◎王杰秀 何立軍

構(gòu)建“政社協(xié)同，精準(zhǔn)幫困”新模式成都市武侯區(qū)的創(chuàng)新實踐與啟示

◎王杰秀 何立軍

編者按：3月16日，民政部副部長宮蒲光在民政部政策研究中心呈報的《探索構(gòu)建“政社協(xié)同，精準(zhǔn)幫困”新模式—成都市武侯區(qū)的創(chuàng)新實踐與啟示》報告上批示：“成都市武侯區(qū)的創(chuàng)新實踐和經(jīng)驗，對做好困難群眾生活保障工作，是有益的嘗試，具有重要的啟示。請社會救助司注意總結(jié)和吸收借鑒。”為推介武侯區(qū)的經(jīng)驗做法，本刊摘要刊發(fā)。

幫扶困難群眾是黨和政府義不容辭的職責(zé)使命，也是社會各界履行社會責(zé)任的重要方面。近年來，成都市武侯區(qū)堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，踐行新發(fā)展理念，以幫扶政策覆蓋盲區(qū)的特殊困難群眾為重點，通過建設(shè)“慈善惠民超市”，創(chuàng)設(shè)“雪中送炭”特殊困難群眾專項意外及健康保險項目，實施“互聯(lián)網(wǎng)+”特殊困難群家庭慈善結(jié)對幫扶項目，探索建立“政府主導(dǎo)+社會支持”特殊困難群眾幫扶惠民新模式，實現(xiàn)了困難群眾幫扶的社會化、市場化、精準(zhǔn)化和常態(tài)化，讓困難群眾過上了更有保障、更有尊嚴(yán)的生活，增強了人民群眾的獲得感和幸福感，較好地實現(xiàn)了讓改革發(fā)展成果惠及更多人民群眾的目標(biāo)。

武侯區(qū)精準(zhǔn)幫困三大創(chuàng)新項目

（一）引入市場機制，創(chuàng)新發(fā)展“慈善惠民超市”

“慈善惠民超市”(下稱“超市”)，是武侯區(qū)自2013年2月起，為解決低保家庭及其他特殊困難群眾家庭吃菜貴、吃菜難等實際困難，著力改善困難群眾生活，努力實現(xiàn)困難幫扶社會化、精準(zhǔn)化、日?；?、專業(yè)化而探索實施的一項民生工程。具體由政府負(fù)責(zé)尋找合適的場地并出資裝修，引進(jìn)3家有實力、有品牌、有社會責(zé)任的企業(yè)免費使用政府提供的場地，具體承擔(dān)超市的日常運行管理，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。區(qū)慈善會通過超市運營管理系統(tǒng)后臺對超市運行情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，督促超市按要求規(guī)范運行、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時會同合作企業(yè)制作“慈善惠民超市優(yōu)惠卡”（被當(dāng)?shù)匕傩辗Q作”愛心卡”），向低保人員及其他困難群眾發(fā)放，每月資助購物補貼60元。困難群眾持卡每月可在“慈善惠民超市”以優(yōu)惠價(相當(dāng)于市場價的6折)購買100元以內(nèi)的蔬菜，以優(yōu)惠價(相當(dāng)于市場價的8折)購買200元以內(nèi)的米、面、油、肉蛋奶等生活物資，超出限額部分按市場價購買。超市以優(yōu)惠價格為困難群眾提供服務(wù)的同時，按照市場價向其他群眾提供服務(wù)，從而保證適度贏利，讓超市具備“自我造血”功能。這種運行模式讓社會公眾在不經(jīng)意中成為了散播愛心的“慈善使者”，讓日常消費行為自然化作慈善行為，巧妙打造了“人人慈善”“消費即慈善”的開放式慈善參與平臺。據(jù)統(tǒng)計測算，消費者在“慈善惠民超市”每消費100元就會捐出4.98元參與慈善。自超市開辦以來，武侯區(qū)低保人員及邊緣群眾累計有9萬余人次享受到360余萬元的購物優(yōu)惠，區(qū)慈善會提供給這類群眾的購物補貼達(dá)470余萬元。目前全區(qū)13個街道共建成14家“慈善惠民超市”，每個街道至少有1家，實現(xiàn)了全域覆蓋、就近服務(wù)的預(yù)期目標(biāo)。

