◎張雪平

公共管理視域下我國非政府組織管理創(chuàng)新問題研究

◎張雪平

社會化進(jìn)程中主體的多元性使得社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，非政府組織的產(chǎn)生和發(fā)展正是這種時(shí)代變革的要求。從非政府組織產(chǎn)生發(fā)展的內(nèi)生動機(jī)出發(fā)，其健康有序發(fā)展需要解決制度供給、可信承諾和監(jiān)督的難題，因此必須從理念、體制和主體三個(gè)維度，基于政府的外部管理和組織自身內(nèi)部管理的需要，在制度管理、戰(zhàn)略管理、營銷管理和人力資源管理等方面進(jìn)行創(chuàng)新，提高非政府組織的管理優(yōu)化和運(yùn)行高效率化。

公共管理；非政府組織；管理創(chuàng)新

作為國家、企業(yè)之外的“第三方”，非政府組織在參與社會管理活動中越來越扮演重要的角色，在修補(bǔ)政府管理漏洞和緩沖社會矛盾方面發(fā)揮了積極影響，從“無效治理”到“善治”，非政府組織已經(jīng)展示其在公共管理中的能量和活力，這意味著人類多元、互動、合作的社會治理理念和模式正在改變政府權(quán)威主義的管理格局。[1]現(xiàn)實(shí)中社會的積極態(tài)度與非政府組織管理上的弊端已經(jīng)形成鮮明的懸差，管理滯后性遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上時(shí)代發(fā)展的要求，管理創(chuàng)新問題已經(jīng)成為非政府組織需要思考的問題。

一、管理創(chuàng)新：非政府組織發(fā)展的理論依據(jù)及維度構(gòu)成

（一）非政府組織管理創(chuàng)新的理論依據(jù)

從行為動機(jī)認(rèn)識，政府失靈改變了公共管理的模式和管理角色，政府應(yīng)該是“掌舵者”而不應(yīng)是“劃槳者”，政府權(quán)威主義的控制應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楹献?，第三方的修補(bǔ)和輔助能夠減輕政府社會治理的壓力，并提升政府工作效率；而面對社會利益格局調(diào)整，個(gè)體期望借助某種組織獲得個(gè)人特殊利益滿足，因此，非政府組織參與公共管理實(shí)質(zhì)上是代表了特殊群體的利益訴求，其行為動機(jī)是促使社會多元化的利益得以表達(dá)。非政府組織的管理雖然秉持志愿的奉獻(xiàn)精神，但管理中仍然不能忽視人的精神追求，任何一項(xiàng)社會公益性活動既代表活動本身服務(wù)于社會的意義和價(jià)值，也代表參與者行為的意義和價(jià)值，管理中如何激勵和滿足于他們的這種需求是一切組織行為的根本動力所在。

自治組織理論認(rèn)識、解決“集體行動困境”問題并不一定要完全依靠政府與企業(yè)，個(gè)體能夠參與公共事務(wù)并為尋求共同利益而組織起來，達(dá)到集體行動，自主治理。但這種自主治理需在人與人之間建立充分信任和依賴感的前提條件下，還受到內(nèi)部變量，制度供給、可信承諾和彼此監(jiān)督等理性策略選擇的影響。[2]所以形成科學(xué)化的組織管理體系和體制才是個(gè)體行動走向集體行動的基礎(chǔ)，人們才能達(dá)成合作的意愿并自覺融入到組織中來。另外，相互監(jiān)督是從內(nèi)部管理方面保持對規(guī)則的遵守，增強(qiáng)組織成員的承諾感。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，制度變遷就是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，它的實(shí)質(zhì)是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程。非政府組織與政府、企業(yè)等相關(guān)主體在社會公共管理中存在著交易關(guān)系，政府和市場失靈表明政府和企業(yè)在多元社會化進(jìn)程中不能使社會資源全部得到有效配置，從而導(dǎo)致交易費(fèi)用上升。由此，與公眾產(chǎn)生的利益沖突會促使公眾尋求另一種交易模式，非政府組織的職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)模化恰好修補(bǔ)了政府和企業(yè)職能的不足，降低了交易成本，因此，使越來越多的潛在交易被非政府組織所代替。

