■編譯／張占力

以人力資本和信息技術(shù)重塑社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)

■編譯／張占力

綜觀全球，社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)似乎到了一個(gè)臨界點(diǎn)：即社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)初始設(shè)計(jì)是在一個(gè)較為穩(wěn)定的法律環(huán)境之中，接受參保人員大量紙質(zhì)申請(qǐng)材料以滿足其簡(jiǎn)單服務(wù)需求，但這一現(xiàn)狀面臨巨大挑戰(zhàn)。宏觀經(jīng)濟(jì)和人口轉(zhuǎn)變、對(duì)數(shù)據(jù)化服務(wù)需求等源源不斷地給社保經(jīng)辦帶來壓力；經(jīng)濟(jì)下行期許多國家緊縮財(cái)政又讓社保經(jīng)辦雪上加霜，更需實(shí)現(xiàn)有限資源的效用最大化，如2015年英國財(cái)政部計(jì)劃在未來5年內(nèi)削減工作與養(yǎng)老金部22%的財(cái)務(wù)預(yù)算，盡管同期福利支出在不斷增加。這導(dǎo)致社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)深陷兩個(gè)悖論之中：其一，自動(dòng)化技術(shù)使社保經(jīng)辦的許多角色失去必要，與此同時(shí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)預(yù)算不斷縮水；其二，參保人員既期望自己的基本要求得到妥善安排，也希望自身復(fù)雜的個(gè)性化服務(wù)需求能夠被滿足。

這就要求社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在由事務(wù)性經(jīng)辦到前瞻性運(yùn)營模式的轉(zhuǎn)型中，對(duì)如何使用人力資源和信息技術(shù)做深入思考。首先，以人為中心，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必須致力于提升經(jīng)辦人員的服務(wù)技能，用數(shù)字化工具和信息技術(shù)手段更好地服務(wù)參保人。但在經(jīng)費(fèi)有限的前提下，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)需要提升自動(dòng)化水平，削減技能欠缺的員工，承擔(dān)起更多的工作任務(wù)。其次，將新技術(shù)貫穿于經(jīng)辦全流程。參保人通過數(shù)字渠道與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)銜接，盡可能減少人工干預(yù)環(huán)節(jié)，提高經(jīng)辦效率。人工智能借助具有自然語言處理和決策支持的數(shù)字助手，可以使參保人員通過關(guān)鍵字與電腦終端互動(dòng)，極大提高了經(jīng)辦效率。數(shù)據(jù)分析工具對(duì)減少誤差、增進(jìn)規(guī)則、發(fā)現(xiàn)欺詐至關(guān)重要；另外，網(wǎng)絡(luò)安全也必須始終處于優(yōu)先級(jí)的位置。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)亦積極獲取新信息技術(shù)的支持，并逐漸掌握更為寬泛的技能。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)需要社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的專家?guī)椭A(yù)測(cè)和理解參保人員行為，需要數(shù)字架構(gòu)師來設(shè)計(jì)更完善的數(shù)字服務(wù)體系，數(shù)字科學(xué)家深挖數(shù)據(jù)分析，以及網(wǎng)絡(luò)安全專家確保系統(tǒng)安全等。再次，轉(zhuǎn)型中，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將會(huì)逐步發(fā)現(xiàn)角色的巨變，如由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)變?yōu)橐幌盗械谌椒?wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督者或管理者，這些第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)涉及慈善機(jī)構(gòu)、提供承包服務(wù)的機(jī)構(gòu)以及其他的政府部門，也會(huì)使社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨信任危機(jī)和監(jiān)管上的困難。

當(dāng)然，不同發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)體，不同的國家，需要在資源投入、自動(dòng)化、數(shù)字技術(shù)等方面不同程度地補(bǔ)課，但是都需要在新模式下去評(píng)估、學(xué)習(xí)和提升服務(wù)質(zhì)量，這一理念是放之四海而皆準(zhǔn)的。當(dāng)然社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型不會(huì)輕易到來，但一旦成功實(shí)現(xiàn)，必能感到一切付出都是值得：有限經(jīng)辦資源實(shí)現(xiàn)了效益最大化，社保經(jīng)辦效率和效果得到顯著提升，進(jìn)而能為參保人員提供更好的服務(wù)，提升他們的生活品質(zhì)。