（二）填補制度空白，創(chuàng)設(shè)“雪中送炭”特困群眾專項意外及健康保險項目

該項目主要針對當(dāng)前客觀存在的政策覆蓋不到、社會關(guān)注度低的特殊困難群眾(主要指因病、因殘、因災(zāi)等原因?qū)е录彝ハ萑胴毨В植环系捅＞戎吧鐣ｋU申請條件的特殊群體)的實際困難，在區(qū)政府主導(dǎo)下，整合社會力量，探索建立需求主動發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)幫扶機制，為這類群眾提供“量身定制”的保險產(chǎn)品。

2016年，武侯區(qū)政府（財政）和區(qū)慈善會共同投入445萬元，一方面為全區(qū)經(jīng)第三方機構(gòu)逐一入戶評估確定的529戶特殊困難群眾，購買城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和大病醫(yī)療互助補充保險；另一方面，采用市場化方式，招標(biāo)確定一家保險公司（天安人壽保險公司），對這些困難群眾進(jìn)行分類梳理、綜合考慮、量身定制保險方案、設(shè)計保險產(chǎn)品，最后確定為這些群眾購買意外傷害身故、意外傷害傷殘、附加意外傷害團(tuán)體住院醫(yī)療、社保補充住院醫(yī)療、附加住院津貼團(tuán)體醫(yī)療5項保險。具體規(guī)則是：因遭受意外傷害身故，保險公司賠付20萬元；因遭受意外傷害致殘，保險公司最高賠付12萬元；按80%的比例賠付因意外傷害產(chǎn)生的合理的醫(yī)療費用，免賠額為0元，保險金額最高為5萬元；對目前已經(jīng)身患重病需要住院治療的困難群眾，保險公司對其在社保及其他保險報銷后的合理費用，按100%比例賠付，保險金額最高為30萬元/年；因意外或疾病住院治療的，按100元/人/天給予住院津貼，保險賠付金額最高為3.65萬元/年。

為了讓“雪中送炭”項目精準(zhǔn)落地見效，在社區(qū)、街道通過各種方式收集掌握轄區(qū)困難群眾的幫扶需求基礎(chǔ)上，武侯區(qū)民政局和區(qū)慈善會通過政府購買社會服務(wù)方式，對全區(qū)困難群眾再次摸查，準(zhǔn)確掌握他們的真實需求和相關(guān)信息，并對困難程度進(jìn)行評估。同時積極尋找有意向的保險公司與之合作，整合政府、慈善會和企業(yè)各自擁有的扶貧資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢，為這些困難群眾創(chuàng)設(shè)其最需要的保險項目，目的是借助社會力量，通過市場機制最大化地發(fā)揮有限財政資金的幫扶效應(yīng)，實現(xiàn)對這些特困群眾的精準(zhǔn)幫扶。

據(jù)了解，武侯區(qū)“雪中送炭”特困群眾專項意外及健康保險項目，目前在全國縣（市、區(qū)）層面尚屬首創(chuàng)。該項目探索建立的政府主導(dǎo)、民政部門負(fù)責(zé)、慈善會運作、保險公司支持的幫困模式，使受保群體中70%的因病致貧對象得到了保險公司的理賠，精準(zhǔn)緩解了困難群眾看不起病的問題，不僅讓老百姓得到了實惠，還充滿人文關(guān)懷，具有典型創(chuàng)新意義。

（三）整合社會資源，實施“互聯(lián)網(wǎng)+”特困群眾家庭慈善結(jié)對幫扶項目

該項目與“雪中送炭”項目針對的目標(biāo)群體大體一致，是武侯區(qū)民政局為解決困難群眾就醫(yī)、入學(xué)、生活保障等問題精心策劃的一個慈善幫扶項目。具體以區(qū)慈善會為依托，構(gòu)建“慈善日記信息平臺”（一端聯(lián)結(jié)企業(yè)、社會組織、志愿服務(wù)團(tuán)隊、愛心人士等社會力量，建立社會幫扶資源庫，另一端聯(lián)結(jié)街道社區(qū)和第三方機構(gòu)，建立困難群眾需求信息庫），采取“一幫一”“一幫多”“多幫一”等形式，通過資金扶持、就業(yè)幫扶、技能幫扶等方式，精準(zhǔn)幫助困難群眾逐步走出困境。

