烏丹星（國(guó)家開(kāi)放大學(xué)社會(huì)工作學(xué)院執(zhí)行院長(zhǎng)）百花齊放 政府搭臺(tái)

首先，《意見(jiàn)》抓住了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的核心問(wèn)題。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有兩個(gè)重要的維度：一是民生福祉，二是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。從民生福祉的角度，要加快養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，滿足億萬(wàn)群眾的基本養(yǎng)老需求，這是構(gòu)建和諧小康社會(huì)的內(nèi)涵之一。從朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的角度，要拉動(dòng)內(nèi)需，配合國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，向大健康產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)換，“到2020年，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)能”，將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)不在GDP之列向未來(lái)在GDP中承擔(dān)一定角色的方向推進(jìn)，這是大勢(shì)所趨。兩者相輔相成，互助共贏。同時(shí)，《意見(jiàn)》就目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中存在的三大問(wèn)題，也做了清晰的提煉。即：供給側(cè)結(jié)構(gòu)不合理；市場(chǎng)潛力未充分釋放；服務(wù)質(zhì)量有待提高?！兑庖?jiàn)》出臺(tái)的目的正是力圖為這些問(wèn)題提供切實(shí)可行的解決方案。

第二，如何理解全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。一方面，如何理解“全面放開(kāi)”？改革開(kāi)放前，市場(chǎng)是封閉的，因?yàn)橹挥姓k的公辦養(yǎng)老院；改革開(kāi)放后，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐步增多，市場(chǎng)處于半開(kāi)放狀態(tài)。新開(kāi)辦的多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也是以非營(yíng)利性為主的，營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和百花齊放的多元化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)的市場(chǎng)并未形成。現(xiàn)在提出“全面放開(kāi)”，就是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，逐步形成以市場(chǎng)供需關(guān)系決定的百花齊放的養(yǎng)老服務(wù)格局，只有這樣，才能夠滿足日益增長(zhǎng)的人口老齡化的需求。另一方面，《意見(jiàn)》對(duì)“如何體現(xiàn)全面開(kāi)放”也給出了具體可落實(shí)的措施。比如：設(shè)立營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以“先照后證”，一改過(guò)去必須“先證后照”的困難局面；比如：非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)做連鎖復(fù)制，過(guò)去沒(méi)有明確界定是否可行，很多地方認(rèn)定不可以。此次《意見(jiàn)》中明確提出：“可以依法在其登記管理機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)設(shè)立多個(gè)不具有法人資格的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)?！痹俦热纾悍艑捦赓Y準(zhǔn)入。此次提出“在鼓勵(lì)境外投資者在華舉辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，鼓勵(lì)境外投資者設(shè)立非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其設(shè)立的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與境內(nèi)投資者設(shè)立的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受同等優(yōu)惠政策”。這些舉措為當(dāng)前很多現(xiàn)實(shí)的困惑和糾結(jié)給出了答案，必定得到市場(chǎng)的認(rèn)可。

第三，政府在“全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)”中做什么？“優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境”是《意見(jiàn)》給出的核心答案之一。如何優(yōu)化？《意見(jiàn)》也給出了幾條清晰的思路：

一是降門(mén)檻、寬準(zhǔn)入、簡(jiǎn)環(huán)節(jié)。主動(dòng)公開(kāi)審批程序和審批時(shí)間，推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化；一站式服務(wù)，建立“一門(mén)受理、一并辦理”的網(wǎng)上并聯(lián)審批平臺(tái)；在備受爭(zhēng)議的消防問(wèn)題上，也提出了“根據(jù)消防法和有關(guān)規(guī)定，制定既保障安全、又方便合理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立和管理配套方法”的具體要求。這些問(wèn)題都是目前開(kāi)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的時(shí)間長(zhǎng)、手續(xù)復(fù)雜、消防難過(guò)關(guān)的現(xiàn)實(shí)。

