□ 董 明

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治理體系現(xiàn)代化在中國演化的一種可欲路徑

□ 董 明

一個國家制度的建構(gòu)，離不開向先進(jìn)制度的學(xué)習(xí)借鑒，但自主組織和規(guī)范是根本。中國從傳統(tǒng)制度文明向現(xiàn)代制度文明的轉(zhuǎn)變，主要仰賴中國人立足自身根基，歷經(jīng)不懈探索實踐才逐漸演化而來。黨的十八屆三中全會首次提出構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，正是又一次與人類共同文明的有效對話。本文以溫嶺參與式預(yù)算實踐為例，試圖相對具象地探討治理體系現(xiàn)代化在中國的一種現(xiàn)實演化路徑及由此引發(fā)的可能啟示。

制度建構(gòu)；治理；參與式預(yù)算；演化；中國方案

一、導(dǎo)言

建構(gòu)一個國家制度的過程，既是自主組織和規(guī)范的過程，也是學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)制度的過程。其中，自主組織和建構(gòu)是根本，惟有如此，建構(gòu)的制度才有根基與生命力。誠如密爾早就指出，一個國家比較成功的制度模式不可能靠人為移植，而必須與其民族慣例及性格和諧一致基礎(chǔ)上生長而成，即有其特定的歷史基礎(chǔ)。*[英]J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1992年版?？疾熘袊鴱膫鹘y(tǒng)制度文明向現(xiàn)代制度文明轉(zhuǎn)變的整個過程，不難發(fā)現(xiàn)，有別于西方中心主義和“在中國發(fā)現(xiàn)歷史”的范式，中國現(xiàn)代制度文明乃是中國人依托自身歷史根基，歷經(jīng)無數(shù)次試錯性的學(xué)習(xí)借鑒與不懈探索實踐才逐漸演化而來，其過程特點具有歷史延續(xù)性而非斷裂性。*徐勇：《歷史延續(xù)性視角下的中國道路》，《中國社會科學(xué)》，2016年第7期。改革開放以來已取得的巨大成就則表明，至少迄今為止，這套制度體系適合中國國情，總體上能夠有效保證和推動中國社會進(jìn)步與發(fā)展，因此成為中國人對自己國家制度自信的基本依據(jù)，當(dāng)然，這也是它能夠更從容有效地與人類共同文明對話從而進(jìn)一步充實完善的基本遵循。黨的十八屆三中全會首次提出了構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，相當(dāng)程度上正是自我演化的中國道路與人類共同政治文明“有效對話”的最新結(jié)晶。

有效的制度變革通常離不開發(fā)端于局部區(qū)域的創(chuàng)新性探索的反復(fù)實踐。浙江作為我國改革開放以來市場經(jīng)濟(jì)先發(fā)且經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)省份，其所遭遇的問題具有先行性，其探索在全國范圍內(nèi)具有某種先鋒實驗的特性，并有望由此探索出一條治理體系現(xiàn)代化在我國演化的可欲路徑。

本文以頗具典型樣本意義的溫嶺參與式預(yù)算實踐為例，嘗試大致勾勒我國治理現(xiàn)代化實踐的客觀演化路徑及其與治理理論之間有機(jī)融通的現(xiàn)實機(jī)理，進(jìn)而初步討論中國道路對現(xiàn)代化發(fā)展可能的增量貢獻(xiàn)。

二、參與式預(yù)算及其在溫嶺的創(chuàng)新性演化實踐

20世紀(jì)80年代末在巴西率先提出并成功應(yīng)用的參與式預(yù)算(Participatory Budgeting)，是公民直接參與影響自身利益決策的一種治理形式與過程。它處于行政系統(tǒng)與公民社會的交界處，為普通公眾打開了原本封閉的預(yù)算世界，讓公眾能夠有機(jī)會參與到預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督過程。對政府而言，參與式預(yù)算是一個接受公民參與決策的過程，本質(zhì)上是用民主的透明原則取代官僚體制密室中的內(nèi)部作業(yè)，強(qiáng)化地方政府責(zé)任，增強(qiáng)政府與公眾之間的信任與合作，這對地方治理的有序且有效至關(guān)重要。就此而言，誠如美國學(xué)者魯賓認(rèn)為：“公共預(yù)算不僅是技術(shù)性的，它在本質(zhì)上是政治性的?！?轉(zhuǎn)引自王自亮、陳衛(wèi)鋒：《參與式預(yù)算與基層權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)》，《地方財政研究》，2014年第4期。參與式預(yù)算這種公民參與式治理，既提高了國家治理的合法性，又能改善國家治理的有效性，因而才使它超越了黨派和意識形態(tài)的囿制，業(yè)已成為世界上較為普遍、社會公眾直接參與政府(主要是地方政府)公共政策制定、從而更好維護(hù)公眾利益的重要途徑。

2005年肇始于浙江溫嶺的創(chuàng)新性實踐，雖已約定俗成地被冠以“參與式預(yù)算”之名，因為它的確與國外的參與式預(yù)算有著操作層面乃至價值訴求上的共通之處。然而，其實際形成發(fā)展的過程，卻深刻地植根于本土政治經(jīng)濟(jì)社會等諸要素的現(xiàn)實基礎(chǔ)，“是一種本土化的公民參與地方政府治理的創(chuàng)新實驗”，*徐斯儉、吳建忠：《在治理改革中走向民主：浙江溫嶺鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大參與式預(yù)算之個案研究》，《中國大陸研究》，2011年第54期。有著鮮活的內(nèi)生性邏輯機(jī)理，且持續(xù)地在其可能范圍內(nèi)把制度演化推向深入，以回應(yīng)不斷變化的現(xiàn)實，進(jìn)而又成為撬動我國根本政治制度即人民代表大會制度在新常態(tài)下進(jìn)一步完善從而有效改良地方治理生態(tài)的重要突破口。