為確保幫扶舉措落到實處，在社區(qū)、街道動態(tài)收集困難群眾需求信息基礎(chǔ)上，區(qū)慈善會聘請了有專業(yè)資質(zhì)的第三方機構(gòu)進(jìn)入社區(qū)、家庭，對擬納入幫扶范圍的困難群眾家庭逐戶調(diào)查核實、分析評估，建立真實準(zhǔn)確完整的數(shù)據(jù)庫，確保“慈善日記信息平臺”及時準(zhǔn)確更新；同時對社會幫扶資金、善物等是否及時到位、幫扶措施效果如何等情況，定期或不定期開展監(jiān)督、評估。此外，還引入心理專家和專業(yè)社工與幫扶對象定期見面，通過專業(yè)手法，一方面幫助困難群體掃除心理陰影，重塑生活信心，不斷提升生活幸福感；另一方面，幫助社會幫扶主體及時了解幫扶對象的真實狀況，增強幫扶活動的針對性。對社會幫扶主體提供的幫扶資金、開展的各類幫扶活動，區(qū)慈善會通過各種載體，定期公示、廣泛宣傳，以實現(xiàn)捐贈主體的捐贈意愿和求助者的慈善需求與慈善機構(gòu)的幫扶活動全天候聯(lián)動、無縫銜接，以及入口、出口、流程、動態(tài)等整個鏈條公開透明。

據(jù)統(tǒng)計，2015年，通過“慈善日記信息平臺”，區(qū)慈善會共募集到400余萬元的現(xiàn)金和物資，有近百家愛心企業(yè)、社會組織、志愿服務(wù)團(tuán)隊和愛心人士積極參與，與130戶特困家庭簽訂了結(jié)對幫扶協(xié)議，發(fā)放幫扶資金84.32萬元，受到參與各方一致好評和當(dāng)?shù)厣鐣V泛關(guān)注。

當(dāng)前困難群眾幫扶工作面臨的問題和武侯區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗

十八大以來，隨著中央堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)等重大決策部署有序推進(jìn)，我國困難群眾生活保障制度不斷健全、保障水平穩(wěn)步提升，需財政兜底保障的困難群體基本都得到了保障，但還有大批困難群眾，因財政保障能力有限、現(xiàn)有政策存在盲區(qū)、社會幫扶面臨諸多問題等因素制約，處于十分困難卻難以得到幫扶的境地。突出表現(xiàn)在：一是政府財力有限，低保覆蓋面有限，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以及時有效解決所有困難群眾的實際問題，特別是醫(yī)療救助資金缺口大，困難群眾罹患重特大疾病時獲得的救助與實際需求相距甚遠(yuǎn)；二是對于支出型貧困家庭，國家的救助幫扶制度尚不健全，加上各類救助幫扶資源相對分散、信息分割和不對稱問題突出，導(dǎo)致這類困難群體難以得到及時有效的幫扶；三是對于僅靠資金、物質(zhì)幫扶難以解決問題的困難群體而言，社會化、專業(yè)化的關(guān)愛服務(wù)和幫扶體系尚不健全。這些情況各地普遍存在，在城市棚戶區(qū)和農(nóng)村留守群體集中的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)表現(xiàn)的更加突出。武侯區(qū)堅持問題導(dǎo)向和創(chuàng)新思維，積極探索“政府主導(dǎo)+社會支持”的特殊困難群眾精準(zhǔn)幫扶模式，為國家層面研究制定相關(guān)政策提供了很好的基層實踐經(jīng)驗支持。

一是發(fā)動社會參與，積極探索政府、部門、企業(yè)、社會、居民群眾共建共享慈善超市新模式。長期以來，國內(nèi)很多地方的慈善超市普遍面臨體制不順、機制不活，產(chǎn)品不豐富、功能較單一，政府大包大攬、造血能力不足，形式主義、群眾不滿等問題，武侯區(qū)發(fā)展“慈善惠民超市”的做法，有效破解了上述難題。通過引入市場主體，盤活社會力量，對全民開放，厘清了政府、部門、企業(yè)、社會和居民群眾在慈善超市建設(shè)發(fā)展中的“責(zé)－權(quán)－利”邊界和角色定位，規(guī)避了“政府－社會－市場”三者都可能“失靈”的風(fēng)險，發(fā)揮了各類主體的比較優(yōu)勢。尤其是對政府、慈善會（社會組織）和企業(yè)的角色、功能做出了正確定位。政府主要負(fù)責(zé)出政策、建機制、搭平臺、提供場地及稅收等優(yōu)惠條件，授權(quán)慈善會加強監(jiān)管。企業(yè)作為運營主體，堅持市場化運營，在政府的扶持和慈善會的指導(dǎo)監(jiān)督下，充分釋放經(jīng)營優(yōu)勢，發(fā)動社會力量廣泛參與，激活公眾的慈善參與熱情，增強“慈善惠民超市”的“造血”機能和“輸血”功能，最終讓各方參與主體都受益，成功地探索出了一種政府、部門、企業(yè)、社會及居民群眾共同開發(fā)慈善資源、共建共享慈善超市的新模式，這是對我國慈善超市既有發(fā)展模式的革新。

