劉云甫，陳丹雪

(廣東外語外貿(mào)大學 法學院，廣東 廣州 510420)

試論粵港澳大灣區(qū)府際合作的法律基礎

劉云甫，陳丹雪

(廣東外語外貿(mào)大學 法學院，廣東 廣州 510420)

從我國現(xiàn)行法律體系看，《憲法》是粵港澳大灣區(qū)府際合作的根本法，但其依據(jù)是非常薄弱的;《香港基本法》《澳門基本法》等憲法性法律是粵港澳大灣區(qū)府際合作的法律依據(jù)，但其對粵港澳大灣區(qū)府際合作的權威性、可行性、約束力還有待證明;WTO規(guī)則是粵港澳大灣區(qū)府際合作的國際法基礎，但其作用的范圍有限，僅限于貿(mào)易及其相關領域;中英、中葡《聯(lián)合聲明》是歷史文件，對粵港澳大灣區(qū)府際合作沒有法律效力;CEPA及其補充協(xié)議是粵港澳大灣區(qū)府際合作的軟法基礎，但其實施機制仍未建立，從而影響其實效。

粵港澳大灣區(qū);府際合作;憲法;憲法性法律;WTO規(guī)則;CEPA

伴隨著“粵港澳大灣區(qū)”，即由廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)形成的城市群概念的提出，粵港澳大灣區(qū)城市群政府之間相互借力、協(xié)商合作將日益緊密?；浉郯拇鬄硡^(qū)府際合作涉及法律的理解與運用。然而，在實踐中，對粵港澳大灣區(qū)府際合作法律基礎存有認識上的模糊和分歧，在許多方面甚至影響到粵港澳大灣區(qū)府際合作的實施與發(fā)展。厘清粵港澳大灣區(qū)府際合作的法律基礎，不僅有助于消除對粵港澳大灣區(qū)府際合作認識上的模糊和分歧，而且將為完善粵港澳大灣區(qū)府際合作“法治及其背后的制度”提供依據(jù)和前提。

一、《憲法》:粵港澳大灣區(qū)府際合作的根本法

依照憲法學原理，政府權力來自人民，人民以憲法的形式向政府整體性地或概括性地授予權力，從而使得憲法具有授權總章程的特點，成為國家根本大法，其他法律的授權只能是根據(jù)憲法所進行，并不得違反憲法的規(guī)定和精神。地方政府是一國政府體系中的重要組成部分，在憲法中具有重要地位。正如斯蒂芬·L·埃爾金所言:“關于立憲政府政治結構理論的重要組成部分必須是關于地方政府的設計。”［2］165《憲法》在第一章“總綱”中強調(diào)“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”?！稇椃ā窇椃ǖ谌龡l第四款明確規(guī)定:中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。不僅如此，《憲法》在第三十、三十一條以及“國家機構”一章分別對一般地方政府制度、民族自治地方政府制度和特別行政區(qū)制度等做出了規(guī)定?！稇椃ā返倪@些制度設計構成了粵港澳大灣區(qū)府際合作的根本法基礎:1)《憲法》關于平等的規(guī)定?！稇椃ā返谌⑺臈l確認了公民在法律面前人人平等，維護和保障民族平等，實行民族區(qū)域自治。區(qū)域平等，與人的平等密切相關，而且是建立在憲法所確定的人的平等之上的。［3］6－7《憲法》第三、四條有關人的平等的規(guī)定蘊含著區(qū)域平等。而區(qū)域平等權是實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)府際合作、對話和協(xié)商的堅實法治基礎。2)《憲法》關于地方政府職權的規(guī)定。根據(jù)《憲法》第九十五條規(guī)定，省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民政府。根據(jù)第一百零七條規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作?！?)《憲法》關于港澳特區(qū)行政區(qū)制度的規(guī)定?！皯椃ㄔ谙愀厶貏e行政區(qū)的效力和適用，是關系憲法在特區(qū)的法律地位的重大原則問題，是正確處理＇一國兩制＇下中央與特區(qū)關系的根本性憲制問題。”［4］28為了維護國家的統(tǒng)一和領土完整，保持港澳的繁榮和穩(wěn)定，并考慮到港澳的歷史和現(xiàn)實情況，國家決定，在對港澳恢復行使主權時，根據(jù)《憲法》第三十一條“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”的規(guī)定，設立港澳特別行政區(qū)，并按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在港澳實行社會主義的制度和政策。 “一國兩制”，指“一個國家，兩種制度”，其基本內(nèi)容是:在一個中國的前提下，國家的主體堅持社會主義制度;香港、澳門、臺灣是中華人民共和國不可分離的部分，它們作為特別行政區(qū)保持原有的資本主義制度五十年不變?！耙粐鴥芍啤睆南到y(tǒng)化的構想的方針走向?qū)嵺`的政策的標志是香港問題的解決與《中華人民共和國香港基本法》的實施。其在《憲法》中的依據(jù)為第三十一條，與第三十條并列，由此反映出特別行政區(qū)的特殊地位，其自治性高于民族自治區(qū)、自治州、自治縣的自治性，但是二者均統(tǒng)一在全國人民代表大會的最高統(tǒng)治之下，因此，特別行政區(qū)并非“國中國”，而是一個中國同一政權下的不同的治權分配方式的制度化產(chǎn)物。2016年11月7日《全國人民代表大會常務委員會關于＜中華人民共和國香港基本法＞第一百零四條的解釋》就是“一個中國”的具體實現(xiàn)。