(一)參與式預(yù)算在溫嶺創(chuàng)生的內(nèi)在邏輯及過程演化

中國農(nóng)村的參與式預(yù)算實踐從90年代早期就開始了，只是當(dāng)時通常稱為“村務(wù)公開”或“村務(wù)民主管理”。此后，深圳、上海、江蘇、黑龍江和杭州上城區(qū)等地也先后不同程度地探索過參與式預(yù)算。但從創(chuàng)新實踐的規(guī)范性、系統(tǒng)性、特別是持久性和制度化程度及其已獲得的海內(nèi)外影響力來衡量，最典型也最成功的地方參與式預(yù)算實踐顯然非浙江溫嶺莫屬。在“2007地方公共決策系列評選”中，溫嶺的參與式預(yù)算就以第二高票入選“十大地方公共決策實驗”。專家為它寫的推介詞是：“有了多年民主懇談實踐基礎(chǔ)，溫嶺新河鎮(zhèn)嘗試將民主懇談嵌入政府機(jī)制，此番改革的突破口是政府財政預(yù)算審議。這一被稱為參與式預(yù)算的改革已悄然試水三年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表質(zhì)詢政府預(yù)算，提出修改意見，這樣一種樸素的形式中蘊(yùn)含著難能可貴的監(jiān)督機(jī)制。無論是人大代表還是政府官員，民主操練的任何細(xì)節(jié)都是在互動中尋求共識?！?/p>

那么，溫嶺究竟何以可能？回溯歷程，其演化的內(nèi)在邏輯主要涵括以下三方面：

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生性促動及民情的相應(yīng)形塑。溫嶺是浙江東南沿海的縣級市，它不僅是我國農(nóng)村股份合作制企業(yè)的誕生地，同時也是民營企業(yè)的發(fā)源地之一，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為活躍，其地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平多年來位居全國百強(qiáng)縣前列。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使溫嶺人早已走出求溫飽生存的階段，進(jìn)入一種改善生活環(huán)境、提升生活質(zhì)量的時期，同時伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，溫嶺人的權(quán)利意識及邊界也日趨清晰。再加1980年代末以來我國開始形成的“鄉(xiāng)政村治”的基層政治社會格局，進(jìn)一步從政治實踐層面強(qiáng)化著民眾的平等意識與政治參與訴求。仰賴這些因素的綜合作用，在1999年這里就誕生了讓溫嶺從此蜚聲中外的松門鎮(zhèn)“民主懇談會”創(chuàng)新實踐，此后這種創(chuàng)新做法在溫嶺被不斷深化和外推，日漸成為其地方公共決策的基本路徑依賴。這種以干部與群眾之間公開、平等地進(jìn)行協(xié)商對話的商談模式，顯著地形塑著溫嶺民眾的“協(xié)商氣質(zhì)”，為此后溫嶺參與式預(yù)算改革的試水破題提供了組織、制度和民情等多方面的必要前提條件。

2.基層改革者的理性順應(yīng)與不懈探索。帕特南曾指出，民主的改革者必須從基層開始。的確，恰恰是現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，以及民生問題大量涌現(xiàn)的結(jié)果，往往成為基層政府亟需理性面對且有效處理的直接課題。在溫嶺的實踐中，面對從物質(zhì)和知識等諸層面已日益具備商談意識和能力素養(yǎng)的廣大民眾，在地方黨委與政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，逐漸產(chǎn)生了一批積極進(jìn)取、勇于創(chuàng)新、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)幕鶎诱尉?。他們在面臨新問題新變化的情況下，積極嘗試制度變革的深化。正是他們基于將民主懇談這一地方性試驗?zāi)軌蚩沙掷m(xù)并可推廣的考量，把它從體制外搬到了體制內(nèi)，即與地方人大職能相銜接。通過參與式預(yù)算監(jiān)督把人大代表原本就具備的職能切實運(yùn)轉(zhuǎn)起來，不僅由此衍生出“參與式預(yù)算”的實踐，還激活了較長時期來某種程度上處于“死機(jī)”狀態(tài)的基層人大功能。這一探索在新河鎮(zhèn)首度試水，并形成了目前幾已成為我國地方參與式預(yù)算代名詞的“新河模式”。

3.操作技術(shù)在公開、理性和精致等多層面的增量演化?！半x開可操作化的程序，沒有真正的民主”。*陳明明：《民主制度化在于完善可操作化程序》，《社會科學(xué)報》，2017年3月23日。孫中山在其《建國方略》的“民權(quán)初步”篇，不憚繁瑣，教人民如何動議、討論、表決、復(fù)議等等，寄托了先生“教吾國人行民權(quán)第一步之方法”，以期舉步能行，行之能穩(wěn)，逐步達(dá)到“民權(quán)之發(fā)達(dá)必有登峰造極之一日”的殷切之望。溫嶺的實踐之所以能在眾多類似探索中脫穎而出，離不開它在推動參與式預(yù)算實踐的操作技術(shù)朝著公開、理性與精致等諸多層面持續(xù)演化的積極努力。

