錢(qián)洪偉

(1.河南理工大學(xué) 安全與應(yīng)急管理研究中心，河南 焦作454000；2. 河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作，454000)

城市應(yīng)急避難場(chǎng)所災(zāi)時(shí)運(yùn)營(yíng)研究進(jìn)展與展望

錢(qián)洪偉1,2

(1.河南理工大學(xué) 安全與應(yīng)急管理研究中心，河南 焦作454000；2. 河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作，454000)

近年來(lái)，以地震災(zāi)難為主的巨災(zāi)頻發(fā)，應(yīng)對(duì)地震等巨災(zāi)的城市應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)模激增，城市應(yīng)急避難場(chǎng)所在實(shí)現(xiàn)其避難功能的同時(shí)，也出現(xiàn)了運(yùn)營(yíng)效率低下的問(wèn)題，城市避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理研究成為當(dāng)前乃至以后一段時(shí)期內(nèi)必須關(guān)注的熱點(diǎn)。該文從城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀、城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)中內(nèi)外環(huán)境影響因素分析、應(yīng)急管理機(jī)制與城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)機(jī)制的探討及國(guó)家自然科學(xué)基金對(duì)相關(guān)問(wèn)題的資助等視角，梳理了國(guó)內(nèi)外學(xué)者在城市應(yīng)急避難場(chǎng)所災(zāi)時(shí)運(yùn)營(yíng)的主要研究成果和學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，并對(duì)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理成果進(jìn)行評(píng)價(jià)提煉基礎(chǔ)上，對(duì)其未來(lái)發(fā)展方向提出了建議。

地震；應(yīng)急避難場(chǎng)所；運(yùn)營(yíng)管理；應(yīng)急管理

城市重大災(zāi)害給人類(lèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成了嚴(yán)重影響，它隨城市化而愈發(fā)明顯。對(duì)于全球城市重大災(zāi)害的嚴(yán)重性，據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在發(fā)展中國(guó)家，幾乎85%的人群遭受地震、洪澇等災(zāi)害的脅迫，災(zāi)害造成的損失不斷上漲[1]。而對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，地震、颶風(fēng)、洪水等災(zāi)害一次次嚴(yán)重地侵襲著我們家園。以地震災(zāi)害為例，1976年唐山7.8級(jí)地震造成24萬(wàn)多人死亡，經(jīng)濟(jì)損失巨大[2]；汶川8.0級(jí)地震造成近9萬(wàn)人死亡和失蹤，經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)超唐山地震[3]；2010年青海玉樹(shù)7.1級(jí)強(qiáng)震造成2 220人遇難，失蹤70人[4]。隨著城市化快速發(fā)展，城市已經(jīng)呈現(xiàn)各類(lèi)城市病，其中生命線系統(tǒng)集中和各種災(zāi)害集中相互作用、影響致使城市系統(tǒng)的影響因素及其相互作用錯(cuò)綜復(fù)雜，很大程度上破壞或制約城市發(fā)展進(jìn)程，一場(chǎng)嚴(yán)重地震災(zāi)害造成的破壞性不亞于一場(chǎng)規(guī)模較大的局部戰(zhàn)爭(zhēng)?？梢?jiàn)，城市重大災(zāi)害已成為嚴(yán)重威脅我國(guó)人民生命安全和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。

