憲審查。相比之下，在商業(yè)言論領(lǐng)域，限制表意和強迫表意間的這種對稱待遇不存在。[12]考慮到商業(yè)信息自由流動對于市場經(jīng)濟運行和民主社會的重要性，在市場上供給更多的信息可以促進消費者更好地決策。雖然經(jīng)營者享有不提供特定事實信息的憲法權(quán)利，但相比消費者權(quán)利，經(jīng)營者的這一利益是微不足道的；[13]而且，相比言論限制，要求披露商業(yè)信息對于經(jīng)營者的侵擾最少。因而，要求披露商業(yè)信息的規(guī)制適用合理的司法審查標(biāo)準。美國聯(lián)邦最高法院在Zauderer v. Office of Disciplinary Counsel of the Supreme Court of Ohio明確了信息披露的司法審查標(biāo)準：(1)要求披露的商業(yè)信息是純事實性的、沒有爭議的；(2)政府有合法的利益；(3)披露要求與利益之間有合理的聯(lián)系。

由上可見，歐盟和美國在商業(yè)言論自由的保護標(biāo)準實質(zhì)上是相似的，強調(diào)規(guī)制目標(biāo)的合法性、規(guī)制手段和規(guī)制目標(biāo)之間的聯(lián)系。迄今為止，在我國憲法上，一套實際上有效運行的違憲審查規(guī)則和制度尚付闕如。由此，關(guān)于“違憲”、“合憲”的種種議論不免有空談之憾。[14]然而，商業(yè)言論自由所昭示的基本原則應(yīng)適用于轉(zhuǎn)基因信息披露的具體規(guī)范上。

(二)轉(zhuǎn)基因信息披露

1. 消費者知情權(quán)是轉(zhuǎn)基因信息披露的目標(biāo)?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》第1條規(guī)定，“為了加強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的標(biāo)識管理，規(guī)范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的銷售行為，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的生產(chǎn)和消費，保護消費者的知情權(quán)，根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》的有關(guān)規(guī)定，制定本辦法?！笨梢?，消費者知情權(quán)是轉(zhuǎn)基因信息披露的主要目標(biāo)之一。從現(xiàn)代食品標(biāo)識發(fā)展態(tài)勢、消費者對轉(zhuǎn)基因食品的認知和接受程度等視角考察，消費者知情權(quán)構(gòu)成轉(zhuǎn)基因信息披露義務(wù)的基礎(chǔ)。

第一，當(dāng)代消費市場的特點是不斷提升的技術(shù)和地理復(fù)雜度。消費者現(xiàn)在可以獲得幾十年前無法想象的產(chǎn)品，他們也面臨生產(chǎn)過程中有全球無數(shù)經(jīng)濟主體印記的產(chǎn)品，這些主體的生活和工作條件都淹沒在復(fù)雜的經(jīng)濟和政治相互依賴網(wǎng)絡(luò)中。自然，消費者產(chǎn)品的技術(shù)復(fù)雜性和經(jīng)濟生活的跨界，進一步提高了消費的風(fēng)險，擴大了私人消費支出的社會和環(huán)境影響的不確定性和潛在規(guī)模。[15]為了使消費者在交易前有充分的信息基礎(chǔ)，政府在很多領(lǐng)域設(shè)定經(jīng)營者負有披露產(chǎn)品構(gòu)成或特征的義務(wù)：要求香煙生產(chǎn)商在香煙包裝上標(biāo)注“吸煙有害健康”、要求食品或飲料經(jīng)營者在包裝上顯示主要成份、營養(yǎng)價值等信息、要求家用電器生產(chǎn)商在產(chǎn)品上標(biāo)注產(chǎn)品的能效等級。如今，食品標(biāo)識已不僅僅局限于風(fēng)險披露，一些與風(fēng)險無關(guān)但事關(guān)消費者個人偏好的信息也越來越多被要求披露。如為了保護海豚，要求在金槍魚食品上使用“海豚安全”的標(biāo)簽。原產(chǎn)地標(biāo)簽、碳足跡標(biāo)簽亦如此。