二是補齊制度“短板”，積極探索特困群眾精準(zhǔn)救助和慈善幫扶新機制。一方面，針對實際生活困難但現(xiàn)有政策覆蓋不到、社會關(guān)注低的特殊困難群眾，通過購買社會組織或社工機構(gòu)的專業(yè)服務(wù)，主動摸清其真實需求和相關(guān)信息，積極尋找與保險公司合作的最佳接口，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下，大膽推動制度創(chuàng)新，通過整合政府和社會資源，創(chuàng)新幫扶機制，為這些特困群眾創(chuàng)設(shè)最需要的保險產(chǎn)品，最大化地發(fā)揮財政資金的“杠桿”作用，實現(xiàn)對這些困難群眾的精準(zhǔn)幫扶。另一方面，善用互聯(lián)網(wǎng)平臺，廣泛發(fā)動社會力量，彌補政府人手有限、精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)困難群眾需求條件不足等缺陷，通過“慈善日記”信息的及時更新，連接起困難群眾的救助需求與社會涌動的慈善資源；通過引入專業(yè)社工和志愿者提供服務(wù)，建立定期對接、公示、評估監(jiān)督、宣傳表揚等制度，實現(xiàn)“慈善結(jié)對幫扶”的常態(tài)化、規(guī)范化、專業(yè)化和透明化，走出了慈善活動一貫資源分散、不成體系、難以持續(xù)的困境，開創(chuàng)了“全民慈善”“活力慈善”新局面。

做好困難群眾生活保障和精準(zhǔn)幫困工作的建議

（一）提高思想認(rèn)識，大力加強困難群眾基本生活保障工作

保障困難群眾基本生活，是體現(xiàn)社會公平的重要標(biāo)志，是防止沖突道德底線的基本要求，是全面建成小康社會進(jìn)程中的突出短板，各級黨委政府特別是民政部門必須予以高度重視。要深刻領(lǐng)悟習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅決貫徹落實好黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強困難群眾生活保障工作和兜底扶貧攻堅的有關(guān)決策部署。進(jìn)一步加強對重點群體的基本生活保障、進(jìn)一步加大困難群眾基本生活保障資金投入、進(jìn)一步加強對困難群眾基本生活保障工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，扎實做好困難群眾基本生活保障工作。全國各縣（市、區(qū)）建立的由政府負(fù)責(zé)人牽頭，民政部門負(fù)責(zé)，發(fā)展改革、財政、衛(wèi)生計生、人力資源社會保障、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、扶貧、殘聯(lián)等部門和單位參加的困難群眾（基本）生活保障工作協(xié)調(diào)機制，決不能停留在“紅頭文件”上，要實實在在地解決問題、發(fā)揮作用。要把做好兜底保障工作作為頭等大事，確保網(wǎng)底不破、不漏，防止沖擊社會心理底線的事件發(fā)生。重點做好低保、特困人員供養(yǎng)、自然災(zāi)害生活救助、流浪乞討人員救助、傷殘軍人優(yōu)待撫恤、臨時救助及“救急難”工作，確保應(yīng)保盡保，將符合特困人員救助供養(yǎng)有關(guān)規(guī)定的殘疾人納入救助供養(yǎng)范圍，統(tǒng)籌推進(jìn)留守流動兒童和困境兒童保障工作，努力提高殘疾人“兩項補貼”標(biāo)準(zhǔn)。大力加強基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府加強對民政工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷改革創(chuàng)新，探索形成適合本地特點、利于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作的路子。加強工作督導(dǎo)，層層傳導(dǎo)壓力、落實責(zé)任，推動地方黨委政府切實抓好群眾基本生活保障工作。

