徐邦友

（中共浙江省委黨校，浙江 杭州 310012）

以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的理性思考

徐邦友

（中共浙江省委黨校，浙江 杭州 310012）

黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是執(zhí)政黨建設(shè)的重要組成部分，也是黨內(nèi)其他方面建設(shè)的規(guī)則保證。一直以來，我們對黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)都比較重視，然而在思維視角方面或多或少有些欠缺。在全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨的歷史大背景下，我們需要轉(zhuǎn)換黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的思維視角，以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)。

法治思維；黨內(nèi)法規(guī)制度體系；理性思考

黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是執(zhí)政黨建設(shè)的重要組成部分，也是思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)的重要保障。我黨一直比較重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，特別是在十一屆三中全會以后，以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體十分強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，把制度建設(shè)視為執(zhí)政黨建設(shè)的主要著力點(diǎn)。而黨內(nèi)法規(guī)則是黨的制度體系中的核心規(guī)范和高級形態(tài)，是由黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。①三十多年來，我們的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也取得顯著成就，到目前為止，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，除黨章外，還有兩部準(zhǔn)則、二十二部條例，近百件規(guī)定、辦法、細(xì)則，其中，由中央制定的有140多件，中央部門制定的有約150件，地方制定的有1500多件，分屬黨章相關(guān)法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制法規(guī)、思想建設(shè)法規(guī)、組織建設(shè)法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)、黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法規(guī)等幾大方面，②黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性系統(tǒng)性有效性都逐漸增強(qiáng)，有效地保證了黨的組織隊(duì)伍的純潔性、執(zhí)政行為的規(guī)范性以及整個黨組織的戰(zhàn)斗力。然而，當(dāng)我們進(jìn)入到全面推進(jìn)依法治國的歷史階段后，我們以法治視角觀察已有的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的某些方面存在一些不盡如人意之處。當(dāng)前，我們必須以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。

一、以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的價值理據(jù)

法治思維是十八大以來使用頻率極高的一個詞匯，人們對其具體理解雖然可能還有差別，但也能夠形成一些基本共識。一般認(rèn)為法治思維是一個文化范疇，就是將法治的諸種要求運(yùn)用于認(rèn)識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式。因此，法治思維需以法治概念為前設(shè)。③也有學(xué)者將法治思維理解為執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到的或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識活動與過程。④筆者認(rèn)為法治思維是指人們在法治實(shí)踐中形成的關(guān)于政治生活和國家治理的世界觀與方法論，是人們對國家與社會、政府與公民、權(quán)利與義務(wù)、自由與法律所持的基本信念以及分析解決問題時的一種以規(guī)則為價值取向的思維習(xí)慣進(jìn)路。

法治思維具有一些鮮明的特點(diǎn)：第一，注重行為的主體資格及其行為程序、行為方式手段和目的意圖的合法性正當(dāng)性；第二，注重職能與權(quán)力的范圍邊界，絕不做超越邊界之事；第三，注重規(guī)則，把規(guī)則視為公平、正義、有效地開展社會性活動的前提條件，因而，致力于規(guī)則的發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造，并把自身也置于規(guī)則的約束之下；第四，注重以規(guī)則作為評判是非曲直的重要準(zhǔn)繩，盡管它不排除對具體特殊情況的個別性考慮，但不會因具體情況的特殊性而偏離規(guī)則，否則將會陷于無窮無盡的歧見紛爭；第五，始終以可理解可把握的公平正義作為追求的方向，并致力于以程序正義去保障實(shí)體正義；第六，注重超然獨(dú)立而且中立的裁判立場定位，不以自己的私人關(guān)系、價值偏好、情感傾向影響公共事務(wù)的處理。

以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)所面臨的一項(xiàng)全新課題。

（一）以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是法規(guī)制度建設(shè)自身的必然要求。