第二，消費者對于轉(zhuǎn)基因食品的信息需求不僅表現(xiàn)在健康方面，還包括環(huán)境風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險等。首先，對于轉(zhuǎn)基因食品，消費者最為擔(dān)心的是其健康風(fēng)險。1998年英國Rowett研究所的普斯泰聲稱研究結(jié)果顯示用雪花蓮凝集素基因修飾的土豆喂大鼠，導(dǎo)致大鼠體重和器官重量減輕、免疫系統(tǒng)受到破壞。本來就對轉(zhuǎn)基因問題相當(dāng)敏感的歐洲公眾，感覺預(yù)言中的災(zāi)難終于來到，一時間輿論大嘩。當(dāng)年歐盟決定限制轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品就與此事有關(guān)。[16]P18此后引發(fā)公眾關(guān)注的事件大都與轉(zhuǎn)基因食品的健康影響有關(guān)。其次，轉(zhuǎn)基因生物的環(huán)境風(fēng)險。轉(zhuǎn)基因食品源自轉(zhuǎn)基因植物、轉(zhuǎn)基因動物或轉(zhuǎn)基因微生物。生產(chǎn)這些轉(zhuǎn)基因生物過程中，可能給生態(tài)環(huán)境或生物多樣性造成破壞。比如，轉(zhuǎn)基因生物制作過程中的非預(yù)期效應(yīng)，可能會導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因植株的生理生化特征產(chǎn)生一定程度的改變，這類改變也會對生態(tài)系統(tǒng)的部分植食者和分解者產(chǎn)生一定的影響。[17]再次，轉(zhuǎn)基因生物的經(jīng)濟風(fēng)險。伴隨轉(zhuǎn)基因作物種植面積擴大，加之轉(zhuǎn)基因方法本身的不穩(wěn)定性，基因污染的發(fā)生概率也隨之增加?；蛭廴究赡軐?dǎo)致未經(jīng)許可或超過法定標(biāo)準的轉(zhuǎn)基因進人非轉(zhuǎn)基因作物中，進而使非轉(zhuǎn)基因作物種植者遭受經(jīng)濟損失。[18]而且，轉(zhuǎn)基因食品雖可能增加中小農(nóng)戶的產(chǎn)量，但卻可能降低勞動力需求和增加土地債務(wù)，破壞當(dāng)?shù)氐闹行〗?jīng)濟體的生存土壤。最后，消費者也可能擔(dān)心轉(zhuǎn)基因食品對生活方式的挑戰(zhàn)。作物是經(jīng)過長期人工選擇和栽培而來，反映的是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對本地生態(tài)環(huán)境、社區(qū)文化、生活方式的地方性知識。某一作物甚至就是當(dāng)?shù)匚幕?、歷史傳承的紐帶之一。轉(zhuǎn)基因作物污染傳統(tǒng)作物，使得與這一作物關(guān)聯(lián)的生活方式、文化知識也隨之被取代。這些信息需求證成強制性轉(zhuǎn)基因信息披露的目標(biāo)合法性。2015年，佛蒙特地區(qū)法院認定消費者的動物福利關(guān)切、環(huán)境影響等構(gòu)成實質(zhì)利益，從而裁定佛蒙特州強制要求轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)商披露轉(zhuǎn)基因信息的立法沒有侵犯生產(chǎn)商的商業(yè)言論自由。