面臨的挑戰(zhàn)

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)產(chǎn)生、發(fā)展的環(huán)境發(fā)生了巨變。許多國家社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的歷史悠長。它們成立之初，多是為了滿足彼時(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，執(zhí)行特定的社保項(xiàng)目。目前看，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)產(chǎn)生和面臨的環(huán)境已發(fā)生巨變，原有主要依賴于陳舊、固定模式處理事務(wù)性工作的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)已跟不上社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，需要在社會(huì)保障政策、社保產(chǎn)品和社保服務(wù)上作出及時(shí)調(diào)整。

人口因素導(dǎo)致社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任發(fā)生變化。全球范圍內(nèi)人口急劇老齡化，對(duì)老年照看和支持體系帶來較大壓力，家庭結(jié)構(gòu)向核心型家庭的變遷更使留守老年人處境進(jìn)一步惡化，如2015年歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，其成員國中單親家庭占比高達(dá)16%。就業(yè)模式的變化也帶來了不利影響，自20世紀(jì)90年代中期以來，經(jīng)合組織（OECD）35個(gè)成員國創(chuàng)造的工作崗位中，半數(shù)以上是兼職、臨時(shí)工作或者個(gè)體經(jīng)營，這就使本來存在的收入不平等狀況滑向更深的泥潭。

經(jīng)濟(jì)下行期社保經(jīng)辦遭遇經(jīng)費(fèi)縮減的考驗(yàn)。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，多國政府為了減少財(cái)政赤字而實(shí)施財(cái)政緊縮政策，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)大幅下降。如歐盟地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量占全球的四分之一，但社會(huì)福利支出卻高達(dá)世界福利總支出的一半以上，許多歐盟成員國開始削減社保預(yù)算以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的財(cái)務(wù)困境。此外，不斷攀升的醫(yī)療支出以及減稅行動(dòng)，都將促使社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以較少的資源去做更多的事情，實(shí)現(xiàn)有限資源的效用最大化。

信息技術(shù)革命要求政府部門提升數(shù)字化服務(wù)的能力。與社會(huì)變革伴生的是，我們目前正經(jīng)歷著一個(gè)與新一輪工業(yè)革命密切關(guān)聯(lián)的數(shù)字化、信息化轉(zhuǎn)型。過去10年間，信息技術(shù)發(fā)展取得了世界矚目的成就，并對(duì)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。據(jù)專家預(yù)測(cè)，到2030年，美國將會(huì)有半數(shù)的工作實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化處理。數(shù)字化、自動(dòng)化的便捷，最終會(huì)使參保人對(duì)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出新的、更高的需求。事實(shí)上，隨著參保人數(shù)字化意識(shí)覺醒和成熟度的提升，他們也渴望社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供更加合理、積極回應(yīng)、富有個(gè)性化的服務(wù)。埃森哲公司預(yù)測(cè)，未來一半以上居民期望通過計(jì)算機(jī)完成與政府的溝通；以納稅人和稅務(wù)部門為例，81%的納稅人愿意與稅務(wù)部門無紙化溝通，但由于技術(shù)或可用性的問題，無紙化溝通的比重僅為45%。這也顯示出政府在數(shù)字服務(wù)上有很大的改善空間。

預(yù)算的縮減和服務(wù)對(duì)象的增加倒逼社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。近年，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)陷入預(yù)算大幅縮減、參保人員不斷增加的兩難困境之中。美國預(yù)算與政策優(yōu)先中心（CBPP）的一份報(bào)告指出，2010年以來，美國社會(huì)保障署核心運(yùn)營預(yù)算扣除物價(jià)因素后減少了10%，但該機(jī)構(gòu)承擔(dān)的工作量卻達(dá)到歷史最高點(diǎn)。即使社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能夠精兵簡(jiǎn)政，它們?nèi)孕杳鎸?duì)日益多元、靈活敏捷的服務(wù)需求，這并非經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與生俱來的本領(lǐng)，需要不斷地學(xué)習(xí)和改進(jìn)。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)需要不斷反思自身運(yùn)營模式，更優(yōu)的部署、提升人力資本、新的技術(shù)和工具將會(huì)為社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)帶來更好的效率和生產(chǎn)力。事實(shí)上，數(shù)據(jù)分析等技術(shù)已經(jīng)為服務(wù)的升級(jí)創(chuàng)造了條件，而這在以往是不可能實(shí)現(xiàn)的。