綜上可知，自中國對港澳恢復行使主權以來，港澳特別行政區(qū)與廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市均屬于中國行政區(qū)的組成部分，都是基于《憲法》而設立的行政區(qū)劃。因此，粵港澳大灣區(qū)府際合作，無論下位法規(guī)定的制度設置、安排的分化程度如何，其唯一的根本法依據(jù)是《憲法》。然而，《憲法》不僅沒有對一國之內(nèi)地方政府合作問題做出任何規(guī)定，而且也沒有明確規(guī)定區(qū)域平等，所謂區(qū)域平等是在法理上從人的平等中推導而出的，也沒有對港澳特區(qū)政府的職權職責做出任何規(guī)定，只是非常抽象地規(guī)定“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”。因此，粵港澳大灣區(qū)府際合作的根本法依據(jù)是非常薄弱的。

二、憲法性法律:粵港澳大灣區(qū)府際合作的法律依據(jù)

憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，但這并不意味著憲法是法律匯編。憲法規(guī)范僅規(guī)定國家政治、經(jīng)濟、文化中根本性的問題，具體細則往往是通過憲法性法律來規(guī)定的。在內(nèi)地，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等憲法性法律進一步明確了廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市地方人民政府的職權職責。在港澳，《香港基本法》《澳門基本法》“按照具體情況”明確規(guī)定了港澳特別行政區(qū)實行的制度，明確了港澳特區(qū)政府的職責職權?！断愀刍痉ā贰栋拈T基本法》是全國人民代表大會制定的基本法律，而非地方法律，但它的效力是及于全國的，“全國各省份、各級政府以至全國人民都要遵守”。［4］138在“一國兩制”之下的港澳特別行政區(qū)，享有比中國內(nèi)地一般行政區(qū)更高度的自治權，其回歸前的法律制度和法律規(guī)范以及司法機制在進行基于《憲法》和《香港基本法》《澳門基本法》進行篩選、廢除和修正后得以大量保留，而非完全的推到重建，故與中國內(nèi)地施行的法律制度存在相通之處，也不可避免的與中國內(nèi)地施行的法律制度存在相當一部分的法律沖突。港澳法律制度與廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市施行的法律制度存在相通之處，為粵港澳大灣區(qū)府際合作提供了制度空間和法律依據(jù)。然而，由于這些憲法性法律更多的是對廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市地方人民政府和港澳特區(qū)政府各自職權職責的單獨規(guī)定，因此其提供的粵港澳大灣區(qū)府際合作制度空間和法律依據(jù)并不直接，更多的是一種學理推導，難以在實踐中發(fā)揮法律效力。另外，粵港澳大灣區(qū)府際合作實踐中，人們常常擔心粵港澳大灣區(qū)府際合作是否會違反《香港基本法》第二十二條第一款規(guī)定，即“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預香港特別行政區(qū)根據(jù)本法自行管理的事務?！薄栋拈T基本法》第二十二條第一款規(guī)定，即“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預澳門特別行政區(qū)根據(jù)本法自行管理的事務。”實際上，港澳特區(qū)政府與廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市地方人民政府通過對話、協(xié)商解決雙方關心的事項，并不違反這一規(guī)定。相反，粵港澳大灣區(qū)府際合作是對這一規(guī)定的忠實的遵從。就像我國《婚姻法》(2001)規(guī)定禁止干涉婚姻自由。未婚男女之間的自由戀愛，不僅不違反禁止干涉婚姻自由的規(guī)定，相反是禁止干涉婚姻自由規(guī)定的具體體現(xiàn)。當然，這些法律依據(jù)并不是《香港基本法》與《澳門基本法》明確列舉的，而是從法理上推導而來的。其對粵港澳大灣區(qū)府際合作的權威性、可行性、約束力還有待進一步證明。

