◎ 民政部辦公廳

對(duì)新形勢(shì)下民政工作的認(rèn)識(shí)

◎ 民政部辦公廳

編者按：為深入分析當(dāng)前民政工作創(chuàng)新發(fā)展面臨的新形勢(shì)、新情況、新問(wèn)題，深化對(duì)民政工作特點(diǎn)規(guī)律和職責(zé)使命的認(rèn)識(shí)，積極尋求破解民政事業(yè)改革發(fā)展難題的辦法措施，民政部辦公廳日前下發(fā)了《關(guān)于深入開(kāi)展民政重點(diǎn)問(wèn)題研究的通知》，要求各地結(jié)合當(dāng)前民政工作實(shí)際，圍繞“關(guān)于對(duì)新形勢(shì)下民政工作的認(rèn)識(shí)”等九個(gè)民政重點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)研究。本刊特開(kāi)設(shè)《民政重點(diǎn)問(wèn)題研究專(zhuān)欄》，陸續(xù)刊發(fā)各地高質(zhì)量的研究成果，以推動(dòng)這項(xiàng)工作的深入開(kāi)展。

認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)，科學(xué)認(rèn)識(shí)民政工作在新形勢(shì)下的職能定位，對(duì)我們謀劃推進(jìn)民政事業(yè)改革發(fā)展具有基礎(chǔ)性、根本性意義。深化對(duì)新形勢(shì)下民政工作的認(rèn)識(shí)，須基于對(duì)民政發(fā)展歷程的回顧和當(dāng)前面臨形勢(shì)的分析。

新中國(guó)成立以來(lái)對(duì)民政工作認(rèn)識(shí)的演變

民政工作歷史悠久，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，是最原始、最古老的一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)管理工作；業(yè)務(wù)多元，既有上層建筑領(lǐng)域，又有經(jīng)濟(jì)建設(shè)內(nèi)容，不同歷史時(shí)期有不同職能定位。

1949年11月，民政部前身內(nèi)務(wù)部成立，主管地方人民政權(quán)建設(shè)、地方行政機(jī)關(guān)設(shè)置、行政區(qū)域劃分調(diào)整、戶(hù)籍國(guó)籍管理、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、土地改革、游民改造、城市營(yíng)建規(guī)劃、社團(tuán)和宗教團(tuán)體登記、擁軍優(yōu)撫等多項(xiàng)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要工作，主要任務(wù)是服務(wù)新生人民政權(quán)的建立和鞏固。毛主席指出，民政就是做人的工作，不要怕麻煩。朱德同志提出，民政是人民群眾的組織部。陳毅同志提出，民政工作要上為中央分憂(yōu)、下為百姓解愁。

1969年1月，內(nèi)務(wù)部被撤消，從省、市、自治區(qū)民政廳、局到基層民政組織，都受到不同程度的沖擊，有的被撤銷(xiāo)，有的與其他部門(mén)合并。但由于民政工作是“保國(guó)安民”的重要工作，民政業(yè)務(wù)并沒(méi)有被中斷，而是分別移交其他部門(mén)管理。

1978年3月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定設(shè)立中華人民共和國(guó)民政部，主管優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟(jì)、社會(huì)福利、行政區(qū)劃、婚姻登記、殯葬改革和政府機(jī)關(guān)人事工作。1983年4月，第八次全國(guó)民政工作會(huì)議用“三個(gè)一部分”概括了民政工作在新的歷史時(shí)期的性質(zhì)和任務(wù)，即有的屬于政權(quán)建設(shè)的一部分，有的屬于社會(huì)保障的一部分，有的屬于行政管理的一部分，將民政工作基本特征提煉為“群眾性、社會(huì)性、多元性”。1994年5月，第十次全國(guó)民政工作會(huì)議明確，民政工作要適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，保障人民群眾的基本生活權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。2002年5月，在第十一次全國(guó)民政會(huì)議上，江澤民同志強(qiáng)調(diào)，“民政工作要更好地為人民服務(wù)，為最需要幫助的困難群眾服務(wù)，為改革發(fā)展穩(wěn)定的大局服務(wù)”。