從2005年最早在新河鎮(zhèn)試水，到澤國模式的進(jìn)一步細(xì)化；從2008年由兩個鎮(zhèn)推廣到六個鎮(zhèn)的“拓面”，再到從鎮(zhèn)一級延伸至市一級的“提質(zhì)”；從會議室確定場景里的預(yù)算審議，到悉數(shù)把全市各部門的預(yù)算通過全媒體公開，接受市民查閱與監(jiān)督；2011年通過人大代表工作站的預(yù)算征詢懇談；2013年市級人代會上開始票決部門預(yù)算；2014年市人大常委會嘗試預(yù)算績效評價；2015年在市級人代會上試行預(yù)算修正議案；2016年正式設(shè)立市人大常委會預(yù)算工委。十多年來，櫛風(fēng)沐雨，砥礪前行，而今則循著“預(yù)算全口徑、監(jiān)督全過程、參與全方位”的要求正向縱深推進(jìn)。

一是審查監(jiān)督內(nèi)容上逐步實現(xiàn)“預(yù)算全口徑”。此間一個細(xì)節(jié)：市級各部門、各鎮(zhèn)(街道)預(yù)算文本逐年統(tǒng)一、規(guī)范、完整和細(xì)化，基本上所有的部門和鎮(zhèn)(街道)預(yù)算已細(xì)化到“項”級科目，個別細(xì)化到“目”級，由以前薄薄幾頁紙的預(yù)算變成了如今厚厚的一本賬預(yù)算，且許多重要支出還在備注欄中附加說明，更加通俗易懂。例如，澤國鎮(zhèn)2014年5.76億的預(yù)算，已細(xì)化到15類66款600多項目，用A4紙打印出來有48頁！

二是審查監(jiān)督程序上逐步實現(xiàn)“監(jiān)督全過程”。從年初預(yù)算編制開始，到年中預(yù)算執(zhí)行，再到年終決算，全過程監(jiān)督，使“預(yù)算編制有審查、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算績效有評價”，形成一個較完整的循環(huán)體系。這從一個統(tǒng)計數(shù)據(jù)能反映其實在成效：自2006年以來，全市各鎮(zhèn)共提出預(yù)算修正議案88件，列入人大會議大會表決的42件，其中36件獲得表決通過，預(yù)算調(diào)整資金達(dá)到2295萬元。

三是審查監(jiān)督主體上逐步實現(xiàn)“參與全方位”。除了人大代表依法深度參與外，溫嶺市人大常委會按照“只要有意愿，就會有機(jī)會”的思路，通過建立市鎮(zhèn)兩級預(yù)算審查監(jiān)督參與庫和專業(yè)庫、組建陽光預(yù)算宣講小組、開通參與式預(yù)算網(wǎng)等途徑，積極引導(dǎo)和組織社會公眾廣泛多層參與。目前公眾參與主要有以下六種方式：定向邀請、自愿報名、隨機(jī)抽取、科學(xué)抽樣、代表征詢、媒體追蹤。

“十年磨一劍”。溫嶺參與式預(yù)算的基本演化歷程可歸納為16個字：由點到面，由下而上，由表及里，由柔變剛。在此過程中，不斷注入新內(nèi)涵，挖掘新形式，豐富新內(nèi)容，使它持續(xù)煥發(fā)出生機(jī)與活力。其本質(zhì)則始終圍繞一個核心議題：“有序組織人民群眾廣泛參與預(yù)算協(xié)商、討論、決策并不斷強(qiáng)化對預(yù)算的審查和監(jiān)督，調(diào)動全市人民依法管理地方國家事務(wù)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，保證人民當(dāng)家作主?！?張學(xué)明：《參與式預(yù)算：協(xié)商民主的生動實踐》，《人大研究》，2013年第3期。一個原先基層治理的體制外創(chuàng)新，至此已與地方最高權(quán)力機(jī)構(gòu)有機(jī)鏈接。2011年8月22日，中共浙江省委出臺的《關(guān)于加強(qiáng)“法治浙江”基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見》(浙委[2011]85號)文件，充分肯定了這一制度創(chuàng)新，明確提出要積極推行“參與式預(yù)算”等基層新做法。

(二)溫嶺參與式預(yù)算業(yè)已取得的基本成就及其階段性表征

國家治理體系現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)志就是各級財政預(yù)決算制度完善與否，即是否能依照憲法的基本精神來確立人大、政府、社會公眾三者的權(quán)責(zé)關(guān)系。中國地方政府治理中通常只有向上的責(zé)任機(jī)制，其向下的責(zé)任機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府責(zé)任缺失問題仍相當(dāng)普遍。在現(xiàn)代性的“治理”逐步取代傳統(tǒng)“統(tǒng)治”的當(dāng)下，如何穩(wěn)步強(qiáng)化地方政府“自下而上”的責(zé)任機(jī)制，相當(dāng)程度上成為治理體系現(xiàn)代化能否順利推進(jìn)的一個重要指標(biāo)，對于基層民主治理意義重大。正如有學(xué)者所說：“政府是否真正受制于憲法，是否為有限政府，是否能將政府行為限定在法制化軌道，其根本在于國家的財政權(quán)是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中?！?熊偉：《憲政與中國財政轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)家》，2004年第5期。