三、WTO規(guī)則:粵港澳大灣區(qū)府際合作的國際法基礎

中國是世界貿(mào)易組織 (WTO)的成員國，而中國香港也作為“單獨關稅區(qū)”加入其中。依據(jù)WTO相關規(guī)定，“單獨關稅區(qū)”指的是“在處理其對外貿(mào)易關系和本協(xié)定規(guī)定的其他事務方面享有完全自主權”的某國部分領土。一方面，“單獨關稅區(qū)”既是歸屬于某一主權國家并受其政治管轄的部分領土，卻又在處理本地區(qū)的外貿(mào)關系等方面享有自主權;另一方面，該地區(qū)雖在處理本地外貿(mào)關系等方面享有自主權，卻又在國際法公認的“身份”和地位上，仍然只是歸屬于該主權國家并受其政治管轄的部分領土。［5］191因此，粵港澳大灣區(qū)府際合作也必須在不違反WTO規(guī)則的前提下進行。在一定意義上說，WTO規(guī)則是粵港澳大灣區(qū)府際合作的國際法基礎。其中，最直接的法律依據(jù)有以下幾方面［6］:第一，適用GATT第二十四條及其諒解的規(guī)定。根據(jù)GATT第二十四條及其諒解的規(guī)定，任何締約方都可以和其他國家或者地區(qū)成立自由貿(mào)易區(qū)或者關稅同盟，這一條款明確了建立一定形式的區(qū)域經(jīng)濟一體化的合法性。第二，依據(jù)授權條款和GATT第四部分“貿(mào)易和發(fā)展”規(guī)定。授權條款是在“貿(mào)易和發(fā)展”的基礎上發(fā)展起來的，1966年GATT新增加了第四部分，規(guī)定了發(fā)達國家可以對發(fā)展中國家消除或者撤銷關稅和非關稅措施，而不期望發(fā)展中國家的互惠。1979年授權條款在第四部分的基礎上進一步規(guī)定，成員方可以不受GATT第一條最惠國條款的約束，給予發(fā)展中國家差別待遇和優(yōu)惠，而不將這種優(yōu)惠給予其他的成員方。第三，依據(jù)GATS第五條關于“經(jīng)濟一體化”的規(guī)定。該條規(guī)定事實上和適用第二十四條的規(guī)定是類似的，同時GATS中關于“發(fā)展中國家區(qū)域經(jīng)濟一體化”的特殊規(guī)定就類似于授權條款的規(guī)定，不過GATS適用的范圍是服務貿(mào)易，而第二十四條適用的范圍是貨物貿(mào)易。但是，我們必須注意的是，WTO規(guī)則針對的是貿(mào)易及其相關領域。而粵港澳大灣區(qū)府際合作涉及經(jīng)濟、社會、文化、科技、投資、環(huán)保等諸多領域。也就是說，粵港澳大灣區(qū)府際合作中只有部分經(jīng)濟關系才需要接受WTO規(guī)則的約束。