2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，民政部被賦予了20多項(xiàng)職責(zé)，主要集中在四個(gè)方面：一是保障民生，開(kāi)展減災(zāi)救災(zāi)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展等工作；二是發(fā)展民主，指導(dǎo)城鄉(xiāng)基層自治組織建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基層民主政治建設(shè)，牽頭推動(dòng)村務(wù)公開(kāi)、民主管理工作，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)；三是服務(wù)國(guó)防，負(fù)責(zé)軍人優(yōu)待、撫恤、安置，烈士褒揚(yáng)、革命紀(jì)念物管理和擁軍優(yōu)屬等工作；四是服務(wù)社會(huì)，開(kāi)展社會(huì)組織登記和監(jiān)督管理，行政區(qū)劃和地名管理，行政區(qū)域界線(xiàn)管理，婚姻、殯葬、兒童收養(yǎng)和城市生活無(wú)著流浪乞討人員救助等工作。2012年3月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第十三次全國(guó)民政會(huì)議，結(jié)合新形勢(shì)對(duì)民政部門(mén)的地位作用作出了“一統(tǒng)四分”的新概括：“一統(tǒng)”即民政部門(mén)要在社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮骨干作用；“四分”即在保障和改善民生中發(fā)揮保底作用，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，在國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)中發(fā)揮支持作用，在提供和強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)中發(fā)揮支撐作用。

簡(jiǎn)要梳理新中國(guó)成立以來(lái)民政發(fā)展歷程發(fā)現(xiàn)：民政工作事關(guān)百姓福祉，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定與文明進(jìn)步，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，在黨和國(guó)家工作全局中占有重要地位；新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以來(lái)，民政部門(mén)的工作雖然始終處于不斷調(diào)整中，業(yè)務(wù)有增有減、功能有進(jìn)有退、職責(zé)有分有合，但始終堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局、為民服務(wù)，自覺(jué)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體布局和重大戰(zhàn)略，在黨和政府重視下謀劃推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)足發(fā)展。

當(dāng)前民政工作面臨的形勢(shì)

多年來(lái)，全國(guó)民政系統(tǒng)干部職工勤勉履職，推動(dòng)民政工作不斷進(jìn)步，在服務(wù)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展大局中發(fā)揮了重要作用。但與新形勢(shì)下黨中央、國(guó)務(wù)院的要求相比，與人民群眾日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求相比，與社會(huì)各方面期待相比，還存在不少差距和問(wèn)題。一是對(duì)習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神的領(lǐng)會(huì)需要不斷加深，對(duì)中央有關(guān)決策部署的落實(shí)必須持續(xù)加強(qiáng)。二是部分領(lǐng)域體制不順、法律法規(guī)政策滯后，亟需深化改革創(chuàng)新、大力加強(qiáng)法治建設(shè)。三是部分領(lǐng)域保障范圍和保障水平與群眾需求還不相適應(yīng)。四是部分民政干部的理念、作風(fēng)、能力與承擔(dān)的任務(wù)不匹配，不善于運(yùn)用新理念、新技術(shù)、新手段以改革創(chuàng)新的思路和辦法開(kāi)展工作，在爭(zhēng)取黨委政府重視、協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)支持、動(dòng)員社會(huì)力量、拓寬民政資源等方面辦法不多、能力不足。五是基層民政工作力量薄弱，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部人員緊張，普遍存在“缺人辦事、缺錢(qián)辦事”現(xiàn)象。這些不足和問(wèn)題，有我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不高、相關(guān)保障條件不足的客觀原因，但我們要更多剖析主觀原因，從思想認(rèn)識(shí)著手，下大力氣、花真功夫推動(dòng)解決。

當(dāng)前，我國(guó)全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決勝階段，“五位一體”總體布局縱深展開(kāi)，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局協(xié)調(diào)推進(jìn)，脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入沖刺期，人口老齡化日趨嚴(yán)峻，黨中央對(duì)民政工作賦予了重要使命。