溫嶺參與式預(yù)算的制度創(chuàng)新正是對上述改革愿景的一種有效實踐。即在新的要求與發(fā)展的倒逼式挑戰(zhàn)下，立基于現(xiàn)行的政治經(jīng)濟(jì)框架與激勵結(jié)構(gòu)，政府主動、適時引入一種“自下而上”的基層民眾參與的責(zé)任機(jī)制，作為對“向上負(fù)責(zé)”垂直控制機(jī)制的有益補(bǔ)充，并不斷完善和充分發(fā)揮基層人大作用，持續(xù)推動地方政府的制度創(chuàng)新，繼而啟動中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一個極為重要的階段性改革——公共預(yù)算改革。它將基層民眾的政治參與成功導(dǎo)入基層政府財政預(yù)算與公共決策，切中了現(xiàn)代公共財政的核心要義，即取之于民、商之于民、用之于民，從而有效抑制行政主導(dǎo)之弊端。在這個嶄新制度空間里，基層民眾對地方公共資源配置與相應(yīng)實施方案有了切實的話語介入的制度化路徑，而基層人大也實現(xiàn)了對基層政府決策的實質(zhì)性影響與制約。所有這些，極大地改變了以往我國基層政治生態(tài)中通常政府強(qiáng)勢、人大附隨、民眾無聲的“弱制度”慣性，一定程度上重構(gòu)了基層權(quán)力關(guān)系格局，開始形成一種民眾、人大、政府三者合作型政治運(yùn)作的制度化機(jī)制。而這種合作型政治關(guān)系正是現(xiàn)代治理的基本要義所在，也是我國人民權(quán)利本位的應(yīng)有體現(xiàn)，是基層政治與政府合法性的重要源泉。

從現(xiàn)代治理的基本要素考量，溫嶺實踐的主要成就至少體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.民眾的主權(quán)地位得到了較充分的尊重，其權(quán)益開始有了制度化的保護(hù)機(jī)制，從而使政府的公信及合法性得到了較好維護(hù)。政府的合法性基礎(chǔ)主要源自兩方面：一是作為正式的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)所獲得的合法性，此乃既定的；二是政府在治理過程中所獲得的公民的認(rèn)同與理解，這主要來自于政府的治理方式及績效，它與政府在治理過程中所承擔(dān)的角色和功能密切相關(guān)，在我國，這主要取決于能否從傳統(tǒng)的自上而下管制者角色向公共利益的協(xié)調(diào)者與服務(wù)者角色轉(zhuǎn)變。國外的經(jīng)驗研究表明，“那些有著更多參與性的城市公民被發(fā)現(xiàn)對地方政府會少一些憤世嫉俗的態(tài)度”。*Carol Ebdon.Beyond the Public Hearing:Citizen Participation in the Local Government Budget Process [J] .Public Budgeting ，Accounting & Financial Management ，Summer 2002 .因為正是政治生活中常態(tài)化的“喧嚷聲”，反而會使人們之間更緊密地聯(lián)系在一起。*[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維巴：《公民文化——五個國家的政治態(tài)度和民主制》，徐湘林等譯，北京：東方出版社2008年版，第270、436頁。參與式預(yù)算就是一個政府與公民對話的制度化通道。政府自身轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，克制先前因預(yù)算“軟約束”帶來的隨性花錢的權(quán)力“任性”；公民則廣泛、直接地參與到與自己切身利益相關(guān)的社會公共事務(wù)決策，在其中自由表達(dá)自身偏好，從而使公民既能對自己的地位與成就感產(chǎn)生更為積極的評價，同時也更易真切理解政府行政的客觀難度，由此，就會大大減少公民對政府的不滿與批評，降低政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生社會矛盾和利益沖突乃至群體性事件的可能性，從而有效降低政策執(zhí)行成本，提高決策效益。

2.激活基層人大監(jiān)督與制約的功能性權(quán)力，促進(jìn)政府決策理性化，使政策更符合民意，讓民眾擁有更多獲得感。從制度設(shè)計看，基層人大是我國地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，但長期以來，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能與基層人大代表的作用發(fā)揮都不夠，審議政府預(yù)算的意識更顯淡薄，過程也往往流于形式。參與式預(yù)算與人大有機(jī)對接后，成為人大職權(quán)被激活的有效切口，“打開了人大工作局面，逐步樹立起人大工作的信心”，*張學(xué)明：《不斷打造充滿活力的縣鄉(xiāng)人大工作環(huán)境》，浙江省人大工作研究會編：《人大制度理論與實踐：2016年浙江省人大工作研究會理論研討會論文集》，第19頁。使人大這一根本政治制度不斷煥發(fā)出應(yīng)有活力與份量。

現(xiàn)今在溫嶺的預(yù)算審查監(jiān)督工作中，已經(jīng)確立并遵循三大原則：預(yù)算沒有經(jīng)過民眾協(xié)商的，不上人代會；重大項目沒有經(jīng)過人大常委會審查的，不上人代會；人大代表和民眾的合理意見，沒有很好吸收的，政府要回去重新研究。*張學(xué)明：《全口徑預(yù)算與公眾參與》，《人大研究》，2015年第2期。相應(yīng)地，其預(yù)算編制也歷經(jīng)四種變化，即：從封閉到開放的轉(zhuǎn)變，從程序性向程序性與實質(zhì)性并重的轉(zhuǎn)變，從少數(shù)人決定向多數(shù)人參與決定轉(zhuǎn)變，從比較粗放到比較精細(xì)轉(zhuǎn)變。這就使人大由先前尷尬的“橡皮圖章”真正開始重返有實際制約功能的權(quán)力機(jī)構(gòu)，在基層民主政治生活中發(fā)揮主渠道作用，同時也激發(fā)了基層人大代表的履職熱情和活力。對政府而言，參與式預(yù)算作為一個充分吸納“民意”的過程，能極大減少政府“拍腦袋”決策，確保政府工作更精準(zhǔn)有效地回應(yīng)民眾實際訴求。溫嶺參與式預(yù)算推行以來，這里民眾的生活質(zhì)量及公共服務(wù)的提供都有了很大改善，政府公共服務(wù)的公平性顯著提升。