2. 轉(zhuǎn)基因信息披露超出實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的合理程度。商業(yè)言論限制不得超出實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)所必需的程度但政府沒有義務(wù)證明其規(guī)制措施是實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的各種方式中限制最少的。規(guī)制目標(biāo)和實現(xiàn)目標(biāo)方式之間的關(guān)系不必是完美的，但應(yīng)該是合理的；不必是最好的，但其范圍卻是與所實現(xiàn)的利益成比例的。[19]在考慮目標(biāo)和實現(xiàn)方式的必需程度時會涉及成本-效益分析，有沒有收益相同成本更低的措施，有無促進利益的替代措施？一個規(guī)范無需是實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)絕對限制最少的方式，但是如果有大量的、負擔(dān)明顯更少的、可以替代商業(yè)言論限制的方式，在確定目標(biāo)和方式之間是否合理時肯定有影響。[20]從當(dāng)前轉(zhuǎn)基因生物的發(fā)展態(tài)勢看，我國現(xiàn)行食品標(biāo)識制度的轉(zhuǎn)基因信息披露要求超出實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的合理程度。

首先，強制性轉(zhuǎn)基因信息披露制度并未涵蓋全部轉(zhuǎn)基因食品。為了貫徹執(zhí)行《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》，農(nóng)業(yè)部2002年曾公布第一批實施標(biāo)識管理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄，涵蓋大豆、玉米、油菜、棉花和番茄五個品種的17個產(chǎn)品。迄今為止，農(nóng)業(yè)部仍未調(diào)整這一目錄。除上述五個品種外，我國目前還商業(yè)種植轉(zhuǎn)基因番木瓜和轉(zhuǎn)基因甜椒等品種。[21]P6轉(zhuǎn)基因甜椒等既然不在標(biāo)識目錄范圍內(nèi)，生產(chǎn)者或經(jīng)營者自然無信息披露義務(wù)。然而，將某些轉(zhuǎn)基因食品排除在強制性信息披露要求之外，顯然無法滿足消費者的知情需要，亦有違同等事物同等對待的公平原則。

其次，定性標(biāo)識大大增加了生產(chǎn)者或經(jīng)營者成本。2015年，我國的轉(zhuǎn)基因作物種植面積達到370萬公頃，位居全球第六。[22]植物的花粉有隨風(fēng)力、蟲類或鳥等漂移的自然屬性，轉(zhuǎn)基因作物亦是如此。伴隨轉(zhuǎn)基因作物種植面積的擴大和轉(zhuǎn)基因方法本身的不穩(wěn)定性，有機作物或傳統(tǒng)作物中可能無意出現(xiàn)少量轉(zhuǎn)基因成份；而且，即使在種植轉(zhuǎn)基因作物時采取法定隔離措施，轉(zhuǎn)基因作物仍可能污染其他植物。由于我國采取定性標(biāo)識——只要食品中含有轉(zhuǎn)基因成份就必須標(biāo)識，因此，即便依法采取了安全隔離措施，只要食品中出現(xiàn)轉(zhuǎn)基因成份或使用過轉(zhuǎn)基因材料，生產(chǎn)者或經(jīng)營者仍不得不披露轉(zhuǎn)基因信息，這將大大增加轉(zhuǎn)基因成份檢測的需求，增加管理成本。畢馬威(2000年)對加拿大采取強制標(biāo)識政策可能產(chǎn)生的潛在成本進行了研究，研究表明，加拿大所有需貼標(biāo)的加工食品的平均成本將增加9%～10%左右，導(dǎo)致額外成本的關(guān)鍵點在于轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在整個產(chǎn)業(yè)鏈的分隔處理和儲存。[23]

再次，定性標(biāo)識在技術(shù)上亦難以實現(xiàn)。由于轉(zhuǎn)基因成份無法進行直觀檢測，轉(zhuǎn)基因食品檢測與普通食品檢測方法并不相同。目前，應(yīng)用于生物技術(shù)食品檢測的兩大技術(shù)為基于蛋白質(zhì)免疫學(xué)檢測技術(shù)和基于核酸的聚合酶鏈反應(yīng)檢測技術(shù)。[24]任何技術(shù)都有檢測的極限值，如玉米的理論檢測極限為0.00295%，小麥是0.0174%。[23]現(xiàn)行的轉(zhuǎn)基因信息披露制度既增加生產(chǎn)者或經(jīng)營者成本，在技術(shù)上又缺乏可行性。

