石磊

（中共濟(jì)南市委黨校濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院濟(jì)南市行政學(xué)院政法教研部，山東濟(jì)南250100）

推進(jìn)垃圾分類的法治應(yīng)對(duì)策略

石磊

（中共濟(jì)南市委黨校濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院濟(jì)南市行政學(xué)院政法教研部，山東濟(jì)南250100）

我國(guó)垃圾分類推進(jìn)受循環(huán)經(jīng)濟(jì)觀念不到位、靜脈產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達(dá)、垃圾分類的外部環(huán)境不健全、“鄰避運(yùn)動(dòng)”阻礙相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素的影響。盡管我國(guó)從國(guó)家層面到地方層面建立了一套有關(guān)垃圾處理的法規(guī)體系，但是對(duì)于當(dāng)前垃圾處理需求和垃圾分類推行而言，依然表現(xiàn)出一些不足：配套法律法規(guī)不健全，有關(guān)垃圾分類的規(guī)定操作性不強(qiáng)，缺乏強(qiáng)大外部制約環(huán)境，公民義務(wù)不突出，缺乏靜脈產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支持，循環(huán)經(jīng)濟(jì)觀念薄弱，應(yīng)對(duì)“鄰避運(yùn)動(dòng)”的制度供給不足。為此，從法治建設(shè)角度提出了推進(jìn)垃圾分類的幾點(diǎn)策略：確立循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念為垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)的基本立法指導(dǎo)思想；完善配套立法，強(qiáng)化可操作性；積極立法發(fā)展靜脈產(chǎn)業(yè)；明確公民義務(wù)，加強(qiáng)獎(jiǎng)懲和監(jiān)督力度；加強(qiáng)立法，建立“鄰避事件”的治理機(jī)制。

垃圾分類；靜脈產(chǎn)業(yè)；循環(huán)經(jīng)濟(jì)；鄰避運(yùn)動(dòng)

1 我國(guó)垃圾分類的進(jìn)展和問(wèn)題分析

2000年，原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的通知》，確定北京、上海、南京、杭州、廈門、桂林、廣州、深圳8個(gè)城市作為“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”。但垃圾分類試行多年，成效卻不大。以北京為例，《北京市“十二五”節(jié)能減排全民行動(dòng)計(jì)劃》提出,到2015年，北京市城區(qū)居住小區(qū)生活垃圾分類達(dá)標(biāo)率將達(dá)到80%，但實(shí)際情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到。

垃圾分類是垃圾無(wú)害化、減量化、資源化的源頭，對(duì)這一源頭的治理需要整個(gè)系統(tǒng)的配合才能取得良好效果。目前，大多數(shù)收運(yùn)系統(tǒng)還是垃圾混裝，末端無(wú)害化、資源化處理能力有限，大部分垃圾仍然只能填埋的現(xiàn)狀下，即使實(shí)現(xiàn)居民垃圾分類，也會(huì)因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)意義不大而難以為繼，更會(huì)打擊民眾對(duì)垃圾分類的熱情。2016年6月，國(guó)家發(fā)改委和住建部關(guān)于《垃圾強(qiáng)制分類制度方案（征求意見(jiàn)稿）》也是從垃圾處理的全系統(tǒng)角度來(lái)指導(dǎo)、推進(jìn)垃圾分類。應(yīng)該說(shuō)，目前我國(guó)正處于垃圾分類事業(yè)推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。頻臨極限的環(huán)境承載能力與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、滯后的垃圾治理水平之間的矛盾已經(jīng)引起黨和政府以及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

總結(jié)我國(guó)新世紀(jì)以來(lái)垃圾無(wú)害化處理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以對(duì)垃圾分類推進(jìn)中的難點(diǎn)簡(jiǎn)要梳理如下。