從法理上看，法有善惡之分，法治是善法良法之治。十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！敝螄侨绱?，治黨也是如此。作為一個有八千多萬黨員、肩負(fù)著中華民族偉大復(fù)興事業(yè)的大黨，其治黨之規(guī)必須具有法治屬性，它應(yīng)該能夠保護(hù)廣大黨員在黨內(nèi)的主體地位和主體權(quán)利，應(yīng)該能夠體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的一致性對等性以及面對所有黨員的平等性；應(yīng)該能夠有助于黨形成一個有戰(zhàn)斗力的整體，有助于保障黨內(nèi)民主，有助于黨的事業(yè)發(fā)展和理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。也就是說，普遍性、平等性、無例外性是良法善法的法治屬性，依照具有如此屬性的黨內(nèi)法規(guī)制度管黨治黨，才可以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)嚴(yán)治和善冶。

（二）以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是依規(guī)治黨從嚴(yán)治黨的必然要求。

依規(guī)治黨從嚴(yán)治黨是黨中央為打造中國特色社會主義事業(yè)堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心而提出的政治要求，是四個全面戰(zhàn)略布局當(dāng)中的重要一環(huán)，也是事關(guān)全面建設(shè)小康社會、全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國能夠順利推進(jìn)的關(guān)鍵一環(huán)。依規(guī)治黨從嚴(yán)治黨，最要緊的就是要有系統(tǒng)的相互支撐的具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性可執(zhí)行性的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，以守住底線筑牢堤壩扎緊籬笆。這個“嚴(yán)”既表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)所提行為要求的高度上，也表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)在適用上的全覆蓋性，更表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行中的可信承諾上，也就是說黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的情景一旦出現(xiàn)，法規(guī)所規(guī)定的責(zé)任后果百分之百隨之而至。而法治思維正是極注重規(guī)則的系統(tǒng)性、普遍性、平等性、有效性以及規(guī)則的規(guī)定效力，包括規(guī)定的確定力、執(zhí)行力和拘束力，使規(guī)則互聯(lián)成網(wǎng)、疏而不漏。

（三）以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是完善社會主義法律體系的必然要求。

社會主義法律體系是保護(hù)公民權(quán)利與自由、維護(hù)公共利益、形成開放性良善社會秩序的前提條件。社會主義法律具有許多不同的淵源表現(xiàn)形式，其中既包括國家政權(quán)機(jī)關(guān)制定的依靠國家強(qiáng)制力執(zhí)行的國家法律，也包括執(zhí)政黨制定的主要用來約束本黨黨員的黨內(nèi)法規(guī)，還包括歷史上傳承下來的或在社會中被人們發(fā)現(xiàn)認(rèn)可并且廣為接受的且不與國家法律相抵觸的傳統(tǒng)、風(fēng)俗、習(xí)慣或慣例以及其他一些未成文的潛在規(guī)則（也有稱之為默會規(guī)則、隱性規(guī)則或非正式規(guī)則）。所有這些規(guī)則必須在精神旨趣上相通，相互銜接相互支撐，共同促成良善的開放性社會秩序。自古以來從未有過一個國家的成文規(guī)則在沒有得到不成文規(guī)則的支持下能夠有效貫徹落實(shí)的先例。因此，完善社會主義法律體系，絕非國家政權(quán)機(jī)關(guān)單方面的任務(wù)，也是執(zhí)政黨需要通過黨內(nèi)立法加以促進(jìn)的事業(yè)，黨內(nèi)法規(guī)事實(shí)上構(gòu)成社會主義法律體系極為重要的一部分。有基于此，我們在制定黨內(nèi)法規(guī)和進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)時，就必須強(qiáng)化法治思維，以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，以便使黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律相契合，共同完善社會主義法律體系。

（四）以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。這意味著黨內(nèi)法規(guī)雖然只適用于黨內(nèi)，但其作用影響并不僅僅局限于黨內(nèi)，而且遍及整個國家，它和國家法律、國家治理具有邏輯上的緊密勾聯(lián)。對此，鄧小平早有精辟論述，他指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法，沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！雹菀渣h規(guī)保障國法是我國獨(dú)特的國情、獨(dú)特的黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)決定的現(xiàn)實(shí)而又合乎邏輯的政治選擇。我們要全面推進(jìn)依法治國，保障國家法律落實(shí)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力法治化現(xiàn)代化，一個很重要的方面就是要以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，為全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供推動力。這是中國法治建設(shè)道路的不二法門。