應(yīng)急避難場(chǎng)所為城市重大災(zāi)害的災(zāi)民安置提供了重要服務(wù)保障，當(dāng)前避難場(chǎng)所研究范疇中，許多專(zhuān)家學(xué)者主要關(guān)注避難場(chǎng)所規(guī)劃布局層面，較少在其運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理層面做深入研究，避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理看似簡(jiǎn)單，實(shí)質(zhì)其涉及多個(gè)部門(mén)、多個(gè)層面的內(nèi)容在避難所運(yùn)營(yíng)過(guò)程的定位和功效(本項(xiàng)目將其運(yùn)營(yíng)過(guò)程稱(chēng)為運(yùn)營(yíng)生命周期)[5]。目前，我國(guó)城市應(yīng)急管理系統(tǒng)存在顯性與隱性雙重脆弱性[6]，避難場(chǎng)所作為城市應(yīng)急管理系統(tǒng)一部分也存在類(lèi)似問(wèn)題。這意味著避難者一旦進(jìn)入避難場(chǎng)所中，科學(xué)化與健康化的管理必須得到運(yùn)用，一旦脆弱性增強(qiáng)幅度(如曙光防災(zāi)教育公園的奢侈運(yùn)營(yíng))，將會(huì)造成應(yīng)急避難能力不足，給應(yīng)急救援帶來(lái)許多困難。另外，城市應(yīng)急避難場(chǎng)所作為城市規(guī)劃布局的一隅，在國(guó)內(nèi)外正方興未艾，開(kāi)展此項(xiàng)研究具有示范性作用。

減緩、高效應(yīng)對(duì)城市重大災(zāi)害損傷是建設(shè)和諧社會(huì)及可持續(xù)發(fā)展的必要條件?！盀橛行?yīng)急和恢復(fù)重建做好準(zhǔn)備”被《兵庫(kù)行動(dòng)綱領(lǐng)》列為未來(lái)減災(zāi)的五個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域之一[7]。隨著災(zāi)害研究的不斷深入和防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)的逐漸普及，整個(gè)社會(huì)的管理理念開(kāi)始從“災(zāi)后反應(yīng)”轉(zhuǎn)變到“預(yù)防、減輕災(zāi)害”上?！皬?qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)”、“健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制”、“加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)、堅(jiān)持預(yù)防為主”等內(nèi)容在以往歷屆政府工作報(bào)告中提出和強(qiáng)調(diào)。此外，李克強(qiáng)總理在2014年政府工作報(bào)告中又重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)應(yīng)急管理，提高公共安全和防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)能力”要求。在歷屆政府的防災(zāi)減災(zāi)政策指引下，我國(guó)先后頒布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[8]、《防災(zāi)避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)規(guī)范》[9]、 《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所場(chǎng)址及配套設(shè)施》[10]、《城市抗震規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》[11]、《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》[12]、《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》[13]、《自然災(zāi)害救助條例》[14]、《房屋建筑工程抗震防災(zāi)管理規(guī)定》[15]、《市政公用設(shè)施抗災(zāi)設(shè)防管理規(guī)定》[16]等。這些法律法規(guī)都為規(guī)劃管理避難場(chǎng)所提供了一定規(guī)范參考。此外，《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》有專(zhuān)門(mén)論述避難疏散的強(qiáng)制性內(nèi)容[17]。近些年我國(guó)北京上海等地方城鎮(zhèn)也編制了避難所相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如北京的《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理規(guī)范》[18]、江蘇的《城市應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》[19]等。

唐山處于我國(guó)北方、汶川處于南方，受歷史原因和自然條件影響，近幾年唐山地震及汶川地震一直是我國(guó)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所相關(guān)研究的焦點(diǎn)。唐山地震、汶川地震屬于發(fā)生在我國(guó)境內(nèi)破壞性較強(qiáng)的地震，我國(guó)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)真正引起業(yè)界關(guān)注，是唐山地震后城市防災(zāi)公園在震后安置大量災(zāi)民的功能得到體現(xiàn)，到2008年汶川地震發(fā)生后，城市避難場(chǎng)所在震后災(zāi)民安置、應(yīng)急救援及恢復(fù)重建中起到了積極效果。此外，城市重大災(zāi)害，包括地震、洪水、城市生命線脆弱性等是當(dāng)今人類(lèi)社會(huì)無(wú)法逃避的現(xiàn)實(shí)。開(kāi)展應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理研究對(duì)于防止、減緩災(zāi)害損失具有重要意義?；诖耍疚膹某鞘袘?yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀、城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)中內(nèi)外環(huán)境影響因素分析、應(yīng)急管理機(jī)制及城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)機(jī)制的探討、國(guó)家自然科學(xué)基金對(duì)相關(guān)問(wèn)題的資助等視角，梳理了國(guó)內(nèi)外學(xué)者在應(yīng)急避難場(chǎng)所災(zāi)時(shí)運(yùn)營(yíng)的主要研究成果和學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，并對(duì)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理成果進(jìn)行評(píng)價(jià)提煉基礎(chǔ)上，對(duì)其未來(lái)發(fā)展方向提出了建議。