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論看來，產(chǎn)權(quán)的界定反映一種利益關(guān)系，并決定了資源配置效率的高低，人們在所有權(quán)、使用權(quán)、用益權(quán)和讓渡權(quán)等制度安排將會影響到組織行為和組織績效，產(chǎn)權(quán)是否清晰反映了一種個(gè)人或組織行為的動機(jī)、責(zé)任和結(jié)果，其激勵和約束功能最終會影響到組織行為效能。[3]長期以來，由于過多的依附關(guān)系，我國非政府組織主體發(fā)育并不成熟，其管理體制中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系與政府之間存在著交叉和融合，因而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清問題突出，非政府組織管理中的責(zé)、權(quán)、利不明，管理缺乏激勵和機(jī)制約束。

（二）非政府組織管理創(chuàng)新的維度構(gòu)成

理念創(chuàng)新維度。管理理念是一切管理活動的價(jià)值取向和內(nèi)生源，非政府組織的公共性和公益性決定了其管理理念的人本性和服務(wù)性，以人為本是這種理念創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)，人的發(fā)展成為其本質(zhì)要求。與政府管理模式不同，非政府組織作為一種社會自治組織，在管理上更加趨于多元化、包容性和人性化的選擇，它在環(huán)境保護(hù)、權(quán)益保護(hù)、社區(qū)服務(wù)、慈善救濟(jì)等人道主義關(guān)懷方面無不貼近民生和現(xiàn)實(shí)問題，是對人性的最大關(guān)注，因而最能體現(xiàn)人本主義的價(jià)值取向。另外，以服務(wù)為中心成為這種理念創(chuàng)新的落腳點(diǎn)。非政府組織的公益性、利他性和社會奉獻(xiàn)精神本質(zhì)上體現(xiàn)的是對人和社會的服務(wù)，以服務(wù)滿足需求、體現(xiàn)關(guān)懷、凝聚人心，既是其職能體現(xiàn)，也是社會要求和自身合理社會定位。不僅如此，作為公共政策參與者，它在反映社會群體多元利益訴求與心聲、增強(qiáng)政府政策公正性和合理性方面發(fā)揮了積極正向作用；作為公共關(guān)系的協(xié)調(diào)者，非政府組織在化解社會矛盾和利益分歧、維護(hù)社會穩(wěn)定方面也發(fā)揮了建設(shè)性影響，這些都表明了非政府組織管理理念的服務(wù)性歸宿。

管理主體創(chuàng)新維度。新型的公共管理正在從政府的單一主體模式向政府、民眾參與以及非政府性組織的主體多元化模式轉(zhuǎn)變，政府雖然起著引導(dǎo)作用，但與其他參與主體更多是一種合作、支持和平等的伙伴關(guān)系，政府主要管理國家政治性事務(wù)、宏觀經(jīng)濟(jì)性事務(wù)以及部分社會性事務(wù)，其他部分職能轉(zhuǎn)給非政府組織管理。非政府組織在公共管理中的介入為社會治理結(jié)構(gòu)增添了新鮮的血液，豐富了社會事務(wù)服務(wù)的內(nèi)容，也使社會治理資源得到最大優(yōu)化。另一方面，非政府組織作為獨(dú)立法人，從法理上賦予其責(zé)、權(quán)、利的行為自治性，而作為引導(dǎo)并幫助公民實(shí)現(xiàn)社會參與的重要介質(zhì)，不僅體現(xiàn)了非政府組織自身公民身份的社會責(zé)任履行，而且客觀上在培育公民社會走向成熟主體方面發(fā)揮了積極作用。

體制創(chuàng)新維度。體制創(chuàng)新首先是主體的責(zé)、權(quán)、利的界定問題，政府分解一部分權(quán)力給社會，不是推卸責(zé)任，而是把責(zé)任細(xì)分化；對于非政府組織而言，政府依賴性是其發(fā)展弊端，許多非政府組織是從政府組織機(jī)構(gòu)中分離出來的，其功能多少帶有政府管理的影子，實(shí)質(zhì)上在執(zhí)行政府的代言人功能；也有一些政府對分權(quán)于社會治理的模式心存芥蒂，不愿意分權(quán)也許是由管理到治理真正轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)。除管理的體制創(chuàng)新還表現(xiàn)為非政府組織內(nèi)部管理體制的調(diào)整。作為一個(gè)組織，效率和效能是檢驗(yàn)組織生存發(fā)展的重要依據(jù)。從內(nèi)部管理看，當(dāng)前我國非政府組織存在著自身組織建設(shè)和制度建設(shè)方面的問題，組織與制度緊密聯(lián)系于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動的運(yùn)作機(jī)制，組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)化構(gòu)建與制度的規(guī)范化建設(shè)是保證組織效率的關(guān)鍵，非政府組織的組織建設(shè)和制度建設(shè)如果不能脫離政府官僚化管理的框架，最終只能成為政府官僚式管理的附庸。[4]