難逢的機(jī)遇

上述一系列困難看似是壞的消息，但也不盡然。如同任何事物都有兩面性，這些困難之中也蘊(yùn)藏著向上、向好的機(jī)遇：社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不僅能夠以更高效、更優(yōu)質(zhì)的方式提供現(xiàn)有服務(wù)，未來亦能夠在服務(wù)上做出更多創(chuàng)新。事實(shí)上，這更是給社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自身轉(zhuǎn)型提供了一個(gè)難逢的機(jī)遇：從被動(dòng)滿足參保人需求的提供方，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)服務(wù)的供給者。有些地區(qū)，如約有150萬人口的芬蘭Apotti地區(qū)，已引入了一個(gè)跨部門項(xiàng)目來管理記錄、共享數(shù)據(jù)、協(xié)調(diào)行動(dòng)，為參保人在醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)福利方面提供更及時(shí)的服務(wù)。該項(xiàng)目的目的是分析出哪些事件或情形下需要將醫(yī)療健康和其他社會(huì)服務(wù)進(jìn)行整合，以便為參保人提供更優(yōu)的服務(wù)，更好的體驗(yàn)。換言之，數(shù)字革命的優(yōu)勢(shì)是無與倫比的，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)如能加以利用，將能實(shí)現(xiàn)事務(wù)性工作自動(dòng)化，從而實(shí)現(xiàn)人力的解放。隨著社保經(jīng)辦人員技能的提升，借助更為廣泛的工具和科技，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將成為以需求導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)的主動(dòng)型服務(wù)機(jī)構(gòu)，而非疲于應(yīng)付工作量日益增加的被動(dòng)式官僚政府機(jī)關(guān)。

新的工作方式可供社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)選擇。埃森哲咨詢公司的數(shù)據(jù)表明，如有可能人們?cè)敢鈪⑴c社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的事務(wù)中。63%的受訪者認(rèn)為數(shù)字互動(dòng)能夠使政府更易接近；51%的受訪者認(rèn)為如能通過數(shù)字與政府互動(dòng)，能提升其深度參與的熱情；49%的受訪者認(rèn)為數(shù)字互動(dòng)有助于建設(shè)透明化的政府。然而，數(shù)字互動(dòng)得之不易，3/4的受訪者在這條道路上都有過不愉快的經(jīng)歷。

對(duì)于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來說，應(yīng)該努力使人們掌控他們孜孜以求的東西，改變過去面對(duì)面服務(wù)的習(xí)慣，代之以數(shù)字化自助式服務(wù)方式。當(dāng)然，有人會(huì)主動(dòng)擁抱自動(dòng)化，有些人則需要社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過開展專項(xiàng)的宣傳教育活動(dòng)，推進(jìn)他們接受數(shù)字化和自助式服務(wù)。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)必須有一個(gè)質(zhì)的提升，如數(shù)字化要求客戶在首次接觸點(diǎn)即要進(jìn)入數(shù)字化工作流程之中；人們也希望政府更能得心應(yīng)手，將不同公共部門和功能整合一起，提供一體式、數(shù)字化的服務(wù)?？上驳氖?，一些走在前列的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在這些領(lǐng)域已進(jìn)行了大量探索，如2/3的美國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)認(rèn)為非接觸式服務(wù)有助于提高服務(wù)水平，80%的英國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更是認(rèn)同此觀點(diǎn)。