1 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀及發(fā)展動(dòng)態(tài)分析

在全球重大災(zāi)害日益頻發(fā)的背景下，城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場(chǎng)所在減緩災(zāi)害損傷、安置災(zāi)民方面的優(yōu)勢(shì)會(huì)更加明顯，由此，城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)模激增；然而，應(yīng)急避難場(chǎng)所在實(shí)現(xiàn)其避難功能的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些瓶頸，即避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)效率低下的問(wèn)題(即運(yùn)營(yíng)不佳)，迫切需要建立相應(yīng)的消減策略。

(1)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理的國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀

日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家早在20世紀(jì)初期就開(kāi)展了避難所研究，著手避難所規(guī)劃工作。日本自1923年關(guān)東大地震后到二戰(zhàn)后期間，日本先后以防災(zāi)綠地進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)劃布局、在二戰(zhàn)復(fù)興規(guī)劃中也考慮了綠地規(guī)劃、防災(zāi)區(qū)劃等要素[20]；1978年防災(zāi)公園制度正式出臺(tái)，1995年阪神地震災(zāi)后重建與防災(zāi)綠地建設(shè)中，從國(guó)家到各級(jí)地方制定出臺(tái)以“避難”、“設(shè)置隔離帶”等為特點(diǎn)的城市綠地或避難區(qū)域[21]。目前，日本以防災(zāi)公園為體系的避難體系日臻完善、正積極推動(dòng)城市公園等成為避難所的實(shí)踐工作[22]。美國(guó)的避難所淵源可上溯1871年芝加哥火災(zāi)后，政府開(kāi)始考慮公園系統(tǒng)抗火災(zāi)能力[23]，此后許多城市開(kāi)始效仿并被政府推廣，如美國(guó)主要防災(zāi)法令聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃(Federal Response Plan，F(xiàn)RP)系依據(jù)《斯坦福法案》(Report T.Stafford Act)，為應(yīng)對(duì)美國(guó)境內(nèi)地震、颶風(fēng)等災(zāi)害，將聯(lián)邦多個(gè)部會(huì)和紅十字會(huì)資源整合，由FEMA防救災(zāi)制度(聯(lián)邦應(yīng)變救災(zāi)計(jì)劃)主導(dǎo)協(xié)調(diào)，將人力、應(yīng)急裝備及物資盡快運(yùn)送到受災(zāi)區(qū)域等[24]。2001年“9·11”后，美國(guó)全力推廣“防災(zāi)型社區(qū)”式的應(yīng)急教育體系，其“防災(zāi)型社區(qū)”具備三種功能：災(zāi)前預(yù)防及準(zhǔn)備、災(zāi)時(shí)應(yīng)變及抵御、災(zāi)后復(fù)原及整體改進(jìn)，而美國(guó)國(guó)土安全部也規(guī)定在做社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)狀況評(píng)估時(shí)，繪制社區(qū)防災(zāi)地圖，其中考慮避難所與社區(qū)公園統(tǒng)一的規(guī)劃思路[25]。美國(guó)城市住宅中，經(jīng)民防表明認(rèn)可的適于作一般掩蔽部地下室的有25萬(wàn)余處，經(jīng)改裝可作為防輻射掩蔽部的有11.9萬(wàn)處。最大的新奧爾良民防掩蔽工事可容納10萬(wàn)人。此外，瑞士民防掩體根據(jù)區(qū)域與城市界定，彼此連通[25]。澳大利亞也提出了與美國(guó)相類(lèi)似的應(yīng)急管理周期理論(全面方法，comprehensive approach)等[26]。這表明包括應(yīng)急避難所、城市綠地在內(nèi)的應(yīng)急避難體系建設(shè)研究，已成為當(dāng)前國(guó)際應(yīng)急管理領(lǐng)域的重要研究方向。