二、我國非政府組織管理中存在的問題

近年來，我國非政府組織發(fā)展迅速，在公共管理中發(fā)揮了很好的積極作用，但由于發(fā)展仍處于結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整階段，尚未達(dá)到規(guī)范化、制度化的管理狀態(tài)，因此在發(fā)展過程中存在著諸多問題。

（一）政府對非政府組織管理存在的問題

1.理念上對非政府組織的認(rèn)識不足

受傳統(tǒng)文化影響，我國集權(quán)式的政府管理模式強(qiáng)調(diào)的是政府權(quán)威和上下等級遵守，民眾對政府管理有著強(qiáng)烈的依賴心理定勢，習(xí)慣于一切社會事務(wù)交給政府解決，把政府作為社會治理的唯一主體，對于非政府組織的認(rèn)識陌生或模糊，不認(rèn)可非政府組織的功能和社會價(jià)值，甚至對非政府組織所發(fā)起的公共服務(wù)持抵觸情緒，因此導(dǎo)致公眾參與度相對較低，非政府組織發(fā)展缺乏廣泛的社會群眾基礎(chǔ)和支持力量。而政府對非政府組織在現(xiàn)代社會中的功能和價(jià)值定位認(rèn)識也不夠，有些領(lǐng)導(dǎo)和部門自信于政府的社會治理功能，把非政府組織看作可有可無或政府機(jī)構(gòu)的一個(gè)附屬品[5]，有的甚至把其看作威脅和削弱政府權(quán)威的負(fù)面事物而加以抵制和排斥，導(dǎo)致政府對非政府組織發(fā)展缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃和支持。

2.體制上對非政府組織的管理不完善

我國的非政府組織并不是在一個(gè)成熟的公民社會基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，公民的主體意識不強(qiáng)，許多非政府組織是從政府部門中分離出來的，并且在人、財(cái)、物等組織結(jié)構(gòu)關(guān)系上依附于政府，表現(xiàn)出與政府機(jī)關(guān)更多的趨同性，組織行為不是服務(wù)于社會，而是更多服從和服務(wù)于政府的需要，因此與政府之間就是一種部門的隸屬關(guān)系；有些組織雖然是自發(fā)形成的，但在民政部門和業(yè)務(wù)主管部門雙重管理之下，沒有脫離官辦特征，往往為了獲得資金扶持，同樣受到政府機(jī)構(gòu)的干預(yù)，缺乏獨(dú)立性和行動自主權(quán)。

3.制度上對非政府組織的管理缺失

從法律制度的缺陷看，《公益事業(yè)捐贈法》對于捐贈行為有明確的法律規(guī)定，但不能涵蓋一切社會公共事務(wù)的法律約束范疇，更多法規(guī)停留在行政層面，一些法規(guī)更帶有臨時(shí)性和地方性，并不能產(chǎn)生普遍的法律效力，某些規(guī)定甚至相互沖突和矛盾，使非政府組織的基本權(quán)利和義務(wù)、設(shè)立和管理、法律責(zé)任等得不到明確的規(guī)定；現(xiàn)有的法律中原則化強(qiáng)于操作性，政府在管理上因“無法可依”，導(dǎo)致管理缺位或越位。

從登記注冊的制度保障看，由于規(guī)定的非政府組織進(jìn)入門檻高，許多民間組織從建立就面臨諸多障礙，一些自發(fā)組織因人員規(guī)模要求和資金要求而被拒之門外；雙重管理體制中民政部門與業(yè)務(wù)主管部門的推諉也使非政府組織發(fā)展受到諸多限制，造成一些組織不能在民政部門登記，不能取得合法身份。