1.1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)觀念不到位

大量的研究都把垃圾分類意識(shí)薄弱列為影響垃圾分類的重要原因[1]。這里面既有民眾環(huán)保意識(shí)弱，也有政府對(duì)垃圾分類和循環(huán)經(jīng)濟(jì)重視的不足。應(yīng)該說(shuō)，觀念問(wèn)題不只是哪一方的，應(yīng)該是全社會(huì)的。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是垃圾分類的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，當(dāng)人們對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)到位了，則垃圾分類的重視程度也就上去了，政府會(huì)通過(guò)立法、政策等制度措施推進(jìn)垃圾分類，民眾會(huì)通過(guò)對(duì)垃圾分類的更多認(rèn)知，對(duì)垃圾分類給予更積極的支持，社會(huì)上會(huì)形成垃圾分類的良好氛圍。因此，全社會(huì)從觀念上認(rèn)同循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念是推進(jìn)垃圾分類的重要前提。

1.2 靜脈產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達(dá)

靜脈產(chǎn)業(yè)（即合理消納城市廢棄物的產(chǎn)業(yè)）是垃圾分類的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，決定了垃圾的無(wú)害化和資源化程度。一個(gè)城市沒(méi)有規(guī)劃合理、規(guī)模適度、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、管理嚴(yán)謹(jǐn)?shù)撵o脈產(chǎn)業(yè)，就無(wú)法對(duì)分類垃圾進(jìn)行及時(shí)處理處置。日本和歐洲垃圾分類做得比較好，這是建立在強(qiáng)大的靜脈產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上的[2]，這些國(guó)家、地區(qū)不僅消化了自己國(guó)家的垃圾，有些甚至已經(jīng)進(jìn)口垃圾了[3]。而我國(guó)雖也有靜脈產(chǎn)業(yè)園，但還差距巨大。

1.3 垃圾分類的外部環(huán)境不健全

對(duì)待外部效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)很早就已經(jīng)提出了外部效應(yīng)內(nèi)部化的基本策略，即由外部效應(yīng)的生產(chǎn)者來(lái)承擔(dān)處理負(fù)面外部效應(yīng)的費(fèi)用，即“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”原則。在垃圾分類領(lǐng)域，就是誰(shuí)生產(chǎn)垃圾誰(shuí)為垃圾處理付費(fèi)。但我國(guó)到目前為止，仍然沒(méi)有建立起完善的垃圾處理制度，無(wú)法將垃圾處理費(fèi)用內(nèi)化為企業(yè)和個(gè)體的成本。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是典型的建立在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性內(nèi)部化基礎(chǔ)之上的產(chǎn)業(yè)，如果傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的負(fù)外部性沒(méi)有強(qiáng)制約束，無(wú)法內(nèi)化為成本，環(huán)保產(chǎn)業(yè)是很難發(fā)展的，在垃圾無(wú)害化處理領(lǐng)域，尤其明顯。大多數(shù)人是不可能僅憑環(huán)保意識(shí)就自覺(jué)實(shí)行垃圾分類的，這加大了全社會(huì)的垃圾處理成本，抑制了垃圾處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.4 “鄰避運(yùn)動(dòng)”阻礙相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

從2007年廈門的PX項(xiàng)目事件開始，鄰避事件時(shí)有發(fā)生。針對(duì)垃圾處理項(xiàng)目最著名的鄰避事件是2009年廣州番禹和北京因建垃圾焚燒發(fā)電廠引發(fā)當(dāng)?shù)厝罕姀?qiáng)烈反對(duì)，最近的有2016年6月湖北仙桃和隨州、7月廣東肇慶等三地民眾反對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目[4]。這些項(xiàng)目或者遷建，或者停建，這在相當(dāng)程度上阻礙了我國(guó)垃圾處理產(chǎn)業(yè)，也進(jìn)而制約了垃圾分類的推進(jìn)。

2 我國(guó)有關(guān)垃圾分類的法規(guī)現(xiàn)狀及不足

2.1 有關(guān)垃圾分類的法規(guī)現(xiàn)狀

目前我國(guó)沒(méi)有國(guó)家層面關(guān)于垃圾分類或無(wú)害化處理的專門立法?，F(xiàn)有法律中規(guī)定了垃圾分類和無(wú)害化處理的法律散見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。居于環(huán)保核心地位的《環(huán)境保護(hù)法》，是在2014年修訂中才增加了有關(guān)垃圾分類回收的原則規(guī)定?，F(xiàn)有垃圾處理法律體系主要是建立在《固體廢物污染環(huán)境防治法》基礎(chǔ)上的，重要的行政法規(guī)有《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》，另外還有部分部門規(guī)章。各地方根據(jù)自身發(fā)展也制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)章，代表性的有《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》、《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》和《廣州生活垃圾分類管理規(guī)定》等。