我國(guó)應(yīng)急避難所的淵源可以追溯到以露宿-架木為棚，結(jié)草為屋(窩棚)-簡(jiǎn)易房、帳篷-過(guò)度安置房的歷史沿革。但真正意義上的城市應(yīng)急避難所研究起步較晚，自日本阪神地震后，臺(tái)灣省開(kāi)始在區(qū)域規(guī)劃、避難場(chǎng)所決策等方面重視城市避難疏散場(chǎng)所的研究[27]。內(nèi)陸自1976年唐山地震后,許多專(zhuān)家涉足避難所規(guī)劃研究，姚清林等[28]，周天穎等[29]，吳宗之[30]、顧林生[31]、劉茂等[32]分別從選址、決策、布局、應(yīng)急能力等角度研究避難場(chǎng)所的時(shí)空規(guī)劃。繼北京建立最早的避難場(chǎng)所后，西安、杭州、廣東等城市迅速建設(shè)。然而許多城市建設(shè)避難所，大多基于防御地震災(zāi)害，沒(méi)有考慮防災(zāi)避難多功能性。2008年汶川地震后，應(yīng)急避難場(chǎng)所的層次功能(不同等級(jí)的避難場(chǎng)所相互配合)與城市其他應(yīng)急救援系統(tǒng)互相配合(如消防、公安、醫(yī)療、物資供應(yīng)等)更成為關(guān)注重點(diǎn)，鄭曦、蘇幼坡等[16,6]對(duì)避難功能指標(biāo)、環(huán)境安全指標(biāo)、避難動(dòng)機(jī)及效率、防災(zāi)管理重點(diǎn)進(jìn)行了研究。

(2)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)中內(nèi)外環(huán)境影響因素分析

影響因素可以認(rèn)為是避難場(chǎng)所內(nèi)外環(huán)境影響因素， 由此，應(yīng)急避難所運(yùn)營(yíng)中，應(yīng)急設(shè)施、避難人群及環(huán)境如何共生也成為學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。難民營(yíng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程帶來(lái)的運(yùn)營(yíng)難題使共生概念被引入避難所管理, 據(jù)此問(wèn)題上，日本先后提出“環(huán)境共生住宅”、“安全-環(huán)境共生都市”等概念[34]，其中涉及到避難所的環(huán)境共生現(xiàn)象，包括市民與安全、消費(fèi)者行政、環(huán)境衛(wèi)生及自然綠地的融合共生條款[35]。避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，不同類(lèi)型設(shè)施、不同群體在不同環(huán)境下如何融合共生及影響因素是亟待研究的[36-37]。吳宗之[30]、 顧林生[31]等從時(shí)空布局層面試圖探索共生現(xiàn)象；針對(duì)避難所共生中環(huán)境效應(yīng)問(wèn)題，不同領(lǐng)域、層次(如冶金、化工、煤炭)的生命周期環(huán)境效應(yīng)研究得到重視，Arnold T.等[38]采用物質(zhì)流分析和生命周期評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法，為評(píng)價(jià)PVC生命周期內(nèi)產(chǎn)生的環(huán)境影響提供了指導(dǎo)。此外，在安全領(lǐng)域稍有涉及[39]。而對(duì)于影響因素問(wèn)題， MmoMejia-Navarro等從風(fēng)險(xiǎn)影響、城市規(guī)劃的氣候影響[40]，林德?tīng)?、喬治·D.哈島等及托馬斯·D.費(fèi)倫從應(yīng)急教育、應(yīng)急操作技能等角度研究了避難所建設(shè)的影響因素[41-43]。汲取日本地震教訓(xùn)，金磊、劉鐵民等從文化維度探討避難所運(yùn)營(yíng)因素[44-45]。考慮到與周邊避難場(chǎng)所的銜接與協(xié)作影響因素，日本學(xué)者提出城市-農(nóng)村協(xié)同體系來(lái)完善其影響[34]。王宏偉提出應(yīng)急基礎(chǔ)能力各項(xiàng)指標(biāo)都會(huì)影響應(yīng)急系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)[46]。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，在災(zāi)害頻發(fā)的情況下，應(yīng)急避難所的避難管理功能被日益強(qiáng)化，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)鑒于災(zāi)害發(fā)生預(yù)測(cè)存在一定不確定性，關(guān)于未來(lái)避難所持續(xù)管理的力度和強(qiáng)度仍需繼續(xù)加強(qiáng)完善[42]。