四、轉(zhuǎn)基因信息披露制度的改革方向

當(dāng)人們意識到，時間已經(jīng)顛覆了許多挑戰(zhàn)性的信念，他們可能逐漸相信、甚至越來越確信自己行為的基礎(chǔ)——所希望達至的最終的善好應(yīng)該通過思想的自由交流來實現(xiàn)，對真理的最好的檢驗是在市場競爭中讓思想本身的力量為人們所接受，真理是人們能夠安全實現(xiàn)其愿望的唯一基礎(chǔ)。[25]P36在市場經(jīng)濟社會，商業(yè)信息傳播是確保個人自我實現(xiàn)的方式，促進商業(yè)信息流動是將其納入言論自由規(guī)范領(lǐng)域的主要理由。出于消費者知情權(quán)、環(huán)境保護等利益需要，政府要求食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者披露食品的轉(zhuǎn)基因信息，這些規(guī)制措施侵犯食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者“不講”的商業(yè)言論自由，必須符合比例原則，衡平保護消費者權(quán)利和生產(chǎn)者權(quán)利。

(一)建立全面標(biāo)識與標(biāo)識豁免

《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》規(guī)定在標(biāo)識目錄范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物需要標(biāo)識。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)日新月異，不斷被運用到食品生產(chǎn)和加工中，除了從轉(zhuǎn)基因植物中獲得的轉(zhuǎn)基因食品，轉(zhuǎn)基因三文魚等轉(zhuǎn)基因動物也相繼面世。目錄制度一方面具有滯后性，無法囊括所有的轉(zhuǎn)基因食品，與促進消費者知情權(quán)的目標(biāo)并不匹配；而且目錄制度也很難解釋為什么某些品種的轉(zhuǎn)基因食品需要標(biāo)識，另外一些品種的轉(zhuǎn)基因食品卻無需標(biāo)識。歐盟、澳大利亞、我國臺灣地區(qū)等國家或地區(qū)多要求所有轉(zhuǎn)基因食品都必須張貼標(biāo)識。我國也應(yīng)該修改現(xiàn)行標(biāo)識目錄，建立全面覆蓋的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度。消費者不僅關(guān)心最終產(chǎn)品中是否含有轉(zhuǎn)基因成份，而且關(guān)心產(chǎn)品的原材料或者生產(chǎn)過程。建立在過程偏好之上的轉(zhuǎn)基因信息披露制度要求對產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、運輸和銷售等所有環(huán)節(jié)全程追溯，各階段的生產(chǎn)者或經(jīng)營者必須建立信息傳遞和保存程序，這將增加生產(chǎn)或經(jīng)營成本。不過，食品追溯體系造成的成本并非轉(zhuǎn)基因食品獨有。2015年修訂的《食品安全法》規(guī)定國家建立食品安全全程追溯制度，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定，建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息，建立食品安全追溯體系。

另一方面，考慮到轉(zhuǎn)基因信息披露制度的規(guī)制目標(biāo)和某些轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者的成本，很多國家或地區(qū)的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識規(guī)則都列出了豁免情形，即某些情況下食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者沒有標(biāo)識義務(wù)。如美國國會2016年7月通過的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識法案就規(guī)定在餐廳或類似零售地點提供的食品、極小食品生產(chǎn)商生產(chǎn)的食品無需標(biāo)識。我國也應(yīng)明確轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識豁免情形：(1)如果在食品生產(chǎn)過程中使用轉(zhuǎn)基因生物為加工輔料，此類食品并非產(chǎn)自轉(zhuǎn)基因生物，無需標(biāo)識。比如用轉(zhuǎn)基因飼料喂養(yǎng)的動物所生產(chǎn)的食品無需標(biāo)識。(2)在食品生產(chǎn)、加工、運輸或銷售過程中無意混雜微量轉(zhuǎn)基因成份，若其數(shù)量沒有超過法定閾值，生產(chǎn)者或經(jīng)營者沒有披露義務(wù)。(3)餐廳、小販或其他餐飲提供者供應(yīng)給消費者即刻食用的食品，難以用包裝物或標(biāo)簽進行標(biāo)識，生產(chǎn)者或經(jīng)營者沒有披露義務(wù)。不過，如果餐廳、小販或其他餐飲提供者將食品預(yù)包裝以便零售時，生產(chǎn)者或經(jīng)營者仍須按《食品安全法》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》披露轉(zhuǎn)基因信息。