3.有效提高了公民的民主意識及政治參與能力。本質(zhì)上，民主政治只是一種力求達(dá)致各方權(quán)力均衡的制度裝置，尤其當(dāng)它作為一種治理形式時，要求公民必須具備清晰的權(quán)利意識，有理性的問責(zé)精神，擔(dān)負(fù)起作為公民應(yīng)有的責(zé)任來，如此才能促成民主的齒輪真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。然而這種現(xiàn)代民主素養(yǎng)并非與生俱來，亦非僅靠說教就能獲得，其最有效的養(yǎng)成路徑恰是親身實踐。而參與式預(yù)算可以說正是這樣一所有效的“公民學(xué)?！薄Ｔ谶@所特殊的“學(xué)?！崩?，公民通過各種形式的政治參與逐步內(nèi)化對政治系統(tǒng)的認(rèn)知、情感和評價，并在持續(xù)的民主實踐場景中鍛煉公民必要的溝通能力以及合作意識、合作能力等公民美德，促進(jìn)公共理性的逐漸養(yǎng)成，成為真正較滿意、較忠誠的“有自信的公民”，*[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維巴：《公民文化——五個國家的政治態(tài)度和民主制》，徐湘林等譯，北京：東方出版社2008年版，第232、444-445頁。如此才能確保民主制度有效運(yùn)行，進(jìn)而也才是使民眾自身根本利益最終能夠落到實處的根本保障。

由上顯見，雖然溫嶺參與式預(yù)算的推進(jìn)并未引致基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本性變化，*何包鋼：《近年中國地方政府參與式預(yù)算試驗評析》，《貴州社會科學(xué)》，2011年第6期。其整個創(chuàng)新實踐也始終在地方黨委和政府的切實領(lǐng)導(dǎo)之下，但顯然，改變已經(jīng)發(fā)生，且成效顯著，迄今為止海內(nèi)外對溫嶺改革的評價始終“較為正面”。*吳木鑾：《及時調(diào)整政府間財稅關(guān)系》，《南方周末》，2016年9月8日。某種意義上說，這至少已階段性地表征著治理體系現(xiàn)代化在中國國情里的一種可欲路徑：回應(yīng)性的內(nèi)生演化。

三、參與式預(yù)算的浙江實踐對推進(jìn)我國制度完善的貢獻(xiàn)及其中國方案昭示

(一)浙江實踐對我國制度完善的貢獻(xiàn)：先鋒試驗與源頭活水

改革開放近40年，中國社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性已今非昔比，傳統(tǒng)的利益政治格局一去不復(fù)返，我們已經(jīng)處于一個利益矛盾與沖突的多發(fā)期，利益協(xié)調(diào)與平衡勢必將在新的舞臺上展開。這也正是黨的十八屆三中全會首次正式用“社會治理”替代“社會管理”的深刻現(xiàn)實依據(jù)。它體現(xiàn)了我們黨執(zhí)政理念的重大轉(zhuǎn)變，是治國理政總體思路的新突破，以至被學(xué)者視為必將影響至深的“第五個現(xiàn)代化”。*人民論壇編輯部、清華大學(xué)政治學(xué)系等：《專家圓桌：“第五個現(xiàn)代化”啟程》，《人民論壇》，2014年第4期(上)。

在中國這樣一個超大型國家，國家治理中的地方創(chuàng)新也是其中不可或缺的重要元素。地方治理創(chuàng)新不僅可以為中國國家治理走向良治先行探路，且可以為頂層設(shè)計優(yōu)化提供某種必要的啟迪與檢驗。*人民論壇編輯部、清華大學(xué)政治學(xué)系等：《專家圓桌：“第五個現(xiàn)代化”啟程》，《人民論壇》，2014年第4期(上)。由是，賦予地方更多的自主權(quán)，激勵地方更多地進(jìn)行地方治理創(chuàng)新的探索，理應(yīng)是中國國家治理走向良治這個故事中不可或缺的精彩篇章。

置于上述中國的時代敘事中來觀照溫嶺參與式預(yù)算的實踐創(chuàng)新，其內(nèi)蘊(yùn)機(jī)理切中肯綮。浙江是改革開放以來市場化最早發(fā)育、民營經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，三十多年來始終以一種類似哈耶克自發(fā)擴(kuò)展秩序的演化路徑，不僅其經(jīng)濟(jì)發(fā)展令人矚目，繼之在政治領(lǐng)域的拓展態(tài)勢同樣讓人刮目相看，以至某種意義上已擢升為我國地方治理創(chuàng)新的重要實驗場。習(xí)近平同志在浙江工作期間，他就已洞察這一新的變化趨勢，高度重視基層民主政治建設(shè)，明確提出，基層歷來是民主政治的發(fā)源地和實驗田。*習(xí)近平：《基層民主越健全，社會越和諧》，《人民日報》，2006年9月25日。在他的推動下，浙江廣泛開展了各種形式的“問需于民、問計于民”和“讓人民群眾參與、讓人民群眾做主”的創(chuàng)新實踐活動。正是以溫嶺參與式預(yù)算為典型代表的眾多浙江基層民主政治實踐探索，很大程度上是成就浙江始終走在全國前列的重要經(jīng)驗。