四、《聯(lián)合聲明》:對粵港澳大灣區(qū)府際合作沒有法律效力

1984年，中英兩國政府簽署了《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國政府關于香港問題的聯(lián)合聲明》(以下簡稱《中英聯(lián)合聲明》)，對中國收回香港的相關事務做出安排。1987年，中葡兩國政府簽署了《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關于澳門問題的聯(lián)合聲明》 (以下簡稱《中葡聯(lián)合聲明》)，對中國收回澳門的相關事務做出安排。香港回歸后，有學者認為，“目前香港特別行政區(qū)憲法的三種表現(xiàn)形式是:中國1982年憲法、1984年中英聯(lián)合聲明和1990年香港基本法”［7］。按照這種觀點，《中英聯(lián)合聲明》《中葡聯(lián)合聲明》分別是港澳的憲法性法律，對港澳的政務活動以及粵港澳大灣區(qū)府際合作具有約束力。這種觀點是值得商榷的?！吨杏⒙?lián)合聲明》所表達的并不是中英雙方一項無拘束力的意思表示。相反，簽約雙方作為具有締約能力的國際法律主體，在聲明第八條中賦予了聲明以法律拘束效力，雙方因此享有一定的權利并承擔一定的義務，所有這些使《中英聯(lián)合聲明》的國際條約法律性質(zhì)確定無疑。［7］《中葡聯(lián)合聲明》也是如此。因此，從廣義上講，聯(lián)合聲明也是國際條約的一種，同樣具有國際法效力和法律約束力。《中英聯(lián)合聲明》由主文、附件和備忘錄組成。其基本內(nèi)容包括兩大方面:一是確認中國政府在1997年7月1日對香港恢復行使主權，以及中英兩國合作保證1997年香港政權順利交接的有關原則和規(guī)定。二是中國政府收回香港后對香港的基本方針政策?！吨衅下?lián)合聲明》也是由主文、附件和備忘錄組成。其內(nèi)容也主要包括兩大方面:一是確認中國政府在1999年12月20日對澳門恢復行使主權，以及中葡兩國合作保證1999年澳門政權順利交接的有關原則和規(guī)定。二是中國政府收回澳門后對澳門的基本方針政策。 《中英聯(lián)合聲明》《中葡聯(lián)合聲明》第一方面的內(nèi)容，因為港澳的順利回歸，其歷史任務業(yè)已完成而自然失效。第二方面的內(nèi)容，根據(jù)《中英聯(lián)合聲明》“關于中華人民共和國對香港的上述基本方針政策和本聯(lián)合聲明附件一對上述基本方針政策的具體說明，中華人民共和國全國人民代表大會將以中華人民共和國香港基本法規(guī)定之，并在五十年內(nèi)不變”的規(guī)定，《中葡聯(lián)合聲明》“上述基本政策和本聯(lián)合聲明附件一所作的具體說明，將由中華人民共和國全國人民代表大會以中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法規(guī)定之，并在五十年內(nèi)不變”的規(guī)定，伴隨著《香港基本法》《澳門基本法》的制定和實施，已為《香港基本法》《澳門基本法》吸納轉化而完成了其特定的歷史任務。因此，《中英聯(lián)合聲明》《中葡聯(lián)合聲明》“是歷史文件已不具現(xiàn)實意義”［9］，對粵港澳大灣區(qū)府際合作沒有法律約束力。

五、CEPA及其補充協(xié)議:粵港澳大灣區(qū)府際合作的軟法基礎

2003年中央政府先后分別與香港特區(qū)政府、澳門特區(qū)政府簽署了《內(nèi)地與香港關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系安排》《內(nèi)地與澳門關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系安排》 (以下合并簡稱CEPA)。隨著根據(jù)兩地經(jīng)貿(mào)發(fā)展的需要，又先后共同簽署了若干CEPA補充協(xié)議。CEPA及其補充協(xié)議達成、實施以及修正應遵照“遵循‘一國兩制’的方針” “符合世界貿(mào)易組織的規(guī)則”“順應雙方產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和升級的需要，促進穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展”“實現(xiàn)互惠互利、優(yōu)勢互補、共同繁榮”“先易后難，逐步推進”等原則。這說明，《憲法》《香港基本法》《澳門基本法》及WTO規(guī)則是CEPA及其補充協(xié)議產(chǎn)生的法律基礎。CEPA及其補充協(xié)議是一個主權國家內(nèi)兩個獨立的經(jīng)濟體締結的協(xié)議，是特殊的國內(nèi)區(qū)域貿(mào)易安排協(xié)議，不是國際性區(qū)域貿(mào)易安排。［10］5CEPA及其補充協(xié)議屬于一種特殊的國內(nèi)法，而不是國際法。因為無論港澳在國際交往活動中具有何種特殊地位，但改變不了其屬于中華人民共和國主權下的行政區(qū)域的根本性質(zhì)。［11］200CEPA及其補充協(xié)議簽署沒有完全走憲法規(guī)定的立法程序，并不是法律，而是“類似于美國的州際協(xié)定和《西班牙公共行政機關及共同的行政程序法》所規(guī)定的行政協(xié)議，是政府間實現(xiàn)平等合作的一項法律機制。”［3］1CEPA及其補充協(xié)議作為行政協(xié)議對締約雙方具有約束力在法理上是不言而喻的。而對于廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市政府而言，與中央政府存在政治上的依賴關系，即上下級政府之間的領導與被領導關系。正是這種政治上依賴關系的存在，上級政府在締結行政協(xié)議時可能為下級政府設定權利或義務。［3］188CEPA及其補充協(xié)議對廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市政府具有約束力。不僅如此，CEPA及其補充協(xié)議會影響兩地公司、企業(yè)和居民的民事和商事等行為，其運行也會產(chǎn)生實際的法律后果。［12］5因此，CEPA及其補充協(xié)議構成了粵港澳大灣區(qū)府際合作的軟法基礎。然而，由于CEPA及其補充協(xié)議沒有建立有效的實施保障機制以及糾紛解決機制，實踐中粵港澳大灣區(qū)城市政府將不可避免地各取所需，從而影響CEPA及其補充協(xié)議的實效。