一是習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)和黨中央國(guó)務(wù)院決策部署對(duì)民政工作提出新要求?？倳?shū)記對(duì)民生民政工作提出了系統(tǒng)要求。在民生保障方面，總書(shū)記堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想和共建共享的理念，強(qiáng)調(diào)“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”，要堅(jiān)持“社會(huì)政策要托底”的根本要求和“守住底線(xiàn)、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論”的工作思路，“從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手”，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，把福利水平提高“建立在經(jīng)濟(jì)和財(cái)力可持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上”，不能“用過(guò)度承諾討好民眾”。在社會(huì)治理方面，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，重心必須落在城鄉(xiāng)社區(qū)，處理好活力和秩序的關(guān)系，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。同時(shí)，總書(shū)記還有許多直接關(guān)于民政工作的重要指示批示和講話(huà)要求，中央政治局專(zhuān)門(mén)集體學(xué)習(xí)研究部署防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)對(duì)人口老齡化工作。十八大以來(lái)，歷次中央全會(huì)、政府工作報(bào)告和黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)重要文件，都對(duì)民政工作作出了新部署、提出了新要求。

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)對(duì)民政工作提出新要求。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政收入增速放緩。民政部門(mén)資金有限、力量有限、條件有限，但群眾需求持續(xù)增長(zhǎng)，托底保障任務(wù)越來(lái)越重、難度越來(lái)越大。托什么“底”，邊界在哪里，如何托住“底”，保障好困難群眾基本生活，保障基本公共服務(wù)，發(fā)揮好社會(huì)保障的社會(huì)穩(wěn)定器作用；如何健全托底資金保障機(jī)制，確保把網(wǎng)底織密兜牢等等。這些問(wèn)題都需要在實(shí)踐中回答。

三是人口老齡化對(duì)民政工作提出新要求。我國(guó)人口老齡化程度不斷加深，老齡人口比重越來(lái)越大，需要護(hù)理照料的失能、半失能老年人不斷增加，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的要求不斷提高。同時(shí)，政府、社會(huì)、市場(chǎng)、家庭在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任還沒(méi)有完全厘清，推動(dòng)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的扶持政策不足，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)還存在諸多困難，支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的一些優(yōu)惠政策尚未完全落地。而解決人口老齡化問(wèn)題的最佳窗口期只有5-10年的時(shí)間，急需我們采取科學(xué)有效措施果斷應(yīng)對(duì)。

四是社會(huì)發(fā)展對(duì)民政工作提出新要求。當(dāng)前社會(huì)領(lǐng)域加速變革，新舊矛盾交織疊加，社會(huì)訴求復(fù)雜多樣，人們的主體意識(shí)、參與意識(shí)、法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)輿論與行為影響日深，社會(huì)問(wèn)題的關(guān)聯(lián)性、敏感性、復(fù)雜性不斷加深。支持國(guó)防和軍隊(duì)改革對(duì)民政部門(mén)提出新要求。城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理服務(wù)的任務(wù)加重、難度加大。這些都對(duì)民政工作提出了新挑戰(zhàn)。

五是新型城鎮(zhèn)化對(duì)民政工作提出新要求。隨著新型城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，人口流動(dòng)化、農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化、欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村“空心化”等現(xiàn)象日益突出。現(xiàn)行很多民政政策，如低保、優(yōu)撫、福利、婚姻登記等，都是以戶(hù)籍為識(shí)別依據(jù)，急需完善，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域銜接。同時(shí)，流出地的留守、養(yǎng)老等問(wèn)題，流入地的社會(huì)融入、社會(huì)參與、服務(wù)均等化等問(wèn)題，都需探索解決。

新形勢(shì)下民政工作的職責(zé)定位

準(zhǔn)確定位民政工作，需將民政工作放到我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念深刻變化的大背景中思考。結(jié)合新中國(guó)民政職責(zé)歷史沿革，從民政工作面臨的形勢(shì)分析看，目前民政部門(mén)最核心、最根本的職責(zé)是“?；尽⒍档拙€(xiàn)”。具體而言，一是保障好特定對(duì)象的基本生活、維護(hù)好特定對(duì)象的基本權(quán)益。特定對(duì)象主要包括低收入困難群眾、城鄉(xiāng)特困人員、生活困難殘疾人和重度殘疾人、留守兒童、困境兒童、生活無(wú)著流浪乞討人員、受災(zāi)群眾、因突發(fā)事故等原因陷入臨時(shí)性貧困的群眾，還有優(yōu)撫安置對(duì)象。二是保障好、維護(hù)好人民群眾最基本的民主政治權(quán)利，主要是開(kāi)展基層群眾自治、做好社會(huì)組織登記管理。三是承辦中央授予或法律授權(quán)的管理服務(wù)事項(xiàng)，主要是行政區(qū)劃調(diào)整、地名管理、界線(xiàn)管理、福利彩票發(fā)行管理、收養(yǎng)管理、養(yǎng)老服務(wù)、婚姻登記、殯葬等。此外，還有與之相關(guān)的一些事務(wù)的管理，如推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展、專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人才和相關(guān)志愿者隊(duì)伍建設(shè)、國(guó)際交流合作等。這些都是人民群眾特別是困難群眾應(yīng)當(dāng)享有的最基本的生活權(quán)益、最基本的民主政治權(quán)益和最基礎(chǔ)的公共服務(wù)，是人民群眾必不可少的基本需求，具有鮮明的政治屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性、文化屬性和人民性、公共性和特殊性，在服務(wù)當(dāng)前我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定大局中發(fā)揮著不可或缺的獨(dú)特功能和作用。