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將具備需求導(dǎo)向服務(wù)的能力。隨著解析學(xué)的發(fā)展，現(xiàn)在可以對(duì)人群進(jìn)行客戶臉譜繪制或者“畫像”，并為特定人群設(shè)計(jì)出個(gè)性化的數(shù)據(jù)服務(wù)。例如美國伊利諾伊州最大的社會(huì)服務(wù)組織——路德教會(huì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，已為社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)出了基于數(shù)據(jù)互動(dòng)的記錄體系，通過建立參保人員電子檔案并制作電子信息卡，當(dāng)參保人通過電子信息卡進(jìn)行業(yè)務(wù)預(yù)約時(shí)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員能夠即時(shí)得到信息，進(jìn)而對(duì)該項(xiàng)業(yè)務(wù)的申請(qǐng)人有詳細(xì)了解，形成對(duì)服務(wù)訴求的感知與預(yù)判能力。

當(dāng)然，這一過程依賴于雙方每個(gè)接觸點(diǎn)都能得到持續(xù)、準(zhǔn)確的識(shí)別。更進(jìn)一步說，公共部門整合的現(xiàn)實(shí)需求，也促使公共部門在技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用上做出更深、更廣的探討。相關(guān)工作已逐步開展，許多機(jī)構(gòu)目前正在評(píng)估智能科技的潛力，開展試點(diǎn)研究，并朝著全面推進(jìn)的方向發(fā)展。

研究表明，超過3/4的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)利用先進(jìn)的分析方法和預(yù)測(cè)模型來評(píng)估或試點(diǎn)項(xiàng)目，生物特征識(shí)別技術(shù)和身份分析技術(shù)也得到較為普遍的應(yīng)用。然而，隨著公民敏感信息的大量搜集和深入處理，也將會(huì)使公共機(jī)構(gòu)陷入信任危機(jī)和監(jiān)管困難的處境。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公共部門雇員對(duì)這些創(chuàng)新持積極擁抱的態(tài)度，并認(rèn)為有助于提高自身工作技能。72%的公共部門雇員認(rèn)為此舉能提高工作滿意度；55%的受訪者認(rèn)為自己可以得到更有價(jià)值、更個(gè)性化的工作體驗(yàn)；亦有40%的受訪者認(rèn)為越來越多的技術(shù)應(yīng)用會(huì)減少工作機(jī)會(huì)。盡管略有爭(zhēng)議，但回報(bào)仍是令人興奮的，如美國健康與人類服務(wù)部（DHHS）引入文本分析工具，通過自然語言處理方式，實(shí)現(xiàn)了用戶反饋信息解釋和分析的自動(dòng)化，相當(dāng)于每年為該部門節(jié)省高達(dá)30萬個(gè)工時(shí)，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力的大解放。

更為先進(jìn)有效的技術(shù)期待社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)去探索和應(yīng)用。先進(jìn)的技術(shù)和分析方法成為提升社保經(jīng)辦服務(wù)的力量源泉，許多社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也積極探索更為先進(jìn)的技術(shù)并加以利用，如南非利用生物測(cè)定技術(shù)以確保電子支付的安全。其他探索擇要舉例如下：第一，下一步最佳行動(dòng)支持。即根據(jù)分析學(xué)，尤其是預(yù)測(cè)分析學(xué)的方法，將過去對(duì)特定群體或某些需要行之有效的辦法，用于后來具有相似特點(diǎn)的群體或者需求，以期待產(chǎn)生最好結(jié)果的策略。下一步最佳行動(dòng)支持策略已在私人部門得到較好普及，如電子商務(wù)公司依據(jù)顧客以往的網(wǎng)購消費(fèi)記錄和偏好提供針對(duì)性的營銷策略。第二，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由被動(dòng)提供服務(wù)到主動(dòng)作為，需要依據(jù)參保人員諸如就醫(yī)記錄、教育背景以及其他的社會(huì)因素，利用醫(yī)療、消費(fèi)等生活軌跡信息，動(dòng)態(tài)掌握參保人狀態(tài)，輔助判斷參保人員的待遇享受資格，通過識(shí)別特定的接觸點(diǎn)來實(shí)現(xiàn)長期開支的縮減，進(jìn)而將社保資源更有效、更有針對(duì)性地投放。第三，模擬社會(huì)福利項(xiàng)目。通過對(duì)參保人群的識(shí)別，為他們作出最合適的項(xiàng)目安排，達(dá)到最積極的效果。第四，自我評(píng)估。分析法同樣可應(yīng)用于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自身，通過內(nèi)部提升來營造成為學(xué)習(xí)型組織。事實(shí)上，80%的機(jī)構(gòu)已建立起評(píng)估員工工作績效的辦法，但僅有9%的機(jī)構(gòu)認(rèn)為是有效果的。此外，在社保欺詐的識(shí)別和預(yù)防領(lǐng)域，先進(jìn)的技術(shù)和分析工作也將大有作為。