［1］斯蒂芬·L·埃爾金，等．新憲政論 ［M］．北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997．

［2］葉必豐，等．行政協(xié)議:區(qū)域政府間合作機制研究［M］．北京:法律出版社，2010．

［3］鄒平學，等．香港基本法實踐問題研究［M］．北京:社會科學文獻出版社，2014．

［4］楊立范、李霞．中國內(nèi)地、香港法律制度研究與比較［C］．北京:北京大學出版社，2000．

［5］陳安．中國‘入世’后海峽兩岸經(jīng)貿(mào)問題‘政治化’之防治”，陳安．國際經(jīng)濟法論叢 (第6卷) ［C］北京:法律出版社，2002．

［6］慕亞平，代中現(xiàn)．論泛珠三角區(qū)域合作的法律基礎及法律性質(zhì) ［J］．中山大學學報 (社會科學版)，2007(03):105－111．

［7］葛勇平．試論香港憲法的淵源與發(fā)展 ［J］．甘肅政法學院學報，2006，(03):108－115．

［8］參見李浩培．條約，非條約和準條約［C］．中國國際法年刊．1987．

［9］外交部．《中英聯(lián)合聲明》是歷史文件已不具現(xiàn)實意義 ［EB/OL］．http://news．ifeng．com/a/20170630/51350516_0．shtml．

［10］海峽兩岸關系法學研究會．海峽兩岸法學研究:兩岸關系和平發(fā)展的法制保障 ［C］．北京:九州出版社，2014．

［11］王仲興，郭天武．內(nèi)地與港澳法律體系的沖突與協(xié)調(diào)［M］．廣州:中山大學出版社，2009．

［12］海峽兩岸關系法學研究會．海峽兩岸法學研究:兩岸關系和平發(fā)展的法制保障 ［C］．北京:九州出版社，2014．

A Trial Discussion on the Legal Basis for Intergovernmental Cooperation in the Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao

Liu Yun－fu，Chen Dan－xue
(School of Marxism，Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou 510420，China)

The key to success for intergovernmental cooperation in the Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao is"Rule of law and the systems behind it"．To clarify the legal basis for intergovernmental cooperation in the Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao will provide the basis and precondition for the perfection of"Rule of law and the systems behind it"of intergovernmental cooperation in the Big Bay Area．From the current legal system of China，the basis of the constitution is very weak as the fundamental law for intergovernmental cooperation in the Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao．Constitutional laws are also the legal basis of intergovernmental cooperation in it，such as Hong Kong Basic Law and Macao Basic Law．However，the authority，feasibility and sanction of the laws of the cooperation in the Big Bay Area are yet to be proved．WTO rule is the basis of international law for intergovernmental cooperation in Guangdong － Hong Kong － Macao＇s Big Bay Area．Nonetheless，the useful range of it is limited to trade and its related fields．Sino －British Joint Declaration and Sino－Portuguese Joint Declaration are the historical files which have no legal effect for intergovernmental cooperation in the Bay Area．CEPA and its supplemental agreement are the soft law foundation for intergovernmental cooperation in Guangdong － Hong Kong － Macao＇s Big Bay Area．

Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao;intergovernmental cooperation;Constitution;Constitutional law;WTO rules;CEPA

DF01

A

1009－3745(2017)05－0027－05

2017－08－21

國家社科基金項目“區(qū)域府際合作治理的行政法問題研究”(14BFX 036)

劉云甫 (1976－)，女，湖北襄陽人，廣東外語外貿(mào)大學馬克思主義學院副教授，從事法學研究;陳丹雪 (1991－)，女，廣東潮州人，廣東外語外貿(mào)大學法學院2015級法學院研究生。

責任編輯:林 衍