(3)應(yīng)急管理機(jī)制、城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)機(jī)制的探討

多種因素指標(biāo)影響避難所健康運(yùn)營(yíng)，在現(xiàn)有體制下，最可行的調(diào)控點(diǎn)最可能產(chǎn)生實(shí)際效果的便是避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制創(chuàng)新。“機(jī)制”( mechanism；machine-processed)一詞最早源于希臘文，原指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理。引申到應(yīng)急管理領(lǐng)域，就產(chǎn)生了應(yīng)急管理機(jī)制。對(duì)應(yīng)急管理機(jī)制，計(jì)雷等認(rèn)為機(jī)制的規(guī)則和規(guī)律是需要運(yùn)營(yíng)的體制恪守的[47]。王宏偉結(jié)合重大突發(fā)事件，認(rèn)為應(yīng)急機(jī)制指人們?yōu)榧皶r(shí)有效預(yù)防和處置重大突發(fā)事件而建立起來(lái)的帶有強(qiáng)制性的應(yīng)急工作制度、規(guī)則和程序[48]。宋英華認(rèn)為應(yīng)急機(jī)制具有一種方法論層面的意義[49]。20世紀(jì)許多國(guó)家成立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局FEMA、日本中央防災(zāi)會(huì)議、俄羅斯緊急事務(wù)部、瑞典緊急救援服務(wù)局、澳大利亞聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等都有針對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急策略。這些國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、功能及組織方式各異，但目的都是力求建立良性應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)體系，其中尤以美國(guó)應(yīng)急模式強(qiáng)調(diào)應(yīng)急機(jī)制的整合思想突出，其主旨強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理全面參與、全面風(fēng)險(xiǎn)管理、全過(guò)程管理。此外，“建設(shè)有準(zhǔn)備的社區(qū)”、“建設(shè)有恢復(fù)能力的社區(qū)”理念或做法對(duì)于避難場(chǎng)所保持彈性的運(yùn)營(yíng)方式具有借鑒意義，因?yàn)槟撤N意義上說(shuō)，安全社區(qū)的范疇包括了避難場(chǎng)所。此外，日本所倡導(dǎo)的避難所時(shí)序性，包括了最基本的生活環(huán)境和生活條件[50]，這實(shí)際就是運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題。

(4)國(guó)家自然科學(xué)基金對(duì)相關(guān)問(wèn)題的資助情況

從國(guó)家自然科學(xué)基金近年來(lái)資助研究的項(xiàng)目來(lái)看，關(guān)于應(yīng)急管理項(xiàng)目比較多，但是，對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所相關(guān)問(wèn)題的資助較少，如國(guó)家自然基金資助的項(xiàng)目有：多目標(biāo)多背景下的地震災(zāi)害避難所選址優(yōu)化研究、基于應(yīng)急疏散agent的城市避難所空間選址研究、基于GIS的大城市應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃支持反復(fù)研究、基于避難人口預(yù)測(cè)的應(yīng)急避難場(chǎng)所選址規(guī)劃模型研究、重大災(zāi)害下城市人員疏散及避難安置空間優(yōu)化模型研究、基于城市安全環(huán)境評(píng)價(jià)的大城市應(yīng)急避難場(chǎng)所區(qū)位優(yōu)化配置研究、基于路徑選擇的社區(qū)級(jí)避難生活圈劃設(shè)與布局模式研究——以地震災(zāi)害為例、洪水災(zāi)害避難遷安系統(tǒng)及其應(yīng)用研究、基于GIS的城市應(yīng)急避難場(chǎng)所適宜性評(píng)價(jià)模型研究——以深圳市為例等，上述研究都是圍繞避難場(chǎng)所規(guī)劃布局選址等開(kāi)展，重建設(shè)輕維護(hù)，規(guī)劃做好了，項(xiàng)目建成后，如何保證避難場(chǎng)所健康運(yùn)營(yíng)，以便災(zāi)難發(fā)生時(shí)順利投入救災(zāi)環(huán)節(jié)卻很少考慮。