從監(jiān)督制度看，一方面監(jiān)管主體缺位，造成監(jiān)管混亂和無人負(fù)責(zé)；另一方面是政府側(cè)重于事前審批而忽視事后監(jiān)管，相關(guān)職能部門對非政府組織的后續(xù)監(jiān)督不夠，除了例行年檢，并沒有對非政府組織日?；顒舆M(jìn)行跟蹤式的督導(dǎo)，監(jiān)管疏于形式。另外，社會監(jiān)督力量薄弱導(dǎo)致監(jiān)督不力。官辦色彩的組織不樂于接受民眾的監(jiān)督，自發(fā)性組織也為自身利益大多拒民眾監(jiān)督門外，造成社會監(jiān)督缺失。上述問題嚴(yán)重降低了公眾對于非政府組織的認(rèn)同程度。

4.方式上對非政府組織管理的滯后

網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用正在改變著社會形態(tài)，非政府組織自發(fā)性、分散化和網(wǎng)絡(luò)化的自身優(yōu)勢，并結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)平臺為其發(fā)展提供便利，信息溝通的便捷使得參與成員更容易、更廣泛的實(shí)現(xiàn)組織聯(lián)合，但政府對于互聯(lián)網(wǎng)在非政府組織發(fā)展的影響力的認(rèn)識不夠，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的優(yōu)勢并沒有在政府那里對非政府組織管理的整合方面顯現(xiàn)作用，政府借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對非政府組織管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)做的不夠。

（二）非政府組織自身管理存在的問題

1.我國非政府組織缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃管理

戰(zhàn)略管理是對組織活動和發(fā)展整體性、全局性的思考，戰(zhàn)略管理的核心是戰(zhàn)略規(guī)劃。長期以來，我國非政府組織習(xí)慣于對政府的依附，對環(huán)境變化缺乏預(yù)判和應(yīng)變能力，對組織目標(biāo)長遠(yuǎn)發(fā)展缺乏規(guī)劃，只關(guān)注眼前利益而不考慮長遠(yuǎn)利益，只關(guān)注短期發(fā)展而不考慮未來遠(yuǎn)景，這使得組織大多維持在低效率運(yùn)行，一旦脫離政府的“偏護(hù)”，就會陷入無序和無所適從的被動境地，組織生存缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和長遠(yuǎn)性，有的甚至是名存實(shí)亡。[6]

2.非政府組織領(lǐng)導(dǎo)方面存在著專斷的官僚作風(fēng)

非政府組織內(nèi)在屬性決定了其組織結(jié)構(gòu)設(shè)立和管理應(yīng)更具有民主作風(fēng)，但現(xiàn)實(shí)中非政府組織領(lǐng)導(dǎo)往往延續(xù)著政府行政的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)，行政化傾向較為明顯。決策中領(lǐng)導(dǎo)者喜好“唯權(quán)力”決策，對上盲目執(zhí)行，對下習(xí)慣于經(jīng)驗(yàn)型、隨意型、情感型的個(gè)人決策，[7]被領(lǐng)導(dǎo)者很少參與決策。從領(lǐng)導(dǎo)用人方面看，由于一些組織從附于政府官辦，用人受到上級政府的干預(yù)明顯，不能在一種公開、公平的良性機(jī)制中保證人盡其才。

3.財(cái)務(wù)管理方面存在著混亂和非透明化

實(shí)際中一些非政府組織的財(cái)務(wù)管理根本就沒有內(nèi)部章程，沒有財(cái)務(wù)控制制度，財(cái)務(wù)信息不公開，財(cái)務(wù)管理績效沒有評估，更無定期審計(jì)，財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平較低，財(cái)務(wù)管理總體狀況混亂。

4.人力資源管理形態(tài)是松散的

對其管理完全憑借組織使命的感召和自覺投入；對組織的認(rèn)可和忠誠度低，管理意識淡薄，人員的招聘、培訓(xùn)、激勵等環(huán)節(jié)缺乏制度保障，留不住人和吸引不到真正的人才。

三、促進(jìn)我國非政府組織管理創(chuàng)新的對策分析

（一）政府加強(qiáng)對非政府組織管理的創(chuàng)新

首先，政府要轉(zhuǎn)變管理理念。應(yīng)該放松規(guī)制和分權(quán)，提升非政府組織社會治理中的主體地位，為其提供社會服務(wù)和修補(bǔ)政府不足方面發(fā)揮的積極影響，打破體制束縛，構(gòu)建雙方平等、合作的伙伴關(guān)系。