（二）健全完善社會救助法規(guī)政策，妥善解決支出型貧困問題

雖然目前我國的社會救助制度基本實現(xiàn)了對符合條件的困難群體的兜底保障，但依然存在大量現(xiàn)有政策未能有效覆蓋的特殊困難群體，特別是大城市，當(dāng)大多數(shù)人享受到城市改革發(fā)展成果而有些人卻未能享受到時，這些群眾的心理落差會很大，可能變成城市中的“絕望群體”，很容易引發(fā)沖擊社會底線的極端事件；加上我們把農(nóng)村作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的主戰(zhàn)場，城市貧困問題可能成為“被遺忘的角落”，因此要增強“一個都不能忽視”的意識，堅持新發(fā)展理念，積極做好相關(guān)工作。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步修訂完善現(xiàn)行社會救助政策，加快社會救助法立法進(jìn)程，編密織牢困難群體社會保障安全網(wǎng)。盡快消除政策盲區(qū)，加強制度銜接和工作銜接，加大困難群眾生活保障統(tǒng)籌力度。要完善低保審核審批辦法，確保應(yīng)保盡保，精準(zhǔn)救助。加強低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，根據(jù)致貧原因，可探索建立收入型貧困家庭按戶保障，支出型貧困按人保障的救助體系。要合理調(diào)整財政用于社會救助的支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)加大醫(yī)療救助資金投入。支持地方根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力狀況，適當(dāng)提高救助標(biāo)準(zhǔn)，特別是對重特大疾病致貧等特殊困難家庭，可在摸排核實、開展第三方評估基礎(chǔ)上，一事一議，最大限度予以救助，將因剛性支出致貧的人員和家庭納入救助政策范圍，在試點基礎(chǔ)上逐步推開。要加大“救急難”工作力度，健全管理網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)急預(yù)案，完善多部門聯(lián)動機制，落實分工協(xié)同責(zé)任，對暫時陷入困境的群眾，確保做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早救助。

（三）善用“投資人”思維，讓有限財政資金發(fā)揮最大幫扶效應(yīng)

財政資金永遠(yuǎn)是有限的，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化、財政收入增長壓力較大的現(xiàn)實環(huán)境下，要保證困難群眾基本生活保障財政投入只增不減且做好精準(zhǔn)扶貧，僅靠政府是難以實現(xiàn)的。政府幫困不僅資金投入有限，而且人手不足、專業(yè)化程度比不過市場或?qū)I(yè)性社會服務(wù)機構(gòu)，導(dǎo)致幫扶的精準(zhǔn)性和精細(xì)化水平不高，難以做到讓受助群眾有尊嚴(yán)。因此，要深刻領(lǐng)悟中央關(guān)于全面深化改革的精神要旨，不斷深化政府職能轉(zhuǎn)變，善用“投資人”思維，盤活用好有限財政資金，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，加快推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，善于開發(fā)利用各類社會資源。通過培育扶持社會組織、政府購買服務(wù)、ppp合作等方式，探索建立政府-社會-市場共同幫扶困難群眾安全可控的社會化、市場化、常態(tài)化運行機制，讓有限的財政資金最大化地產(chǎn)生“杠桿”效應(yīng)，讓無限的社會力量充分釋放市場潛能，讓政府、市場、社會共同開創(chuàng)“小康路上一個都不能少”的生動實踐，著力推進(jìn)困難群眾幫扶的實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和效果提升。

（四）借鑒武侯經(jīng)驗，探索構(gòu)建“政社協(xié)同，精準(zhǔn)幫困”新模式及可持續(xù)運行機制

做好困難群眾幫扶工作需要黨委、政府、社會、企業(yè)協(xié)同發(fā)力。尤其是在政府有關(guān)制度尚不健全、政策尚不完善、覆蓋目標(biāo)人群有限、政府資金投入面臨困難的情況下，要做到精準(zhǔn)幫扶困難群眾、堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，必須轉(zhuǎn)換思維方式，積極創(chuàng)新工作思路，摸清瞄準(zhǔn)困難群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，充分挖掘整合各方面資源、力量，探尋有效破解難題的新路子。要按照習(xí)近平總書記關(guān)于“守住底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)輿論”的思路，學(xué)習(xí)借鑒武侯區(qū)的經(jīng)驗做法，積極探索構(gòu)建“政社協(xié)同，精準(zhǔn)幫困”新模式及可持續(xù)運行新機制，努力開創(chuàng)精準(zhǔn)扶貧新局面。

（作者單位：民政部政策研究中心）