2.2 現(xiàn)有法規(guī)的不足

2.2.1 配套法律法規(guī)不健全

垃圾分類是基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)和靜脈產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上的源頭治理措施，“減量化，無(wú)害化，資源化”是現(xiàn)代垃圾處理的基本原則，只有從系統(tǒng)的角度針對(duì)產(chǎn)生垃圾的整個(gè)生產(chǎn)消費(fèi)鏈條進(jìn)行全面治理，才能有效實(shí)現(xiàn)垃圾分類的目的。我國(guó)現(xiàn)有循環(huán)經(jīng)濟(jì)和靜脈產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)尚難以與垃圾分類措施實(shí)現(xiàn)有效配合。比如《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，其中雖然涉及到了對(duì)垃圾進(jìn)行分類回收，但也只是原則性規(guī)定，并沒(méi)有對(duì)生活垃圾分類回收制定相關(guān)配套的實(shí)施條例，生活垃圾分類回收具體如何實(shí)施仍處于無(wú)法可依狀態(tài)。

2.2.2 有關(guān)垃圾分類的規(guī)定操作性不強(qiáng)

最大的問(wèn)題就是垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)難以掌握。我國(guó)一般將垃圾分為可回收與不可回收，但什么垃圾是可回收，什么垃圾不可回收，作為普通居民難以掌握。居民只能根據(jù)自己的理解來(lái)分類，這必然導(dǎo)致分類不徹底和分類參與度有限[5]?！独鴱?qiáng)制分類制度方案（征求意見(jiàn)稿）》首次提出2017年底前出臺(tái)分類辦法，并初步將垃圾分為有害垃圾品種、易腐垃圾、可回收物、特殊行業(yè)廢棄物等幾種。這些規(guī)定都面臨如何指導(dǎo)普通民眾實(shí)現(xiàn)有效分類的問(wèn)題。分類規(guī)定的可操作性是直接關(guān)系垃圾分類能否在普通民眾中有效實(shí)施的關(guān)鍵因素。

2.2.3 規(guī)定中缺乏強(qiáng)大外部制約環(huán)境，公民義務(wù)不突出

這主要表現(xiàn)為垃圾分類在義務(wù)分配上的不平衡?，F(xiàn)有法律將垃圾分類的義務(wù)主要分配給了政府和企事業(yè)單位。比如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三章第三節(jié)“生活垃圾污染環(huán)境的防治”中大量條文規(guī)定，政府有義務(wù)對(duì)生活垃圾進(jìn)行分類收集，但少有對(duì)普通居民的義務(wù)規(guī)定；《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》只規(guī)定了政府和企業(yè)垃圾分類回收資源化利用義務(wù)，對(duì)個(gè)人沒(méi)有任何規(guī)定。從試點(diǎn)垃圾分類城市來(lái)看，即使有地方立法規(guī)定了居民垃圾分類義務(wù)，也幾乎沒(méi)有對(duì)居民違法行為的處罰[6]。從城市垃圾費(fèi)的收取情況來(lái)看，這少量費(fèi)用的征收也難以實(shí)現(xiàn)全面征收。以濟(jì)南為例，根據(jù)筆者調(diào)研，垃圾費(fèi)征收總體上只達(dá)到40%，以企事業(yè)單位和物業(yè)小區(qū)為主，開放式小區(qū)征收非常有限。也就是說(shuō)大部分居民是不交垃圾費(fèi)的。

2.2.4 缺乏靜脈產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支持，循環(huán)經(jīng)濟(jì)觀念薄弱

