■文／安妮 周綠林 詹長春

兩險(xiǎn)合并實(shí)施可行

■文／安妮 周綠林 詹長春

《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出，將生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施，并要求“完善生育保險(xiǎn)政策，實(shí)行生育保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人員登記、繳費(fèi)、管理、經(jīng)辦、信息系統(tǒng)統(tǒng)一”?？傮w要求是遵循保留險(xiǎn)種、保障待遇、統(tǒng)一管理、降低成本的總體思路，推進(jìn)兩項(xiàng)保險(xiǎn)合并實(shí)施，通過整合兩項(xiàng)保險(xiǎn)基金及管理資源，強(qiáng)化基金共濟(jì)能力，提升管理綜合效能，降低管理運(yùn)行成本。這既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要，也是深化社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的需要，更是社會(huì)保險(xiǎn)惠民程度提高的需要。

合并勢在必行

將生育保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行合并是建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要措施，使更多的育齡女性得到保障，兩險(xiǎn)合并勢在必行。

生育保險(xiǎn)覆蓋范圍較小，參保范圍主要是城鎮(zhèn)企業(yè)職工，沒有所屬企業(yè)單位的育齡女性無法享受到生育保險(xiǎn)待遇，缺乏社會(huì)公平性。根據(jù)《2015年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，截至2015年年末，全國范圍內(nèi)參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)28893萬人，參加生育保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)17771萬人，現(xiàn)有的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)比生育保險(xiǎn)參保人數(shù)多11122萬人。這11122萬城鎮(zhèn)職工醫(yī)保參保人員享受不到生育保險(xiǎn)待遇，可見現(xiàn)行生育保險(xiǎn)制度實(shí)施范圍已不適應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革發(fā)展的需要。兩險(xiǎn)合并實(shí)行參保人員登記、繳費(fèi)、管理、經(jīng)辦、信息系統(tǒng)統(tǒng)一，這種一體化整合管理有利于擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面，使享受職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人群也可以享受到生育保險(xiǎn)待遇，保障更多育齡女性的權(quán)益。

在全面二孩政策實(shí)施的背景下，生育保險(xiǎn)將會(huì)對該政策的實(shí)施起到推動(dòng)和保障的作用。但是僅靠現(xiàn)有的生育保險(xiǎn)是不夠的，在“五險(xiǎn)”中參保人數(shù)少、覆蓋面小、基金最少的生育保險(xiǎn)，想要成為新人口政策的助力器，顯得有些勢單力薄。兩險(xiǎn)合并參保范圍會(huì)擴(kuò)大，繳費(fèi)基數(shù)總額也將隨之增加，將更加有力推動(dòng)全面二孩政策的實(shí)施。

生育保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)本身就存在交叉部分，且參保人報(bào)銷程序復(fù)雜。生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分設(shè)，經(jīng)辦手續(xù)分兩次辦理，管理成本高又不利于規(guī)范管理。兩險(xiǎn)合并后這種問題就會(huì)得到解決，既降低了兩險(xiǎn)的管理成本又提高了辦事效率，同時(shí)方便了參保人的費(fèi)用報(bào)銷。

合并優(yōu)勢與問題并存

生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)作為兩種獨(dú)立存在運(yùn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度，就外部條件來說，兩險(xiǎn)合并有著國際經(jīng)驗(yàn)可借鑒、社會(huì)支持度高等優(yōu)勢；就內(nèi)部環(huán)境來說，在行政主管部門、統(tǒng)籌層次、繳費(fèi)方式等方面有著一致性。

從外部環(huán)境來看，兩險(xiǎn)合并具有可行性表現(xiàn)在以下幾方面。第一，兩險(xiǎn)合并不僅保障了參保人員的權(quán)益，而且減少就業(yè)歧視，容易得到社會(huì)的支持；第二，全國已有部分城市進(jìn)行生育保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的整合，例如深圳市兩險(xiǎn)統(tǒng)一參保，分別確定征繳比率，基金分別立賬，待遇分開支付等措施可以作為兩險(xiǎn)合并的參考；第三，縱觀全球，實(shí)行生育保險(xiǎn)立法的國家大多數(shù)都對疾病和生育保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理，而那些生育保險(xiǎn)制度建立較早，發(fā)展時(shí)期較長，同時(shí)又將生育保險(xiǎn)與職工醫(yī)療保險(xiǎn)整合實(shí)施的國家，對于我國生育保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的合并具有借鑒作用。