其次，完善各項(xiàng)法規(guī)、制度監(jiān)管。首要的是完善非政府組織法人制度，只有明確非政府組織法人地位才能確立其獨(dú)立性，理清其權(quán)力和責(zé)任。應(yīng)降低監(jiān)管“門檻”，使更多組織能夠納入監(jiān)管范圍；針對不同性質(zhì)的非政府組織，采取分類管理原則，公益類與行業(yè)協(xié)會應(yīng)實(shí)行分類指導(dǎo)、分級管理。加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，這是對非政府組織監(jiān)管的重中之重。監(jiān)管能否到位影響到社會對政府工作效能的評價(jià)。監(jiān)管應(yīng)建立于法規(guī)流程的程序化上，具有執(zhí)行的延續(xù)性，因此更體現(xiàn)在過程中。有些非政府組織在取得合法身份后偏離了合法的發(fā)展軌道，究其原因與政府忽視對其監(jiān)管有關(guān)，應(yīng)定期對非政府組織活動狀況及績效進(jìn)行評估，促使非政府組織良序發(fā)展。

再次，引入競爭機(jī)制，由他律轉(zhuǎn)變成自律。政府應(yīng)減少行政行為和過多干預(yù)，鼓勵不同的組織參與到各項(xiàng)社會公益事業(yè)中來，并形成一種良序的競爭氛圍，使各主體公平合理地展開競爭。非政府組織發(fā)展要強(qiáng)化自身主體意識、責(zé)任意識和使命感，嚴(yán)格要求自身，避免損害公共利益的違規(guī)違法行為出現(xiàn)。

（二）非政府組織自身加強(qiáng)管理的創(chuàng)新

首先，非政府組織應(yīng)著眼于長遠(yuǎn)、可預(yù)期的戰(zhàn)略管理。通過成員的積極參與制定出符合組織發(fā)展實(shí)情和要求的戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)組織高效率和資源優(yōu)化配置。

其次，領(lǐng)導(dǎo)方式更加民主。非政府組織的屬性決定了組織結(jié)構(gòu)設(shè)立應(yīng)本著平等、合作的原則，在決策過程中，應(yīng)防止權(quán)力、經(jīng)驗(yàn)和感情的濫用，擴(kuò)展組織成員參與決策的各種渠道，認(rèn)真吸納好的建議，使決策更加民主化、規(guī)范化、科學(xué)化。

再次，依靠現(xiàn)代營銷手段提高組織影響力。非政府組織不以取利為目的，但需要品牌推廣，使大多數(shù)人了解組織的宗旨和服務(wù)目標(biāo)，理解和接受組織的價(jià)值取向和服務(wù)精神。加強(qiáng)成員社會奉獻(xiàn)精神，提供社會最優(yōu)產(chǎn)品，獲得公眾良好評價(jià)。

最后，非政府組織應(yīng)向企業(yè)學(xué)習(xí)。在敬業(yè)精神、專業(yè)知識和技能方面不斷提高組織成員的素質(zhì)，注重建立人才激勵機(jī)制，提高成員的工作興趣、認(rèn)同感和歸屬感，通過滿足個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)，最終留住人才。

[1]楊濱：付淑珍：《當(dāng)前我國非政府組織管理體制研究》，中共南昌市委黨校學(xué)報(bào)2016年第8期。

[2]何靜：《國外非政府組織的管理模式及對中國的啟示》，《學(xué)術(shù)探索》2013年第6期。

[3]李紅艷：《非政府組織管理研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2011年版，第243-301頁。

[4]?；郏骸豆芾韯?chuàng)新與我國非政府組織的發(fā)展》，《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第3期。

[5]謝舜：《非政府組織與當(dāng)代中國的社會轉(zhuǎn)型》，《中國行政管理》2005年第2期。

[6]李紅艷：《我國非政府組織發(fā)展的困境與建議》，《社會科學(xué)輯刊》2007年第6期。

[7]葉長林：《非政府組織前沿問題研究》，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社2009年版，第321-345頁。

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A

2095―7270(2017)08―0020―04

浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院)

責(zé)任編輯：李冬葉

本文系嘉興市公共財(cái)政研究中心2014年重點(diǎn)課題（課題編號2014GD02）研究成果。