2 城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理成果評(píng)價(jià)及未來(lái)發(fā)展方向探討

2.1 國(guó)內(nèi)外避難所運(yùn)營(yíng)管理成果評(píng)價(jià)及不足

總結(jié)分析國(guó)內(nèi)外避難場(chǎng)所現(xiàn)實(shí)狀況以及前述文獻(xiàn)梳理看，國(guó)內(nèi)外在避難所運(yùn)營(yíng)管理相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行了大量研究工作，取得了豐厚的成果。

(1)應(yīng)急避難場(chǎng)所在國(guó)外開(kāi)展得比較早，如美國(guó)的綜合應(yīng)急管理理論思想強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理的整合，其在避難場(chǎng)所方面更強(qiáng)調(diào)以建設(shè)有恢復(fù)能力社區(qū)應(yīng)急管理為范本；日本由于其頻繁發(fā)生災(zāi)害，以建立了較好的避難場(chǎng)所來(lái)體現(xiàn)其防災(zāi)思想，其中尤以防災(zāi)公園型避難所居多。我國(guó)的避難所建設(shè)在引介西方而來(lái)，目前大多是開(kāi)展避難場(chǎng)所規(guī)劃布局層面工作；

(2)避難所運(yùn)營(yíng)國(guó)外強(qiáng)調(diào)強(qiáng)調(diào)與成熟的融合，強(qiáng)調(diào)共生體系建設(shè)，但目前大多限于建筑領(lǐng)域的局部探討；其運(yùn)營(yíng)影響因素主要圍繞應(yīng)急教育、應(yīng)急技能、心理?xiàng)l件、與周?chē)h(huán)境協(xié)同等局部因素碎點(diǎn)式探討。

(3)避難所運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制尚缺乏系統(tǒng)探討，國(guó)內(nèi)外主要集中在應(yīng)急管理機(jī)制探討，而關(guān)于避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)機(jī)制的探討，國(guó)外對(duì)避難所實(shí)際工作研究較多，對(duì)理論方法體系探討較少。

雖然在避難所運(yùn)營(yíng)管理相關(guān)領(lǐng)域取得了大量成果，但應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理研究仍存在如下許多的不足：

(1)避難所只重視規(guī)劃布局，忽視運(yùn)營(yíng)管理研究。一方面從實(shí)際工作來(lái)看，我國(guó)從第一個(gè)城鎮(zhèn)避難場(chǎng)所設(shè)立至今已有10年，一些大城市甚至縣市都編制了避難所規(guī)劃，有些城鎮(zhèn)已經(jīng)或正在設(shè)計(jì)避難場(chǎng)所。中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)規(guī)劃一個(gè)避難所系統(tǒng)及其發(fā)展進(jìn)程、分布與服務(wù)半徑、應(yīng)對(duì)的主要災(zāi)害與避難規(guī)模、管理機(jī)制等，但迄今系統(tǒng)挖掘運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制研究尚少；另外從國(guó)家科學(xué)研究支撐來(lái)看，國(guó)家自然科學(xué)基金目前尚未支持有運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理領(lǐng)域的項(xiàng)目，僅限規(guī)劃布局層面。

(2)運(yùn)營(yíng)的內(nèi)外環(huán)境影響因素有哪些？影響程度如何？如何評(píng)估影響？開(kāi)展類(lèi)似研究較少。不同層次的生命周期環(huán)境效應(yīng)研究在中國(guó)得到重視，在安全領(lǐng)域稍有涉及，但至今在應(yīng)急管理領(lǐng)域，尤其是城市應(yīng)急避難所領(lǐng)域，尚未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性、系統(tǒng)的研究。此外對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)是否穩(wěn)定，即環(huán)境影響因素涉及較少，如應(yīng)急設(shè)施、避難人群及環(huán)境如何融合共生、影響融合共生的因素有哪些及其量化程度等進(jìn)行系統(tǒng)研究較少。