二是拓寬投融資渠道?；I資方式可以采取建立基金、發(fā)行企業(yè)債券等。同時(shí)鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)以養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有償取得的土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)明晰的房產(chǎn)等固定資產(chǎn)和應(yīng)收賬款、動(dòng)產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)等抵押貸款。有條件的地方在風(fēng)險(xiǎn)可控、不改變養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)和用途的前提下，探索養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)其他資產(chǎn)抵押貸款的可行模式。這為多元化養(yǎng)老投資融資渠道的解決提供了很好的解決思路。

三是完善價(jià)格形成機(jī)制。過(guò)去價(jià)格問(wèn)題由于敏感，一直是政府統(tǒng)一制定價(jià)格并管理的。此次《意見(jiàn)》提出了分類(lèi)價(jià)格管理的整體思路：民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)者自定；民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)者自定、政府監(jiān)管，因?yàn)榇祟?lèi)機(jī)構(gòu)享受到了政府的政策紅利，理應(yīng)限價(jià)經(jīng)營(yíng)；公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)；公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，運(yùn)營(yíng)方與政府協(xié)商定價(jià)。這樣的分類(lèi)管理能夠更加清晰劃分出政府與市場(chǎng)的職責(zé)邊界，有利于民營(yíng)資本進(jìn)入。

四是加快公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革?！兑庖?jiàn)》提出到2020年，政府運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老床位數(shù)占當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例不應(yīng)超過(guò)50%的具體目標(biāo)，這為社會(huì)資本騰出了進(jìn)一步發(fā)展的空間。

五是通過(guò)建立行業(yè)信用體系加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。具體措施包括了：引入第三方征信機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老信用建設(shè)和信用監(jiān)管；建立多部門(mén)、跨地區(qū)的聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制；建立行業(yè)黑名單制度和市場(chǎng)退出機(jī)制等。

六是對(duì)目前市場(chǎng)監(jiān)管方面存在的一些問(wèn)題和漏洞提出了明確的有指向性的指導(dǎo)意見(jiàn)。比如：提出了“三嚴(yán)禁”：嚴(yán)禁以辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)名義開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)；嚴(yán)禁利用養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的房屋、場(chǎng)地、設(shè)施開(kāi)展與養(yǎng)老服務(wù)無(wú)關(guān)的活動(dòng)；嚴(yán)禁改變機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)性質(zhì)?！皩?duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收取保證金、辦理會(huì)員卡和發(fā)行金融產(chǎn)品中的違法違規(guī)行為要依法嚴(yán)厲查處”等。以上這些措施不僅進(jìn)一步清晰了政府在全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)中的具體職責(zé)，也在一定高度上更加充分體現(xiàn)出了政府的主導(dǎo)地位和市場(chǎng)監(jiān)管、營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境的堅(jiān)定決心。

第四，《意見(jiàn)》提出了全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的主要任務(wù)：改善結(jié)構(gòu)，突出重點(diǎn)。結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)是什么？《意見(jiàn)》提出了養(yǎng)老資源的“三傾斜”：“向居家社區(qū)養(yǎng)老傾斜、向農(nóng)村養(yǎng)老傾斜、向失能、半失能傾斜，進(jìn)一步擴(kuò)大護(hù)理型服務(wù)資源”，這是市場(chǎng)剛需所決定的，是目前最緊缺的?！兑庖?jiàn)》明確提出了“到2020年護(hù)理型床位占當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老總床位數(shù)的比例不低于30%”的具體目標(biāo)。對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題提出了“鼓勵(lì)各地建設(shè)農(nóng)村幸福院等自助式、互助式養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)服務(wù)設(shè)施達(dá)標(biāo)，為低收入和失能、半失能老年人提供便捷可及的養(yǎng)老服務(wù)”?！肮膭?lì)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者、社區(qū)工作者、志愿者加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守、困難、孤寡、獨(dú)居老人的關(guān)愛(ài)保護(hù)和心理疏導(dǎo)、咨詢等服務(wù)”。同時(shí)，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展模式提出了“三化”：“小型化、連鎖化、專(zhuān)業(yè)化”，這也是經(jīng)過(guò)驗(yàn)證目前市場(chǎng)上比較認(rèn)可的落地模式。