二、以法治思維看現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度體系的價值缺失

以法治思維的視角審視當(dāng)下黨內(nèi)法規(guī)制度體系，可以發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)現(xiàn)有法規(guī)制度體系存有缺陷。

其一，由于黨內(nèi)法規(guī)眾多，且由不同主體制定，制定法規(guī)時的背景情況及其當(dāng)時的立法意圖不同，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)存在相互掐架現(xiàn)象。比如二十世紀(jì)八十年代初，全國一些地區(qū)黨委陸續(xù)出臺政策規(guī)定，鼓勵黨政機(jī)關(guān)興辦各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體，提倡和支持黨政機(jī)關(guān)干部從事各種經(jīng)營活動。1992年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和黨政機(jī)關(guān)干部從事經(jīng)營活動的通知》，雖然要求縣及縣以上黨政機(jī)關(guān)不準(zhǔn)經(jīng)商辦企業(yè)，所興辦的各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體，必須與黨政機(jī)關(guān)在財務(wù)、名稱、人事等方面徹底脫鉤，但文件中依然留下了黨政機(jī)關(guān)及其干部經(jīng)商辦企業(yè)的“尾巴”，只是泛泛地要求注意掌握好黨政機(jī)關(guān)興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和黨政機(jī)關(guān)干部從事經(jīng)營活動中的政策界限。這就與《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等規(guī)定有些出入。另外，禁止黨政機(jī)關(guān)黨員干部經(jīng)商辦企業(yè)的規(guī)定與在私營企業(yè)主中發(fā)展黨員的規(guī)定雖然不矛盾，但新發(fā)展的私營企業(yè)主黨員如果在黨政機(jī)關(guān)包括政協(xié)擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后又應(yīng)該如何規(guī)范，至今并不明確。這里確實(shí)存在發(fā)生利益沖突的潛在可能。

其二，一些黨內(nèi)法規(guī)就其內(nèi)容而論，更多的是一些政策宣示或價值倡導(dǎo)，缺乏可操作性和可執(zhí)行性。具有法治意涵的法規(guī)必須是可操作可執(zhí)行的，其執(zhí)行情況也是可驗(yàn)證的；然而，過去，黨內(nèi)法規(guī)常常是一種價值倡導(dǎo)或政策宣示，表明黨組織的一種政治態(tài)度，缺乏可操作性可執(zhí)行性。比如2003年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，有些規(guī)定比較原則，操作性不強(qiáng)，約束力不夠，難以滿足新形勢要求。正如習(xí)近平總書記在十八屆六中全會上所說：“隨著形勢任務(wù)發(fā)展變化，條例與新實(shí)踐新要求不相適應(yīng)的問題顯現(xiàn)出來。形勢發(fā)展需要我們對條例進(jìn)行修訂，圍繞責(zé)任設(shè)計制度、圍繞制度構(gòu)建體系，強(qiáng)化上級黨組織對下級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，做到責(zé)任清晰、主體明確，制度管用、行之有效?！雹拊俦热?004年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，也有些規(guī)定保障措施操作性不夠強(qiáng)，對侵犯黨員權(quán)利的責(zé)任追究力度不夠大，導(dǎo)致黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)保障不到位。其中規(guī)定：黨員對于黨組織給予本人的處分、鑒定、審查結(jié)論或者其他處理不服的，有權(quán)向本人所在黨組織、上級黨組織直至中央提出申訴；黨員的合法權(quán)益受到黨組織或者其他黨員侵害時，有權(quán)向本人所在黨組織、上級黨組織直至中央提出控告。黨員有權(quán)要求有關(guān)黨組織對其提出的請求、申訴和控告給予負(fù)責(zé)的答復(fù)。這里所說的“給予負(fù)責(zé)的答復(fù)”較為含糊空泛。2010年出臺的《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》第八條規(guī)定，禁止脫離實(shí)際弄虛作假，損害群眾利益和黨群干群關(guān)系，不準(zhǔn)搞勞民傷財?shù)男蜗蠊こ毯凸撩炞u(yù)的政績工程。這個條文看似十分清楚，然而對“勞民傷財?shù)男蜗蠊こ毯凸撩炞u(yù)的政績工程”的界定方式和具體內(nèi)容并未明確，導(dǎo)致執(zhí)行規(guī)則時存在困難。有的黨內(nèi)法規(guī)如《廉潔從政準(zhǔn)則》，就其內(nèi)容要求來看，應(yīng)該適用于所有黨員，實(shí)現(xiàn)法規(guī)適用上的全覆蓋，但《廉潔從政若干準(zhǔn)則》卻明確規(guī)定只適用于領(lǐng)導(dǎo)干部。2015年10月頒布的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》則很好地解決了這個問題，它要求全體黨員和各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部都要遵守廉潔自律規(guī)則，這就充分體現(xiàn)了習(xí)總書記所講的“堅(jiān)持黨紀(jì)國法面前沒有例外”⑦的法治精神。