(3)如何降低減緩環(huán)境影響？有哪些措施？應(yīng)急體制較為剛性，應(yīng)急機(jī)制彈性較強(qiáng)，相對(duì)來(lái)說(shuō)應(yīng)該是減緩避難所運(yùn)營(yíng)環(huán)境影響的著力點(diǎn)，但到底如何操作，需要深挖。

2.2 工業(yè)生態(tài)學(xué)、熵及耗散結(jié)構(gòu)等理論方法引入到避難所運(yùn)營(yíng)管理研究探討

將工業(yè)生態(tài)學(xué)、熵及耗散結(jié)構(gòu)等理論方法引入到避難所運(yùn)營(yíng)管理領(lǐng)域，用以研究避難運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)的特征及其運(yùn)營(yíng)規(guī)律，是工業(yè)生態(tài)學(xué)、應(yīng)急管理多學(xué)科交叉結(jié)果。這一領(lǐng)域的研究始于學(xué)者們對(duì)許多領(lǐng)域系統(tǒng)特征的認(rèn)識(shí)，并逐漸過(guò)渡到領(lǐng)域生態(tài)系統(tǒng)這一較大的尺度(尺度通常用于指觀察或研究的物體或國(guó)產(chǎn)的空間分辨度和時(shí)間單位)上。避難所運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)無(wú)疑具有一定的生態(tài)特征和耗散屬性，使工業(yè)生態(tài)學(xué)、熵及耗散結(jié)構(gòu)等視角對(duì)避難所運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行研究成為可能。

工業(yè)生態(tài)學(xué)方面，國(guó)內(nèi)外開(kāi)展研究較多。依照工業(yè)生態(tài)學(xué)理論(Industrial ecology)，工業(yè)生態(tài)化可以劃分為微觀、中觀和宏觀三個(gè)層次。中觀層次，即工業(yè)生態(tài)園理論方法(對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理具有較強(qiáng)參考價(jià)值)，美國(guó)學(xué)者Emcat L.教授較早認(rèn)為工業(yè)生態(tài)園區(qū)是由不同類(lèi)型企業(yè)構(gòu)成的工業(yè)生態(tài)群體[51]，后續(xù)研究者對(duì)其概念思路進(jìn)行界定研究，如有學(xué)者從時(shí)間、程序及技術(shù)方面對(duì)面向過(guò)程的工業(yè)生態(tài)園規(guī)劃進(jìn)行了研究[52]。關(guān)于工業(yè)生態(tài)鏈的穩(wěn)定性，Wasserman S E[53]、Jouni K等[54]、武春友、段寧等[55]對(duì)影響因素進(jìn)行了探討；童莉等[56]構(gòu)建了評(píng)價(jià)體系。國(guó)際上普遍采用生命周期影響評(píng)估方法對(duì)生產(chǎn)流程的環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)分析，在我國(guó)專(zhuān)家自19世紀(jì)90年代，圍繞LCA方法開(kāi)展了大量研究工作。如陸鐘武[57]、耿勇[58]等在不同領(lǐng)域進(jìn)行了卓有成效的工作。上述研究主要是針對(duì)如何調(diào)控其外部因素(規(guī)劃布局等)對(duì)避難所運(yùn)營(yíng)影響，由此，需要深入研究如何從內(nèi)外因素全方面消減其對(duì)避難所運(yùn)營(yíng)影響，參考國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究，可以考慮將熵及耗散結(jié)構(gòu)等理論方法引入到避難所運(yùn)營(yíng)管理研究探討。