(二)實行閾值管理

我國食品標(biāo)識中轉(zhuǎn)基因信息披露制度應(yīng)該以閾值管理為方向。閾值管理是指對所有認為有風(fēng)險的事物(如混雜率、異交率、陽性率、致死率、危害率等)給出一個容許的度，并以這個度為依據(jù)進行管理。[23]就食品標(biāo)識中轉(zhuǎn)基因信息披露而言，閾值是指應(yīng)該披露轉(zhuǎn)基因信息的轉(zhuǎn)基因成份最低含量值。當(dāng)食品中的轉(zhuǎn)基因成份超過這一含量值時，生產(chǎn)者或經(jīng)營者就應(yīng)該披露轉(zhuǎn)基因信息。據(jù)統(tǒng)計，全球目前有60個國家或地區(qū)對轉(zhuǎn)基因食品采取強制性信息披露義務(wù)。除了我國采取零容忍政策外，所有要求食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者在食品標(biāo)識中披露轉(zhuǎn)基因信息的國家或地區(qū)都設(shè)定了轉(zhuǎn)基因成份閾值，進行閾值管理。但是各國或地區(qū)的閾值設(shè)定差異很大。歐盟立法規(guī)定的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識閾值為0.9%，澳大利亞和新西蘭最新食品標(biāo)準規(guī)定，如轉(zhuǎn)基因食品中無意出現(xiàn)的食品成份不超過1%無需標(biāo)識，韓國規(guī)定當(dāng)產(chǎn)品中含量最高的前5種成份，轉(zhuǎn)基因生物含量超過3%時需要進行標(biāo)注。閾值的設(shè)定應(yīng)該堅持以下幾個原則：第一，以可獲得的最佳科學(xué)信息為基礎(chǔ)?？紤]轉(zhuǎn)基因生物和非轉(zhuǎn)基因生物的混雜，各國在批準轉(zhuǎn)基因生物時通常設(shè)置安全管理義務(wù)，比如將試驗地選在轉(zhuǎn)基因生物不會與有關(guān)生物雜交的地理區(qū)域、或者采取一般的生物隔離方法。此類安全管理措施可以降低轉(zhuǎn)基因生物和非轉(zhuǎn)基因生物混雜的概率，保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的選擇自由和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，便利傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)和轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)共存。以此為基礎(chǔ)設(shè)置閾值，有利于激勵經(jīng)營者遵守安全管理義務(wù)。第二，衡平消費者信息需求和經(jīng)營成本。閾值設(shè)置越低，食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者就得采取更加先進的檢測技術(shù)和更為嚴格的隔離措施，在更多的食品上披露轉(zhuǎn)基因信息，增加生產(chǎn)者或經(jīng)營者的隔離成本、標(biāo)簽成本，并降低其產(chǎn)品的市場競爭力。⑤閾值設(shè)置越高，需要披露轉(zhuǎn)基因信息的食品越少，雖然降低了食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者的成本，但也可能降低消費者接受轉(zhuǎn)基因食品的程度。我國臺灣地區(qū)之前的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識閾值為5%，且標(biāo)識豁免范圍過于廣泛，招致消費者反對。2015年，臺灣衛(wèi)生福利部門頒布新的含基因改造食品原料標(biāo)識應(yīng)遵行事項，將閾值從5%下調(diào)至3%。第三，綜合考慮對國際貿(mào)易的影響。各國或地區(qū)對轉(zhuǎn)基因作物采納不同的規(guī)制政策，規(guī)制差異造成不同步審批和標(biāo)識管理，影響產(chǎn)品的國際和國內(nèi)貿(mào)易，甚至形成貿(mào)易壁壘。閾值越低，食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者隔離和標(biāo)識成本越高，在進口國市場的競爭力越低，閾值變相成為貿(mào)易壁壘。閾值越高，就無法保護消費者知情權(quán)，境外食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者無需承擔(dān)高昂的隔離和標(biāo)識成本，且境外的轉(zhuǎn)基因食品可以非轉(zhuǎn)基因身份銷售。