我國(guó)2006年制定了《靜脈產(chǎn)業(yè)類生態(tài)工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，青島、蘇州、上海、天津等城市開始建設(shè)靜脈產(chǎn)業(yè)工業(yè)園區(qū)，企業(yè)數(shù)量逐年增長(zhǎng)，由此全國(guó)的靜脈產(chǎn)業(yè)園建設(shè)開始步入快車道，但是總體而言，我國(guó)的靜脈產(chǎn)業(yè)仍處于初級(jí)階段，與發(fā)達(dá)的日本和歐洲相比差距明顯。這首先表現(xiàn)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)觀念淡薄，不僅普通市民對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)、靜脈產(chǎn)業(yè)等詞匯非常陌生，就是政府中主管經(jīng)濟(jì)和發(fā)展規(guī)劃的官員也難言了解。這從各個(gè)地方政府的經(jīng)濟(jì)報(bào)告和城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中就可以看出來(lái)，幾乎沒(méi)有哪個(gè)地方政府將循環(huán)經(jīng)濟(jì)、靜脈產(chǎn)業(yè)作為城市發(fā)展的重要內(nèi)容。其次是產(chǎn)業(yè)集約化程度低。城市中大量從事垃圾回收的人員以進(jìn)城務(wù)工人員為主，雖數(shù)量龐大，卻極為分散，組織化程度低，有些地方甚至為黑惡勢(shì)力控制。相關(guān)企業(yè)也規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)處于小、亂、散的狀態(tài)，由此導(dǎo)致行業(yè)效率低，創(chuàng)新投入有限，競(jìng)爭(zhēng)力差。第三是產(chǎn)業(yè)鏈不完善，行業(yè)不規(guī)范。我國(guó)靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展至今不過(guò)10年，產(chǎn)業(yè)鏈尚不完善，尤其是再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，垃圾資源化利用、廢棄機(jī)電產(chǎn)品再生利用等重要環(huán)節(jié)起步較晚，與發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大。對(duì)于靜脈產(chǎn)業(yè)目前還沒(méi)有建立完善的法律和政策體系，行業(yè)門檻低，管理不規(guī)范。因此，沒(méi)有靜脈產(chǎn)業(yè)對(duì)垃圾的消化，不可避免地出現(xiàn)“前端分，后端合”，必將嚴(yán)重降低垃圾分類的效率，打擊民眾的分類熱情。

2.2.5 應(yīng)對(duì)“鄰避運(yùn)動(dòng)”的制度供給不足

從這些年的垃圾處理設(shè)施鄰避事件發(fā)展來(lái)看，基本沿襲設(shè)施建設(shè)—民意抵制—雙方博弈—事件升級(jí)—政府妥協(xié)的演進(jìn)模式，地方政府在遇到“鄰避事件”后主要采取維穩(wěn)的老思路，其結(jié)果往往迫于輿論和問(wèn)責(zé)壓力被迫項(xiàng)目下馬。這種雙輸?shù)母窬謱?duì)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公民權(quán)利保障均無(wú)法起到建設(shè)性作用。“鄰避運(yùn)動(dòng)”的發(fā)生是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民眾環(huán)境權(quán)利訴求之間產(chǎn)生的矛盾，是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到新階段后必然會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象。但是我國(guó)政府對(duì)于“鄰避運(yùn)動(dòng)”還缺乏應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，目前法律制度也缺乏化解沖突的有效設(shè)計(jì)，導(dǎo)致前期政府信息公開不暢，項(xiàng)目論證沒(méi)有民眾參與，運(yùn)動(dòng)中期官民無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效溝通，民眾缺乏表達(dá)訴求機(jī)制，矛盾激化后政府應(yīng)對(duì)失措，倉(cāng)促下馬項(xiàng)目。其產(chǎn)生的影響就是強(qiáng)化民眾對(duì)政府和垃圾處理企業(yè)的不信任，既影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，也難以從制度上完善環(huán)境權(quán)利保障?？梢哉f(shuō)，應(yīng)對(duì)鄰避的制度供應(yīng)不足，是間接導(dǎo)致垃圾分類推進(jìn)艱難的一個(gè)重要因素。

3 垃圾分類的法治應(yīng)對(duì)

垃圾分類是牽涉經(jīng)濟(jì)、政府治理等眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，在實(shí)現(xiàn)垃圾分類的進(jìn)程中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)不暢都會(huì)導(dǎo)致功虧一簣，這反映了在復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要社會(huì)各領(lǐng)域的系統(tǒng)配合。因此，只有在法治層面對(duì)涉及垃圾分類的相關(guān)工作予以規(guī)制，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)行為的規(guī)范化，才有可能實(shí)現(xiàn)高程度的垃圾分類。針對(duì)上述總結(jié)的垃圾分類推行中遇到的主要難點(diǎn)，從法治的角度探索應(yīng)對(duì)策略。