其三，新舊黨內(nèi)法規(guī)并存，造成執(zhí)行困擾。按照法理原則，有新法，舊法自然作廢，而且在法規(guī)效力上新法優(yōu)于舊法，執(zhí)行時從新不從舊。然而，由于黨內(nèi)缺乏制度化的法規(guī)清理更新機(jī)制，我們的黨內(nèi)法規(guī)往往新舊并存，比如中央在1985年、1987年、1993年、1996年、1997年、2001年先后出臺6個關(guān)于防止機(jī)構(gòu)編制膨脹的文件。上述文件的內(nèi)容，已被2011年出臺的關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的新文件涵蓋，但舊文件并沒有明確宣布廢止，從而造成執(zhí)行困擾。

其四，黨規(guī)與國法的銜接程度不夠。按照從嚴(yán)治黨的要求，黨紀(jì)挺在國法前，但這并不意味著黨紀(jì)大于國法或黨紀(jì)凌駕于國法之上，而只能理解為黨紀(jì)嚴(yán)于國法，黨紀(jì)對黨員的要求更高、約束性更強(qiáng)。比如，就行政處分和黨紀(jì)處分而言，在公務(wù)員行政處分中，已經(jīng)沒有留用察看這種處分種類，而在黨紀(jì)處分中依然保留“留黨察看”這個種類。于是就可能出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，一個人的錯誤足以將其開除出公務(wù)員隊(duì)伍，但依然可能保留在黨內(nèi)。讓我們試舉一例。《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第19條第二款規(guī)定：公務(wù)員拒絕執(zhí)行上級依法作出的決定、命令的，如果情節(jié)嚴(yán)重，給予開除處分。然而，我們反觀《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2004年版）第六十二條規(guī)定：下級黨組織拒不執(zhí)行上級黨組織決定的，對主要責(zé)任者，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分。這里，黨規(guī)與國法的銜接還不夠順暢。

鑒于此，在全面推進(jìn)依法治國和黨依法執(zhí)政的歷史背景下，我們必須從法治視角，運(yùn)用法治思維重新審視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，使黨內(nèi)法規(guī)制度更具有法治意涵與價值，且與國法體系在內(nèi)容和精神上直接有效地銜接起來。如此才能體現(xiàn)依法依規(guī)從嚴(yán)治黨的精神，以嚴(yán)格健全的黨內(nèi)法規(guī)制度體系保障黨始終做到依法執(zhí)政，進(jìn)而帶動和推動整個國家與社會的法治進(jìn)步。

三、以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的行動邏輯

（一）按照科學(xué)執(zhí)政民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的要求對黨內(nèi)現(xiàn)行法規(guī)進(jìn)行定期或不定期清理。