(三)改進標(biāo)識內(nèi)容

對于轉(zhuǎn)基因技術(shù)，大部分人的直覺反應(yīng)是，當(dāng)然應(yīng)該聽從科學(xué)家的意見，或者至少應(yīng)當(dāng)以科學(xué)家的意見為準。此種下意識的反應(yīng)所涉及的一個比較理論化的問題是，科學(xué)家作為科學(xué)領(lǐng)域的專家，因為擁有凌駕于一般人之上的專業(yè)知識而成為理論上的權(quán)威，所以在科學(xué)問題上人們當(dāng)聽取科學(xué)家的意見， 因為這才是最理性的選擇。[26]政府在轉(zhuǎn)基因信息傳播方面傾向于科技范式，強調(diào)專業(yè)知識壟斷和封閉性風(fēng)險決策，這反而招致民眾對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的反感。雖然轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識旨在披露產(chǎn)品成份或生產(chǎn)過程等事實性信息，并不表明轉(zhuǎn)基因食品對人體健康或生態(tài)環(huán)境有危害，但是風(fēng)險信息或風(fēng)險事件的傳播和社會響應(yīng)使得風(fēng)險被放大，消費者對于轉(zhuǎn)基因食品的接受程度較低。[27]因此，在食品標(biāo)識中披露轉(zhuǎn)基因信息可能被視為“此地?zé)o銀三百兩”。結(jié)果，消費者可能“寧信其有，不信其無”，不選擇標(biāo)識為轉(zhuǎn)基因的食品。為此，政府應(yīng)該加強轉(zhuǎn)基因技術(shù)傳播過程中政府、專家、利益相關(guān)者與民眾的互動，實行開放性的風(fēng)險決策機制。在食品標(biāo)識上，允許食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者在同一標(biāo)識注明“當(dāng)前研究并沒有發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品和非轉(zhuǎn)基因食品在安全性上存有不同”或類似內(nèi)容。

注釋：

① WHO, Frequently asked questions on genetically modified foods (2014), [EB/OL]www.who.int. 2015-05-23。食品法典委員會也采取了類似的定義，見Codex Alimentarius Commission , Report of the Thirty-seventh Session of the Codex Committee on Food Labelling, ALINORM 09/32/22.

② 參見許安標(biāo)、 劉松山主編：《中華人民共和國憲法通釋》，中國法制出版社2003年版，第111頁。許崇德主編：《憲法》(第四版)，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第186頁。

③ 在Sorrell v. IMS Health中，美國聯(lián)邦最高法院認為被審查的政府規(guī)制旨在對受保護的表達設(shè)定特殊的、以內(nèi)容為基礎(chǔ)的負擔(dān)，需要接受嚴格的司法審查。這被有的法院和學(xué)者解釋為商業(yè)言論已經(jīng)可以獲得與非商業(yè)言論不相上下的言論自由保護。United States v. Caronia, Minority Television Project, Inc.v. FCCHunter B. Thomson, Whither Central Hudson? Commercial Speech in the Wake of Sorrell v. IMS Health, 47 Colum. J.L. & Soc. Probs. 171( 2013-2014).