擁抱新角色

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必須意識(shí)到，過去典型的社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)角色必將改變，只有主動(dòng)去適應(yīng)形勢(shì)的變化，以人力資本和信息技術(shù)為核心實(shí)現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型。

提升經(jīng)辦人員工作技能。工作技能是多元化、多方面、多維度的。自動(dòng)化意味著經(jīng)辦人員將把更多的精力投入到更復(fù)雜、更高標(biāo)準(zhǔn)的工作中，要求工作人員有良好的人際交往技能去處理繁雜的問題；自助化服務(wù)的導(dǎo)向需要經(jīng)辦部門有方案設(shè)計(jì)專家，為參保人提供便捷、高效、易得的服務(wù)；數(shù)據(jù)分析工具也應(yīng)交由數(shù)據(jù)科學(xué)家來操作執(zhí)行。為此，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既需要提升內(nèi)部現(xiàn)有人力資源的工作技能，主動(dòng)服務(wù)參保對(duì)象，與參保人建立更為融洽和諧的關(guān)系；同時(shí)，也需要引入外部專業(yè)人員來處理復(fù)雜的技術(shù)和新型工具。內(nèi)外結(jié)合、新舊互補(bǔ)，技能提升與技能引進(jìn)銜接，才能讓人力資源激發(fā)出最大的潛力，為創(chuàng)造一個(gè)響應(yīng)敏捷、形式靈活、效率高的社保經(jīng)辦體系奠定人力保障。

以協(xié)同整合、開放共享的姿態(tài)促進(jìn)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。由于參保人對(duì)公共服務(wù)需求的多元化，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)建立開放共享機(jī)制，形成社會(huì)共建的新形態(tài)，與其他公共部門通過協(xié)同整合的方式，為參保人提供更全面的服務(wù)，同時(shí)也會(huì)帶來社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自身轉(zhuǎn)型。如澳大利亞出于戰(zhàn)略和整合服務(wù)的考慮，在過去10多年里，澳大利亞人類服務(wù)部合并了多個(gè)公共部門，成為本土最大的政府機(jī)構(gòu)，為海內(nèi)外居民提供廣泛的服務(wù)；美國愛達(dá)荷州2009年進(jìn)行了一個(gè)以家庭為中心、一鍵式的業(yè)務(wù)流程再造改革，2010年患者保護(hù)與平價(jià)醫(yī)療法案（PPACA）頒布，奧巴馬政府加大了對(duì)技術(shù)升級(jí)的財(cái)政支持，愛達(dá)荷州對(duì)系統(tǒng)又進(jìn)行了一次升級(jí)并將其應(yīng)用到其他項(xiàng)目中。

總之，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)波動(dòng)的大環(huán)境中已有良好表現(xiàn)，尤其是考慮到擔(dān)當(dāng)日增但資源有限甚至縮減的情況下更是值得褒揚(yáng)。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨的現(xiàn)狀不是自身選擇的結(jié)果，而是歷史趨勢(shì)的推動(dòng)；經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也不可能期望回到過去那個(gè)“平凡的時(shí)代”。在這個(gè)急劇的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必須抓住人力資源和技術(shù)創(chuàng)新的機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)組織變革，提供靈活便捷、協(xié)同共享、需求導(dǎo)向的服務(wù)，才能應(yīng)對(duì)未來的挑戰(zhàn)，更好地滿足參保人的需求。(文獻(xiàn)來自《國際社會(huì)保障評(píng)論》Gaurav Gujral，“Reshaping the social security agency around improved human capital and technology”)■

譯者單位:中國社科院世界社保研究中心