十八大以來黨中央治國理政的新方略，與浙江的相關(guān)創(chuàng)新實踐有著甚為清晰的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，與改革開放以來我國推進(jìn)改革的基本路線圖(即“局部試點—取得成功—逐步推廣”)也有著極高契合性。特別是浙江案例的主要特點是自主自費(fèi)的實踐探索，即主要源于浸淫市場經(jīng)濟(jì)實踐的民眾對“民主議政”的新需求帶給地方公共機(jī)構(gòu)新的變量與壓力，倒逼原先的地方權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生適應(yīng)性的內(nèi)生變革，由此而來的經(jīng)驗探索較之純粹主觀設(shè)計的“植入式實驗”顯然有著更為客觀的內(nèi)在合規(guī)性，使其對全國層面的可借鑒性與示范意義也就更為凸顯，所以成為黨中央頂層設(shè)計過程中珍貴的源頭活水，并有望從中進(jìn)一步演化出推動中國整體進(jìn)步的中國經(jīng)驗。

(二)基于浙江實踐邏輯的中國方案昭示：價值與路徑

當(dāng)我們把溫嶺參與式預(yù)算視為一項在中國具有創(chuàng)新乃至先鋒意義的地方治理探索時，就意味著同時也承認(rèn)其仍然存在諸多不足。不可無視的事實是，一方面該探索畢竟時間尚短，至今還在一路不停地持續(xù)跟進(jìn)之中，*溫嶺市人大常委會張學(xué)明主任在2016年浙江省人大工作研究會的理論研討會上說：“溫嶺市人大近年來的工作實踐，很重要的一條就是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展當(dāng)中，民主法治一路不停的跟進(jìn)。我們提出一個觀點，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展義不容辭，推進(jìn)民主法治同樣義不容辭?！痹斠娬憬∪舜蠊ぷ餮芯繒帲骸度舜笾贫壤碚撆c實踐：2016年浙江省人大工作研究會理論研討會論文集》，第17頁。而另方面更重要的是，溫嶺這項實踐具備顯著的內(nèi)生性。今天其各種權(quán)力主體間談判、溝通等協(xié)商與博弈方式相當(dāng)程度已經(jīng)沉淀為某種路徑依賴或者布迪厄所說的“慣習(xí)”，用這里官員經(jīng)常說的一句話就是“已回不去了”，這就在對民主有效運(yùn)轉(zhuǎn)極為關(guān)鍵的“觀念”層次，讓我們對溫嶺參與式預(yù)算本身的持續(xù)完善進(jìn)而可能演化出更多持續(xù)性變革的發(fā)生抱有較大的信心與耐心。同時，正是在這種“已回不去”的邏輯中可以發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)蘊(yùn)的價值理念和發(fā)生機(jī)理與現(xiàn)代治理理論有著相當(dāng)?shù)挠袡C(jī)融通性，有著可與之有效對話從而相互啟迪、共同拓展的現(xiàn)實空間。

1.價值的內(nèi)契性。自上世紀(jì)90年代以來，“治理”理論之所以日益為各國所重視，一個根本前提乃源于現(xiàn)代社會日益趨向于利益多元化，而處理這種業(yè)已常態(tài)化的利益政治，明智的做法就是，施政的重心從政策過程的末端轉(zhuǎn)向政策過程的初期，亦即從利益受損時的被動維權(quán)轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)和增進(jìn)利益的積極參與。*景躍進(jìn)：《演化中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制：挑戰(zhàn)與前景》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》，2011年第4期。它要求現(xiàn)代政府的政治過程更優(yōu)化，成為一種兼?zhèn)溟_放、包容、商談、回應(yīng)、問責(zé)等要素而形塑的更有彈性的現(xiàn)代“治理”政治。

在這種邏輯下，正像邁可·曼(Michael Mann)所指出，分析評判能夠維系現(xiàn)代多元社會平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展的國家權(quán)力，就應(yīng)細(xì)分為兩個層面進(jìn)行考量：其一是國家的專制權(quán)力(despotic power)，即國家精英可以在不必與市民社會各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的范圍(range)；其二是國家的基礎(chǔ)權(quán)力(infrastructural power)，即國家能力，指的是國家事實上滲透市民社會，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力，它構(gòu)成一個現(xiàn)代國家基礎(chǔ)權(quán)力的核心組成部分。*Michael Mann(1993)，The Sources of Social Power，Vol.Ⅱ.The Rise of Classes and Nation-states，1760-1914,Cambridge:Cambridge University Press.而衡量后一種國家基礎(chǔ)權(quán)力強(qiáng)弱的重要指標(biāo)，說到底，就是允許公眾能夠在多大程度上并以何種方式直接參與到公共政策議程的設(shè)置中來的問題。因為，現(xiàn)代公共行政只有融入了健全的制度化溝通和協(xié)商機(jī)制，使公眾在積極的參與中不僅能傳遞自身訴求，且因為能夠有效參與而極大增進(jìn)其政治效能感從而對政治產(chǎn)生信任感，實現(xiàn)“使呼吁成為忠誠的函數(shù)”，*美國學(xué)者赫希曼在討論現(xiàn)代社會復(fù)雜組織架構(gòu)下如何有效實現(xiàn)績效時，曾提出一個頗有影響力的觀點：“激活呼吁使之成為忠誠的函數(shù)”。參見：[美]艾伯特·O·赫希曼：《退出、呼吁與忠誠——對企業(yè)、組織和國家衰退的回應(yīng)》，盧昌崇譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)、格致出版社2015年版。那么公共政策的實施才能高效而顯出其基礎(chǔ)權(quán)力的強(qiáng)大，政治系統(tǒng)也就通常會變得更為穩(wěn)定。*[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維巴：《公民文化——五個國家的政治態(tài)度和民主制》，徐湘林等譯，北京：東方出版社2008年版，第431頁。