④ 對于少數(shù)轉(zhuǎn)基因食品，科學(xué)研究已經(jīng)顯示其可能存在致敏反應(yīng)。對于此類食品，各國幾乎都無例外的要求轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者在食品標(biāo)識中披露相關(guān)信息。食品法典委員會2001年會議上取得共識，含有過敏成分的轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)該標(biāo)識。See Report of the Twenty-eighth Session of the Codex Committee on Food Labeling, Alinorm 01/22.

⑤ 消費者對轉(zhuǎn)基因大米的接受程度和支付意愿均偏低，只有在轉(zhuǎn)基因大米價格足夠低的情況下，56.8%的消費者才會選擇轉(zhuǎn)基因大米。見鄭志浩：“城鎮(zhèn)消費者對轉(zhuǎn)基因大米的需求研究”，《管理世界》2015年第3期，第73頁。

[1] 鄧輝. 言論自由原則在商業(yè)領(lǐng)域的拓展——美國商業(yè)言論原則評述[J]. 中國人民大學(xué)學(xué)報, 2004, 4.

[2] Va. State Bd. of Pharmacy v. Va. Citizens Consumer Council, Inc., 425 U.S. 748,(1976).

[3] Ohralik v. Ohio State Bar Ass’n, 436 U.S. 447(1978).

[4] Sean P. Flanagan, Up in Smoke? Commercial Free Speech in the United States and the European Union: Why Comprehensive Tobacco Advertising Bans Work in Europe, but Fail in the United States, Suffolk University Law Review XLIV：(2011).

[5] Bolger v. Youngs Drug Products Corp. 463 U.S. 60(1983)

[6] 蔡祖國, 鄭友德. 不正當(dāng)競爭規(guī)制與商業(yè)言論自由[J]. 法律科學(xué), 2011, 2.

[7] Grocery Manufacturer Association v. Sorrell, 2015 U.S. Dist. LEXIS 56147.

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[11] 劉權(quán). 目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)[J]. 中國法學(xué), 2014, 4.

[12] Leslie Gielow Jacobs, Compelled Commercial Speech as Compelled Consent Speech, 29 J.L. & Pol. 517 2013-2014.

[13] Zauderer v. Office of Disciplinary Counsel of the Supreme Court of Ohio 471 U.S. 626(1985).

[14] 應(yīng)振芳. 言論自由對于《反不正當(dāng)競爭法》解釋適用之影響：以廣藥訴加多寶虛假宣傳案為例[J]. 電子知識產(chǎn)權(quán), 2014, 4.

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[19] Board of Trustees of State University of New York v .Fox . 492U.S.469(1989).

[20] City of Cincinnati v .Discovery Network , Inc，507 U.S. 410(1992).

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DisclosureofGMInformationinFoodLabeling:ontheProspectiveofCommercialSpeech

QueZhan-wen
(Law School of Sun Yat-sen University, Guangzhou Guangdong 510275)

Although the Freedom of Speech in Constitution extended to commercial speech, the protection for commercial speech is lower than political speech. Food label constitutes commercial speech and is subject to the protection of basic rights under Article 35 of Constitution. In order to protect the consumer’s right to know, the manufacturer or seller of GM food is obligated to disclose the GM information in food label. This kind of regulation which enhances the supply of market information and restricts the freedom of commercial speech of manufacturer, shall be consistent with the proportionality principle. The present rules imposed on the manufacturer or seller unreasonable obligations and failed the test of cost-benefit analysis. The GM food labeling requirements should cover all kinds of GM foods except the food which contains GMOs in a proportion no higher than the threshold.

food label; commercial speech; GM foods; information disclosure; threshold management

1002—6274(2017)05—066—07

DF529

A

(責(zé)任編輯：唐艷秋)

本文系江西省社科項目“商業(yè)言論自由視角下轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識問題研究”(FX1507)的階段性成果。

闕占文(1979-)，男，江西進賢人，法學(xué)博士，中山大學(xué)法學(xué)院副教授，中國人民大學(xué)食品安全治理協(xié)調(diào)創(chuàng)新中心研究員，研究方向為環(huán)境法學(xué)與國際法學(xué)。