第五，《意見(jiàn)》描繪出了全產(chǎn)業(yè)鏈和諧共建的新格局。在以上養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展基本問(wèn)題闡述的基礎(chǔ)之上，《意見(jiàn)》還就養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)全方位發(fā)展所涉及到的多個(gè)環(huán)節(jié)提出了齊頭并進(jìn)的發(fā)展思路。比如：無(wú)障礙改造。通過(guò)政府補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、業(yè)主眾籌等方式加快推進(jìn)老舊社區(qū)和老年人家庭的無(wú)障礙改造，優(yōu)先安排貧困、高齡、失能等老年人家庭設(shè)施改造。比如：智能化。支持適合老年人的智能化產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)，推動(dòng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等與養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合，開(kāi)發(fā)更加多元、精準(zhǔn)的私人定制服務(wù)。再比如：醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。鼓勵(lì)符合條件的執(zhí)業(yè)醫(yī)師到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)老年照料機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)多點(diǎn)執(zhí)業(yè)。探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度并形成多元化的籌資模式。對(duì)于老年用品的發(fā)展，《意見(jiàn)》也提出了：相關(guān)企業(yè)可認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)并按照規(guī)定享受稅收優(yōu)惠的建議。老年金融方面，《意見(jiàn)》提出：要規(guī)范和引導(dǎo)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)適合老年人的理財(cái)、保險(xiǎn)產(chǎn)品。針對(duì)目前養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)人員待遇低、流失高的現(xiàn)象，《意見(jiàn)》也給出了幾條解決思路：一是完善職業(yè)技能等級(jí)與養(yǎng)老服務(wù)人員薪酬待遇掛鉤機(jī)制；二是建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員獎(jiǎng)懲機(jī)制，提升養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍職業(yè)道德素養(yǎng)；三是將養(yǎng)老護(hù)理員納入企業(yè)新型學(xué)徒制試點(diǎn)和城市積分入戶政策范圍；四是積極開(kāi)發(fā)老年人力資源。

總之，《意見(jiàn)》是在全社會(huì)對(duì)于社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索如何落地實(shí)施以及明確政府在全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)中究竟應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用、如何發(fā)揮等問(wèn)題的具體解答性文件，具有實(shí)實(shí)在在的可操作性，我們相信對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將起到積極的促進(jìn)和推動(dòng)作用。

發(fā)揮好政府的作用。這里要解決兩個(gè)問(wèn)題。一個(gè)是認(rèn)識(shí)問(wèn)題，就是說(shuō)一定要認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老服務(wù)它是一個(gè)“市場(chǎng)”，要重視市場(chǎng)的作用，政府不要越俎代庖，但同時(shí)還要發(fā)揮好政府的兜底作用。其實(shí)，91號(hào)文件標(biāo)題的前半句都給出答案了，就是“全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)”，這就是實(shí)現(xiàn)全覆蓋的根本辦法。另一個(gè)是行動(dòng)問(wèn)題，三中全會(huì)講的簡(jiǎn)政放權(quán)就是行動(dòng)問(wèn)題，全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)實(shí)際就是簡(jiǎn)政放權(quán)，但說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)難，因?yàn)楹?jiǎn)政放權(quán)在很多情況下就意味著是革自己的命。當(dāng)然了，在放開(kāi)市場(chǎng)的過(guò)程中肯定遇到很多困難和問(wèn)題，但全面放開(kāi)市場(chǎng)的的方向不能變，不能因?yàn)槿魏谓杩诙リP(guān)閉養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的大門(mén)。只要市場(chǎng)大門(mén)是開(kāi)放的，解決居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的各種制度創(chuàng)新活動(dòng)就會(huì)發(fā)生，問(wèn)題就會(huì)不斷得到解決，這個(gè)市場(chǎng)就會(huì)有活力，實(shí)現(xiàn)全覆蓋就會(huì)有希望。