就此角度來觀察，中國國家的基礎(chǔ)權(quán)力建設(shè)有待強(qiáng)化是個接受度相對較高的觀點。*景躍進(jìn)、張小勁、余遜達(dá)主編：《理解中國政治——關(guān)鍵詞的方法》，中國社會科學(xué)出版社2012年版，第194頁。即由于中國的公共決策制定中較長時期以來事實上存在著與民眾之間“弱協(xié)商性”的現(xiàn)象，致使其決策的有效實施即實際執(zhí)行力呈某種脆弱狀態(tài)，并不同程度地影響到民眾對政府的實際信任度。尤其在基層政府治理層面，誠如有學(xué)者認(rèn)為：“與1978年改革開放之前比較，基層政府的治理結(jié)構(gòu)、功能以及治理機(jī)制和治理理念，沒有發(fā)生任何實質(zhì)性的改變”。*周慶智：《論中國基層政府治理現(xiàn)代化》，《武漢大學(xué)學(xué)報》(哲社版)，2016年第3期。財政部2016年9月公布的我國新預(yù)算法實施后第一次對地方預(yù)決算公開情況全面的專項檢查，其結(jié)果也從一個維度印證了這一判斷。*財政部2016年9月8日公布了新預(yù)算法實施后第一次對地方預(yù)決算公開情況全面的專項檢查，其結(jié)果顯示，至少仍存在不容忽視的三方面瓶頸問題：一是部門預(yù)決算公開不到位；二是公開內(nèi)容的完整性和細(xì)化程度不夠；三是基層預(yù)決算公開內(nèi)容與社會關(guān)注不盡匹配。來源：《財政部通報地方預(yù)決算公開情況專項檢查結(jié)果》，《中國財經(jīng)報》2016年9月12日。在這種基本背景下，溫嶺參與式預(yù)算十年來的實質(zhì)性持續(xù)推進(jìn)及其已經(jīng)取得的積極成效就尤顯寶貴。

一方面，內(nèi)涵上，溫嶺實踐的核心要義就是很大程度上倒轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)的政府行政模式，開始重視公民參與在改善政府治理中的重要作用，并已逐步建立起政府與公眾之間的合作伙伴關(guān)系，開始制度化地實現(xiàn)了“用對話代替對抗，用權(quán)利約束權(quán)力”的良性均衡治理，有效提升了邁可·曼所定義的國家基礎(chǔ)權(quán)力的能力，與當(dāng)代治理理論有著實質(zhì)性的價值內(nèi)契。

另方面也由此說明，就演化路徑而言，即便在并未根本觸動我國原有制度架構(gòu)條件下，主要經(jīng)由民眾、地方官員及學(xué)者的合力，基于本土實驗的溫嶺創(chuàng)新，同樣能夠達(dá)致與人類政治文明深層邏輯的有機(jī)融通，某種意義上可謂殊途同歸。

2.中國議程的民主增量實驗。盡管民主的理論和制度千差萬別，但西方政治學(xué)者認(rèn)為，在政治科學(xué)中總是要以一個“最大公約數(shù)”為標(biāo)準(zhǔn)來衡量各國的轉(zhuǎn)型。在自由民主理論占據(jù)主流的時代，它通常包括代表、定期選舉、表達(dá)自由、信息公開、結(jié)社自由和公民權(quán)等六大方面。*Robert Dahl,On Democracy,CT:Yale University Press,1998,chapter 8.但進(jìn)入21世紀(jì)以來，面對第三波民主屢遭挫折，同時，一個日益強(qiáng)大且自信的中國“反其道而行之”地繼續(xù)快速發(fā)展著，從而使得多數(shù)國外學(xué)者對中國民主的看法開始趨于審慎，更為務(wù)實的“理解中國”的思考路向凸顯了出來。*黃晨：《近年美國學(xué)界中國民主研究評析——文獻(xiàn)、脈絡(luò)與方法》，《國外社會科學(xué)》，2016年第1期。事實上，環(huán)顧當(dāng)今人類社會，真正基本符合以上指標(biāo)而成功建立起“民主制度”的國家并不多。但不可否認(rèn)，“民主”的確又是人類文明發(fā)展至今在政治領(lǐng)域的一種基本理念與目標(biāo)共識，也是中國共產(chǎn)黨人自建黨以來始終追求的目標(biāo)，是“我們黨始終高揚(yáng)的光輝旗幟”。*來源：《中國共產(chǎn)黨十八大報告》，2012年11月8日。此外，孫中山的政治遺囑“世界潮流，浩浩蕩蕩，順之者昌，逆之者亡”以及改革開放伊始鄧小平“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化”的鮮明斷論很大程度上已沉淀為中國民眾的基本政治認(rèn)知自覺。因此，這里的問題很大程度上也就轉(zhuǎn)換為：實現(xiàn)民主的具體道路或制度模式是否只能劃一？倘若可以殊途，那么能否最終同歸？