這是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，也是事關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程和戰(zhàn)略性工程。2013年，中央機(jī)關(guān)已經(jīng)啟動了這項(xiàng)工程，并于當(dāng)年8月頒布了《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》。在這次集中清理中，決定廢止162件，占清理文件總數(shù)的21%。廢止的主要有3種：一是文件主要內(nèi)容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，或者同憲法和法律不一致；二是明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要；三是已被新的規(guī)定涵蓋或者替代。宣布失效138件，占清理文件總數(shù)的18%。宣布失效的主要有2種：一是文件的調(diào)整對象已消失；二是文件適用期已過或者文件規(guī)定的階段性任務(wù)已經(jīng)完成，文件事實(shí)上已不再執(zhí)行。繼續(xù)有效467件，占清理文件總數(shù)的61%；另有42件將作出重大修改。2014年中共中央開展第二階段集中清理工作，納入第二階段清理范圍的是從新中國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，其中160件被廢止，231件宣布失效，20件繼續(xù)有效。緊接中央集中清理工作之后，各省自治區(qū)直轄市以及縣以上地方黨委也都開始了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的清理工作。浙江省截至2014年12月底，前后兩個階段的黨內(nèi)法規(guī)集中清理工作已經(jīng)完成，決定廢止的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件404件，宣布失效的726件。

（二）制定黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)則，明確立法主體、立法程序，完善立法技術(shù)，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的形式要件。

法治首先強(qiáng)調(diào)規(guī)則的正義性，而規(guī)則的正義與否又與立法主體、立法程序和立法技術(shù)有密切關(guān)系。法治社會的立法者本身也受法的約束，在法的范圍內(nèi)開展立法工作。因此，以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)就必須以黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范立法者。十八大以來，我們就開始著手這項(xiàng)工作。目前，這項(xiàng)工作已經(jīng)初步完成。2013年5月27日，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》正式對外公布。這是中國共產(chǎn)黨為制定黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)矩的規(guī)范性文件，是黨內(nèi)法規(guī)的立法法。這兩部黨內(nèi)法規(guī)的制定和公布，表明新一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，希望通過規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定、審查、備案和清理活動，促進(jìn)從嚴(yán)治黨，推進(jìn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。其中《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。這就明確了黨內(nèi)法規(guī)的立法主體，從根本上杜絕了黨內(nèi)法規(guī)濫用的可能；其次，還明確了黨內(nèi)法規(guī)的名稱，包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，而黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。此外還規(guī)定了一些基本的黨內(nèi)立法技術(shù)，如制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。以黨內(nèi)法規(guī)的形式解決黨內(nèi)法規(guī)立法的一系列問題，這本身就是以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的生動體現(xiàn)。浙江省委也根據(jù)浙江的實(shí)際情況，于2013年7月，制定下發(fā)了《中國共產(chǎn)黨浙江省委員會黨內(nèi)法規(guī)制定細(xì)則》和《中國共產(chǎn)黨浙江省委員會黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案細(xì)則》，從此，浙江省的黨內(nèi)法規(guī)立法也有法可依。

（三）以國法為底線，拉高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的標(biāo)桿。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是社會主義法律體系的必要組成部分；而黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。因此，正如《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》所指出的：必須“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，這是完善中國特色社會主義法治體系的重要要求，也是提高管黨治黨水平的迫切要求，同時還是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。所謂銜接與協(xié)調(diào)，不是指黨內(nèi)法規(guī)對黨員的要求等同于國家法律對普通公民的要求，而是指兩者的精神、價值旨趣要有內(nèi)在的統(tǒng)一性，在這種統(tǒng)一中又要對黨員提出更高的要求。比如言論自由是《中華人民共和國憲法》保障每一個公民都可以享受的政治權(quán)利，作為中國共產(chǎn)黨黨員同樣也具有這項(xiàng)權(quán)利；但任何一個公民在行使這項(xiàng)權(quán)利時都必須受到法律的限制，作為黨員也同樣受到法律限制。在此，作為公民與作為黨員是毫無二致的。但黨員在行使言論自由這項(xiàng)憲法權(quán)利時，除了要受到國家法律的限制外，還要受到黨規(guī)黨紀(jì)的限制，而且這種來自黨規(guī)黨紀(jì)的限制要比國家法律對普通公民的限制更嚴(yán)格。這并不是對法律面前人人平等原則的破壞，而是在堅(jiān)持這個原則的前提下先進(jìn)組織對其成員的嚴(yán)格要求，體現(xiàn)了這個組織在政治上的先進(jìn)性和道德上的崇高性。因此，以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)就必須以國家法律為底線，拉高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的標(biāo)桿，從而使黨內(nèi)法規(guī)制度體系更具有法治精神。作為受規(guī)則約束的對象，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要求模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。如此，方能成為人民群眾信服的先鋒戰(zhàn)士。