3.1 確立循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念為垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)的基本立法指導(dǎo)思想

環(huán)保問(wèn)題是全人類共同面臨的生死問(wèn)題。我國(guó)30年的快速發(fā)展已經(jīng)使我國(guó)的環(huán)境資源不堪重負(fù)，隨著霧霾頻發(fā)、水體黑臭化、土壤污染等問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力空前。轉(zhuǎn)型方向除了創(chuàng)新高科技高附加值外，還有一個(gè)就是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走垃圾處理的減量化、無(wú)害化、資源化道路，大力減少對(duì)環(huán)境資源的消耗。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的核心理念是“3R原則”，即減量化（Reduce）、再利用（Ruse）和再循環(huán)（Recycle），在此指導(dǎo)下發(fā)展的靜脈產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)垃圾分類的基礎(chǔ)，沒(méi)有循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的支撐，則垃圾無(wú)法實(shí)現(xiàn)無(wú)害化和資源化。從我國(guó)目前法律體系看，我國(guó)已經(jīng)有《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，但是除此之外的有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)的整個(gè)法律體系還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)以循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念為指導(dǎo)。中共十八大五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，循環(huán)經(jīng)濟(jì)就是綠色理念在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式根本性轉(zhuǎn)變上的體現(xiàn)。

確立循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“3R原則”為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和消費(fèi)等領(lǐng)域立法的指導(dǎo)思想，需要對(duì)于現(xiàn)有整個(gè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域的法律進(jìn)行綠色重構(gòu)。比如，制定各個(gè)行業(yè)的“3R原則”標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，在產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)中規(guī)定對(duì)于符合“3R原則”的綠色企業(yè)的優(yōu)惠政策，在金融行業(yè)法規(guī)中對(duì)綠色企業(yè)的金融扶持，在消費(fèi)領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)中規(guī)定購(gòu)買綠色產(chǎn)品的政策優(yōu)惠等。這一原則的確立，從源頭上為實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化和垃圾分類奠定堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)，也為今后整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法協(xié)調(diào)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)垃圾的源頭減量，后期無(wú)害化和資源化打造系統(tǒng)的有利條件。

3.2 完善配套立法，強(qiáng)化可操作性

目前我國(guó)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)，有助于實(shí)現(xiàn)垃圾減量和無(wú)害化處理的法律法規(guī)主要有《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》，對(duì)于生活垃圾中大量的廚余垃圾、廢舊塑料瓶、廢舊家電和已經(jīng)開始產(chǎn)生的大量報(bào)廢汽車等并未制定配套的法律法規(guī)。我國(guó)目前需要學(xué)習(xí)日本建立完善的資源再回收法律體系，將現(xiàn)有生產(chǎn)和消費(fèi)中出現(xiàn)的各種“垃圾”納入回收系統(tǒng)。當(dāng)前配合垃圾分類推進(jìn)，可以就廚余垃圾、各種日用消費(fèi)品垃圾等先行建立諸如《食品回收法》、《家用電器回收法》、《促進(jìn)容器與包裝分類回收法》等法規(guī)。對(duì)于廢舊汽車、建筑材料等領(lǐng)域，可以在現(xiàn)有行業(yè)法規(guī)基礎(chǔ)上制定《汽車再循環(huán)法》、《建筑及材料回收法》等多部法律，這些配套法律可以保證各種垃圾都會(huì)通過(guò)有效途徑被回收。

對(duì)于需要民眾參與的垃圾分類而言，清晰明確的分類標(biāo)準(zhǔn)，可操作性強(qiáng)的程序步驟是關(guān)鍵，我國(guó)目前主要是缺乏一套可操作性強(qiáng)的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 積極立法發(fā)展靜脈產(chǎn)業(yè)