從本文以上圍繞溫嶺參與式預(yù)算案例的討論中，至少就迄今中國的政治制度發(fā)展而言，可以對此做出基本確切的瞻望：殊途應(yīng)常態(tài)，同歸亦可期。在一個世界最多人口的最大發(fā)展中大國，其發(fā)展歷程已經(jīng)表明，中國共產(chǎn)黨是一個愿意也能夠與時俱進(jìn)的適應(yīng)性政黨。改革開放以來正是仰賴它漸進(jìn)但又持續(xù)地回應(yīng)發(fā)生在這個社會諸多層面的新挑戰(zhàn)，在堅持其根本制度框架不動搖的同時，卻又能適時地通過有序探索、開發(fā)多元化“民主工具”，*何俊志：《民主工具的開發(fā)與執(zhí)政能力的提升—解讀溫嶺“民主懇談會”的一種新視角》，《公共管理學(xué)報》，2007年第3期。使其原有傳統(tǒng)體制經(jīng)由政府過程優(yōu)化及相應(yīng)制度完善等舉措而提升了現(xiàn)有制度的擴(kuò)容能力。如在溫嶺的案例中，其所打造的參與式預(yù)算這一民主工具并未涉及到西方學(xué)者極為看重的“選舉”，更未觸動根本政治制度框架，但是，伴隨這種創(chuàng)新的民主工具的運(yùn)用，已經(jīng)標(biāo)志著這里一定程度上出現(xiàn)了政府自主性與利益表達(dá)充分性之間的互動并達(dá)至某種較樂觀的均衡態(tài)勢，*蕭樓：《載體：通向制度抑或回歸事件——民主懇談個案與東南沿海的有限政治市場研究》，《開放時代》，2003年第6期。已使原有制度因此走向更多的包容，這種包容性的制度又會促進(jìn)更多的制度創(chuàng)新，生發(fā)出可能在創(chuàng)新之初全然未曾預(yù)見的新因素，而這些新因素還會在相當(dāng)程度上創(chuàng)生出自我強(qiáng)化和自我運(yùn)行的新的機(jī)制，并可望開辟出人類民主發(fā)展征程中新的獨特路徑。一定意義上說，這正是一種哈耶克所說的“開放的演化進(jìn)程”，是一個可期的民主增量中國實驗方案。

一些國外學(xué)者的新近觀察也在某種程度上回應(yīng)了這一增量演化的中國實驗。改革開放伊始就關(guān)注和研究中國改革的美國康奈爾大學(xué)教授維克多·倪(Victor Nee)，他最近發(fā)表的論文對中國前景做出了其基本判斷，即“邁向包容性的政治制度”。他認(rèn)為，中國作為全球經(jīng)濟(jì)大國崛起并且出現(xiàn)了新興的市場經(jīng)濟(jì)。在維持經(jīng)濟(jì)快速增長的需求的推動下，中國的政治精英進(jìn)行了意義深遠(yuǎn)的對政治治理的改革，這使政治精英非但沒有走進(jìn)死胡同，反而獲得了廣泛的社會基礎(chǔ)。中國出現(xiàn)了自我強(qiáng)化性的制度變遷，只要能始終維持集中的國家權(quán)力、依法治國和對民眾意愿負(fù)責(zé)的政府之間的平衡，中國的政治制度就是包容性的，其底蘊(yùn)就是能夠?qū)γ癖娯?fù)責(zé)的政治。當(dāng)然，一切還處于正在進(jìn)行時。*[美]維克多·倪：《中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型：一個美國學(xué)者的觀察與思考》，《社會學(xué)評論》，2016年第3期。

就目前發(fā)展已能推斷的是，中國的民主建設(shè)進(jìn)程體現(xiàn)為一種多元力量參與的復(fù)雜互動的過程，必將是一個持續(xù)漫長而又變化深刻的過程，且一定會刻上自己獨特印記，畢竟政治制度發(fā)展從來不能脫離其特定文化而有效存在。民主不是一場魯莽的冒險，不可能簡單復(fù)制?！巴ㄏ颥F(xiàn)代社會的路不是一條，更不是直線前進(jìn)的。……亞洲經(jīng)驗，特別是中國經(jīng)驗可以證明，確實存在‘社會發(fā)展的不同道路’，而且遠(yuǎn)不止一條?！?[德]沃爾夫?qū)げ槠辗颍骸冬F(xiàn)代化與社會轉(zhuǎn)型》(第二版)，陳黎、陸宏成譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，中文版前言。人類的現(xiàn)代化迄今仍是個未竟的事業(yè)，歷史與現(xiàn)實也已證明，西方的現(xiàn)代化模式并不具有普世性。今天中國的現(xiàn)代化成就至少已說明，世界的現(xiàn)代化離不開“中國故事”。聚焦中國的現(xiàn)代化問題，發(fā)現(xiàn)其道路有別于西方模式的特點所在，則有望為現(xiàn)代化范式的多元建構(gòu)貢獻(xiàn)出獨特的中國視角。

這一事實提醒我們，與其清談和爭辯，不如保持一種開放的心態(tài)，一種對理論(想象力)的開放以及對經(jīng)驗世界的開放，以一種理性、包容的立場，回到中國“田野”，通過踏實努力，真正將自己的優(yōu)勢充分展現(xiàn)出來。畢竟，實踐是檢驗真理的標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗政治學(xué)現(xiàn)有理論(它們大多來自西方)是否具有普遍性意義的準(zhǔn)繩?！?/p>

(責(zé)任編輯：林賽燕)

2016-12-01

董明，博士，中共浙江省委黨校政治學(xué)教研部副主任、教授、碩士生導(dǎo)師，浙江省“科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心”研究員，主要研究方向為比較政治制度、政商關(guān)系、社會階層。

浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點課題“環(huán)境治理體系構(gòu)建中的企業(yè)社會責(zé)任形成機(jī)制”(編號：17NDJC049Z)

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1007-9092(2017)04-0038-08