（四）要著力提升黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性前瞻性。

任何一個能夠有效運(yùn)行起來的制度都是由眾多規(guī)則有機(jī)構(gòu)成的體系，其中規(guī)則與規(guī)則之間是相互銜接的而不是脫節(jié)的，是相互協(xié)調(diào)的而不是矛盾沖突的，是相互支撐的而不是相互分割的，是能夠形成合力的而不是互相排斥的，是能夠適用未來無數(shù)情況的而不是需要個別對待的。過去，我們的黨內(nèi)法規(guī)為數(shù)眾多，有時針對同樣的問題先后頒布過若干個黨內(nèi)法規(guī)，但有不少徒具空文。之所以如此，與黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則缺乏系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性和前瞻性有極大關(guān)系。當(dāng)兩個規(guī)則互不關(guān)聯(lián)，甚至相互矛盾時，那么合乎邏輯的結(jié)果是任何規(guī)則都得不到執(zhí)行。因此，以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，就必須注重提升黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性前瞻性。這就要求在立法時注意統(tǒng)籌規(guī)劃、整體布局，另一方面，在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時要注意發(fā)現(xiàn)規(guī)則之間的不協(xié)調(diào)性，通過日常化的努力，消除這些不協(xié)調(diào)性，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系完善起來?，F(xiàn)在，中央已經(jīng)開始編制黨內(nèi)立法的“五年規(guī)劃”，這是一個極為有益的創(chuàng)舉，它有利于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計和整體布局，保證其系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。

（五）建立黨內(nèi)法規(guī)的審查機(jī)制和終結(jié)機(jī)制。

黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他方面黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)必須與黨章在原則與精神上保持一致，違背黨章的黨內(nèi)法規(guī)是不合法的，也是無效的。另外，如前所述，國家法律是我們制定黨內(nèi)法規(guī)時必須恪守的底線，法律紅線不可逾越，法律底線不可觸碰。因此，以法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，還必須注意建立黨內(nèi)法規(guī)的事前或事后審查機(jī)制。此外，為了防止黨內(nèi)法規(guī)疊床架屋越來越多，也可以考慮在一些黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中設(shè)定“日落條款”，明確規(guī)定一旦出現(xiàn)條款中所設(shè)置的情況，法規(guī)就自動失效。

（六）精修黨內(nèi)立法語言，形成黨內(nèi)法規(guī)制度特有的話語體系。

法律語言是一種極其講究精確性的符號系統(tǒng)，容不得任何一點(diǎn)含糊。因此，在制定和修改黨內(nèi)法規(guī)時，要有經(jīng)過規(guī)范的專業(yè)化訓(xùn)練的法律人才，對黨內(nèi)法規(guī)的概念、命題、判斷、邏輯進(jìn)行反復(fù)的推敲斟酌，直至做到現(xiàn)實(shí)條件下的最大化準(zhǔn)確。簡潔、清楚、準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)、合乎邏輯，是黨內(nèi)法規(guī)制度必須具備的語言文字風(fēng)采。

[注 釋]

①《黨的十八屆四中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，黨建讀物出版社2014年版，第175頁。

② 浙江省委辦公廳課題組《依規(guī)治黨法規(guī)制度體系的目標(biāo)、架構(gòu)和實(shí)現(xiàn)途徑研究》，未刊稿，2016年7月。

③ 張立偉《什么是法治思維和法治方式》，《學(xué)習(xí)時報》2014年3月31日。

④ 姜明安《再論法治、法治思維與法律手段》，《湖南社會科學(xué)》2012年第4期。

⑤《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1983年版，第147頁。

⑥ 習(xí)近平《關(guān)于〈關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則〉和〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉的說明》，2016年10月24日。

⑦《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第388頁。

責(zé)任編輯：路 曼

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1008-4479（2017）02-0058-06

2016-11-20

徐邦友，政治學(xué)博士，中共浙江省委黨校法學(xué)教研部副主任，教授，主要研究方向?yàn)榉ㄖ?、政府管制、基層社會治理等?/p>