靜脈產(chǎn)業(yè)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)形態(tài)。作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，在其發(fā)展初期必須得到政府的大力支持。日本、德國(guó)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最早的國(guó)家，也是當(dāng)今世界上靜脈產(chǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，在他們的發(fā)展早期，政府支持對(duì)于靜脈產(chǎn)業(yè)起到了關(guān)鍵作用[7]。尤其是第二次世界大戰(zhàn)后快速發(fā)展的日本和韓國(guó)，為解決其“壓縮式”工業(yè)化進(jìn)程帶來(lái)的資源環(huán)境問(wèn)題，政府通過(guò)立法大力推動(dòng)靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)階段與日韓相似，也是“壓縮式”發(fā)展進(jìn)程，30年的快速發(fā)展走過(guò)了西方200年的進(jìn)程，人均資源占有量大多低于世界平均水平，環(huán)境承載水平難以為繼。為應(yīng)對(duì)我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的嚴(yán)重污染趨勢(shì)，必須由政府通過(guò)立法大力推動(dòng)靜脈產(chǎn)業(yè)，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制體系。

當(dāng)前我國(guó)靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本處于無(wú)法可依狀態(tài)，除了2006年頒布的一個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)外，沒(méi)有任何法律提供支持。對(duì)于其中重要的法律關(guān)系，比如綠色技術(shù)的認(rèn)定主體和標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的監(jiān)管體系，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的科研經(jīng)費(fèi)支持政策，科研研發(fā)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，產(chǎn)業(yè)扶持的稅收政策，就業(yè)政策等均沒(méi)有相關(guān)法規(guī)予以規(guī)范。而這些法律支持對(duì)于新興的靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為重要。

3.4 明確公民義務(wù)，加強(qiáng)獎(jiǎng)懲和監(jiān)督力度

環(huán)境保護(hù)是每個(gè)現(xiàn)代公民的義務(wù)，我國(guó)當(dāng)前垃圾分類試點(diǎn)城市垃圾分類工作推進(jìn)艱難，反映了立法和執(zhí)法理念上沒(méi)有將公民的環(huán)境義務(wù)確立到位。近期有環(huán)保人士就《垃圾強(qiáng)制分類制度方案（征求意見(jiàn)稿）》向國(guó)家發(fā)改委和住建部反饋意見(jiàn)，提出在基本原則部分確立“強(qiáng)制與教育并重，全面落實(shí)垃圾“污染者付費(fèi)”原則”。她認(rèn)為，垃圾圍城的出現(xiàn)就是以往沒(méi)有強(qiáng)制、只有“教育”的結(jié)果。強(qiáng)調(diào)作為環(huán)境中的一員，每個(gè)人必須擔(dān)負(fù)起自己的環(huán)境責(zé)任，這是對(duì)自己，更是對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)的根本需要[8]。環(huán)保問(wèn)題是關(guān)系每個(gè)人切身利害的根本問(wèn)題，垃圾分類更是需要每位公民積極參與的全民環(huán)保，從日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)施垃圾分類的經(jīng)驗(yàn)看，外部強(qiáng)大的監(jiān)督力量，嚴(yán)格執(zhí)法的獎(jiǎng)懲措施，是保證民眾快速養(yǎng)成垃圾分類習(xí)慣的必要條件[9，10]。我國(guó)應(yīng)首先從立法理念上確立全民環(huán)保的義務(wù)，垃圾分類并不是政府和企業(yè)的專屬責(zé)任，而是每一位現(xiàn)代公民必須承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)。其次在具體的法規(guī)中應(yīng)規(guī)定居民對(duì)于垃圾分類的具體義務(wù)和獎(jiǎng)勵(lì)措施，比如社區(qū)中對(duì)廚余垃圾、日常生活垃圾等的個(gè)人分類義務(wù)，在公共場(chǎng)所亂扔垃圾行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)垃圾分類先進(jìn)個(gè)人、社區(qū)和單位的獎(jiǎng)勵(lì)等。第三，執(zhí)法上要?jiǎng)?chuàng)造嚴(yán)肅執(zhí)法的大環(huán)境，對(duì)于任何違反有關(guān)垃圾分類相關(guān)法律的任何單位和個(gè)人，都要嚴(yán)肅執(zhí)法。在輿論宣傳上樹立守法可敬，違法可恥的社會(huì)輿論。對(duì)于具體執(zhí)法人員，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，充分保障他們的執(zhí)法安全。