從內(nèi)部環(huán)境來看，兩險(xiǎn)合并具有可行性表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。第一，兩險(xiǎn)有著相同的行政主管部門，都是由人力資源和社會(huì)保障部管理，能夠保障合并后政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性；第二，兩險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次一致，都是地市級(jí)統(tǒng)籌，屬地化管理；第三，兩險(xiǎn)參保對象的界定是一致的，都應(yīng)包括所有城鎮(zhèn)職工，這為兩險(xiǎn)的合并提供了便利條件；第四，兩險(xiǎn)的繳費(fèi)方式均是按照職工工資總額的一定比例繳納保費(fèi)，有利于兩險(xiǎn)合并后的保費(fèi)征繳；第五，兩險(xiǎn)在部分保障功能上具有一致性，醫(yī)療費(fèi)可由生育引起也可由疾病引起，而生育保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)均對醫(yī)療費(fèi)進(jìn)行保障。

雖然兩險(xiǎn)合并實(shí)施在內(nèi)外部環(huán)境有著可行性，但也面臨障礙。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，2016年1月1日起實(shí)施的全面二孩政策，使我國出生人口在短時(shí)期內(nèi)增加，給生育保險(xiǎn)基金帶來了一定的壓力；第二，近年，在多種主觀和客觀因素的綜合影響下，無論是疾病醫(yī)療費(fèi)還是生育醫(yī)療費(fèi)，都呈現(xiàn)出過快增長的趨勢，兩險(xiǎn)合并后保障范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，這種慣性增長的傾向?qū)?huì)有增無減；第三，兩險(xiǎn)合并以后，由于覆蓋人群進(jìn)一步擴(kuò)大，道德風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)大大增加，這對管理提出了更高的要求。

籌資、支付、監(jiān)管是重點(diǎn)

當(dāng)前生育保險(xiǎn)費(fèi)是由用人單位承擔(dān)，籌資渠道單一，考慮到新常態(tài)下企業(yè)減負(fù)和費(fèi)用分擔(dān)的需要，建議將合并后籌資渠道擴(kuò)大為用人單位、個(gè)人、政府三方共同負(fù)擔(dān)。同時(shí)根據(jù)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出情況和生育待遇的需求，按照收支平衡的原則，建立職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制。

在待遇類型上，建議除支付已有的生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼之外，增加一次性營養(yǎng)補(bǔ)助或借鑒國外經(jīng)驗(yàn)增加兒童津貼等待遇類型，推動(dòng)全面二孩政策的實(shí)施。在待遇支付方式上，建議生育津貼由單位發(fā)放轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化發(fā)放。

加強(qiáng)基金的監(jiān)管也是兩險(xiǎn)合并后的重點(diǎn)工作內(nèi)容，可以從加強(qiáng)目錄管理、信息技術(shù)管理和財(cái)務(wù)制度管理等三個(gè)方面來著手。加強(qiáng)目錄管理，可以通過編制藥品目錄、診療項(xiàng)目目錄以及服務(wù)設(shè)施目錄，明確界定基金的支付范圍，從而控制不合理醫(yī)療費(fèi)用支出；信息技術(shù)管理方面，要注重管理信息系統(tǒng)的建設(shè)和開發(fā)，充分利用其監(jiān)督和管理功能，力爭做到對違法違規(guī)行為的實(shí)時(shí)監(jiān)督和管理；財(cái)務(wù)管理方面，要嚴(yán)格執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度，在兩險(xiǎn)合并實(shí)施的統(tǒng)籌地區(qū)，不再單列生育保險(xiǎn)基金收入，在職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金待遇支出中設(shè)置生育待遇支出項(xiàng)目。同時(shí)探索健全的基金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，堅(jiān)持基金收支運(yùn)行公開透明，加強(qiáng)內(nèi)部控制，強(qiáng)化基金行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，確?；鸢踩\(yùn)行?！?/p>

作者單位：江蘇大學(xué)管理學(xué)院