綜合目前民政工作的職責(zé)定位，按照“服務(wù)大局、服務(wù)人民、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)國(guó)防”的現(xiàn)實(shí)要求，新形勢(shì)下的民政工作，應(yīng)當(dāng)深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于民生民政工作重要論述精神，落實(shí)中央關(guān)于“社會(huì)政策要托底”的要求和“守住底線(xiàn)、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論”的工作思路，堅(jiān)持“民政為民、民政愛(ài)民”工作理念，著力保障好人民群眾最底線(xiàn)的生活權(quán)益、維護(hù)好人民群眾最基本的民主自治權(quán)益、為人民群眾提供最基礎(chǔ)的專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)服務(wù)，充分發(fā)揮民政工作在全面建成小康社會(huì)中的托底作用。其中，保障最底線(xiàn)的生活權(quán)益，主要體現(xiàn)在困難群眾和脫貧攻堅(jiān)兜底保障方面；維護(hù)最基本的民主自治權(quán)益，主要體現(xiàn)在加強(qiáng)基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)、加強(qiáng)社會(huì)組織發(fā)展管理等方面；提供最基本的專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)服務(wù)，主要體現(xiàn)在養(yǎng)老、婚姻、殯葬、區(qū)劃、地名等公共服務(wù)方面。此外，做好新形勢(shì)下的民政工作，要把握好以下基本要求：

一是把以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)民政工作的基本要求作為推進(jìn)民政工作的指導(dǎo)思想、基本準(zhǔn)則、根本遵循。始終與以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，認(rèn)真系統(tǒng)地學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央的精神和要求，科學(xué)謀劃部署和推動(dòng)民政工作，使民政工作切實(shí)兜住民生底線(xiàn)、積極參與社會(huì)治理、主動(dòng)服務(wù)國(guó)防和軍隊(duì)改革、強(qiáng)化基本公共服務(wù)。

二是把黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于民政工作的決策部署作為做好新形勢(shì)下民政工作的基本遵循和要求。從圍繞大局、服務(wù)大局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高度，落實(shí)好黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)決策部署。

三是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、底線(xiàn)思維，時(shí)刻把服務(wù)對(duì)象的安危冷暖掛在心上，把滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象的需求放在第一位，懷著為民愛(ài)民之心做好工作，把民生保障的底兜住，保障困難群眾共享改革發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)不同階層和諧共處，確保不發(fā)生沖擊社會(huì)道德底線(xiàn)的事件。

四是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，及時(shí)合理調(diào)整相關(guān)救助保障和撫恤優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)不斷豐富救助保障內(nèi)容，推動(dòng)從資金、物質(zhì)救助向同時(shí)提供情感支持、能力建設(shè)等轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)服務(wù)對(duì)象的自我修復(fù)、發(fā)展能力，享受改革發(fā)展成果的同時(shí)為社會(huì)作貢獻(xiàn)。

五是在推進(jìn)社會(huì)自治功能增強(qiáng)，促進(jìn)政府管理與社會(huì)自治有效銜接的過(guò)程中，始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)放在首位，確保正確政治方向，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主有機(jī)統(tǒng)一。

六是正確把握民生改善與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，積極培育養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，使民生改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相得益彰，在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)中主動(dòng)作為。

七是全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)手段運(yùn)用，著力打造數(shù)字、陽(yáng)光、廉潔民政，不負(fù)黨和人民重托。