3.5 加強(qiáng)立法，建立“鄰避事件”的治理機(jī)制

隨著對(duì)“鄰避運(yùn)動(dòng)”的研究深入。從目前來(lái)自多學(xué)科視角的研究顯示，其主要治理措施集中于建立公民參與機(jī)制、完善補(bǔ)償機(jī)制、引入社會(huì)組織協(xié)調(diào)機(jī)制、加大宣傳教育等方面，各級(jí)政府也在這些方面投入了相當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)力度，但是從我國(guó)“鄰避事件”發(fā)生的趨勢(shì)來(lái)看，現(xiàn)有的制度措施顯然還未達(dá)到有效化解“鄰避運(yùn)動(dòng)”的目的。以建立公民參與機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制為例，我國(guó)很早就已經(jīng)意識(shí)到公民有序政治參與規(guī)范建立的重要性，但是不管是各種聽證會(huì)還是近幾年的協(xié)商民主建設(shè)，目前都還難言能夠有效實(shí)現(xiàn)公民訴求的有力表達(dá)。“鄰避事件”發(fā)生前當(dāng)?shù)孛癖娡狈?duì)項(xiàng)目的了解和參與，等到項(xiàng)目落地時(shí)才開始關(guān)注并行動(dòng)。知情權(quán)和參與權(quán)難以有效實(shí)現(xiàn)是主要障礙。當(dāng)前應(yīng)運(yùn)用好黨管媒體的優(yōu)勢(shì)，將重大項(xiàng)目情況通過(guò)當(dāng)?shù)刂髁髅襟w進(jìn)行披露，主動(dòng)引導(dǎo)群眾參與討論，政府主動(dòng)設(shè)置議程，吸收相關(guān)利害群體的重要代表參加討論，將知情權(quán)和參與權(quán)主動(dòng)地送到群眾手中去，并將行之有效的做法以法規(guī)形式規(guī)范化?！班彵苁录焙笃谔幚碇械难a(bǔ)償也處于無(wú)法可依狀況?！班彵苁录狈磻?yīng)的是對(duì)于經(jīng)濟(jì)或公益具有重要價(jià)值的大型設(shè)施建設(shè)與設(shè)施周邊群眾環(huán)保利益的矛盾，其本質(zhì)是大多數(shù)人的利益與少部分人的利益之間的矛盾。對(duì)于利益矛盾的解決可以通過(guò)利益補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q。比如杭州市余杭區(qū)3 000 t大型垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目和長(zhǎng)沙市長(zhǎng)沙縣北山鎮(zhèn)的危廢項(xiàng)目，它們的經(jīng)歷就是政府充分尊重當(dāng)?shù)厝罕姷陌l(fā)言權(quán)，以解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方式補(bǔ)償當(dāng)?shù)厝罕?，?shí)現(xiàn)成功治理的范例[11,12]。但大多數(shù)地方都是群眾鬧事、項(xiàng)目下馬的雙輸結(jié)局，對(duì)于“鄰避事件”治理中成熟的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式和機(jī)制，應(yīng)大力促進(jìn)以法治化方式予以規(guī)制，這將是我國(guó)地方成功應(yīng)對(duì)類似事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

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Legal regulation on waste classification

SHILei
（Jinan Party School,Jinan Socialist College,Jinan Academy of Governance Politics and law Department,Jinan 250100,China）

It is very hard to prom ote w aste classification because of the absence of circular econom y idea, undeveloped venous industry,the bad external environm ent,"not in m y backyard"m ovem ent.The legal system is insufficient in front of w aste classification:the suitable law is absent;regulations on classification is not clear;the external constraint is not strict;civic duty is not prom inent;the venous industry is not sound;the circular econom y idea is w eak;the counterm easures for"not in m y backyard"is short.Dealing w ith this,som e legalm easures w ere put forw ard: establish the circular econom y as the basic legislation guiding;form a com p lete system of legislation,strengthen the operability;develop vein industry actively from legislation;clear the civic duty,strengthen the rew ards and punishm ent and supervision;establish"not in m y backyard"governance m echanism.

w aste classification;venous industry;circular econom y;"not in m y backyard"m ovem ent

X705

A

1674-0912（2017）02-0021-05

2016－12－12）

石磊（1975-），男，山東濟(jì)南人，法學(xué)碩士，副教授，副主任，研究方向：基層治理、環(huán)境治理。