熵及耗散結(jié)構(gòu)方面，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域關(guān)注頗豐，如杰里米.里夫金[59]在《熵：一種新的世界觀》論著中，較早運(yùn)用熵來(lái)分析人類(lèi)社會(huì)；RboertU Ayres、MareA Rosen、Tomas Kaberger等[60-62]對(duì)熱力學(xué)熵與環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了探索性研究； Wolken stein、Dougla B ReynoldS等[63-64]應(yīng)用熵及耗散結(jié)構(gòu)理論對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)資源進(jìn)行了大量研究。熵及耗散結(jié)構(gòu)在公共管理、應(yīng)急管理及企業(yè)管理中頗有涉及，如傅廣宛[65]運(yùn)用耗散結(jié)構(gòu)理論解釋公共服務(wù)提供系統(tǒng)；邱菀華[66]、任佩瑜等[67]、宋華嶺等[68]提出了管理熵理論體系，并進(jìn)行了實(shí)證探索；齊善鴻等[69]、田水承等[70]架構(gòu)了突發(fā)事件情景下的自組織體系模型。但將熵理論方法引入到應(yīng)急避難場(chǎng)所科學(xué)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，并分析其運(yùn)營(yíng)熵層面的規(guī)律及特征較少見(jiàn)，依據(jù)熵理論，一個(gè)系統(tǒng)一旦具有耗散結(jié)構(gòu)特征，該系統(tǒng)就存在總熵流、正熵流及負(fù)熵流(總熵流=正熵流+負(fù)熵流)等三種熵流，正熵、負(fù)熵的來(lái)源都是有一部分產(chǎn)生系統(tǒng)內(nèi)部，另一部分來(lái)自系統(tǒng)外部環(huán)境，正熵的增加導(dǎo)致系統(tǒng)無(wú)序，負(fù)熵是抵消正熵并以此來(lái)強(qiáng)化系統(tǒng)“有序”的熵流，建立在熵流原理及耗散結(jié)構(gòu)理論方法基礎(chǔ)上，將熵及耗散結(jié)構(gòu)理論引入城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理研究中，探討應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理系統(tǒng)的耗散結(jié)構(gòu)特征，分析制約應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)不佳的“正熵流”因素及其影響，進(jìn)而向該系統(tǒng)輸入促進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所高效運(yùn)營(yíng)的“負(fù)熵流”措施或消減策略，就這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，這是熵及耗散結(jié)構(gòu)理論體系的規(guī)律特征及實(shí)用意義。由于城市應(yīng)急避難場(chǎng)所科學(xué)化運(yùn)營(yíng)具有復(fù)雜性和瓶頸因素影響及其消減措施等相關(guān)研究較弱的特點(diǎn)，本研究采用熵理論方法來(lái)系統(tǒng)挖掘如何使城市應(yīng)急避難場(chǎng)所科學(xué)、健康及高效運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，為應(yīng)急避難所運(yùn)營(yíng)機(jī)制完善奠定一定基礎(chǔ)。

工業(yè)生態(tài)學(xué)、熵及耗散結(jié)構(gòu)理論方法已經(jīng)在許多社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域得到應(yīng)用，有了比較成熟的理論體系，如何將上述理論方法應(yīng)用到避難所運(yùn)營(yíng)管理中，目前國(guó)內(nèi)外尚缺少類(lèi)似研究，具有較強(qiáng)的創(chuàng)新空間。建立在這樣一種理解基礎(chǔ)上，首先要認(rèn)識(shí)到城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)機(jī)理，為此積極借鑒工業(yè)生態(tài)學(xué)理論方法進(jìn)行機(jī)理分析不失是一種嘗試。而這種分析是與應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理生態(tài)化密不可分的，目前工業(yè)生態(tài)學(xué)在復(fù)合產(chǎn)業(yè)體系中愈發(fā)彰顯學(xué)科理論指導(dǎo)價(jià)值，采用工業(yè)生態(tài)學(xué)理論方法研究避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)，可以在深入追蹤避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)環(huán)境產(chǎn)生機(jī)理基礎(chǔ)上，采用其生命周期評(píng)價(jià)方法對(duì)避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)環(huán)境效應(yīng)進(jìn)行基礎(chǔ)性分析，這對(duì)于避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理的生態(tài)化思路具有重要價(jià)值。

3 結(jié)論

(1)本研究以幾次典型破壞性地震后城市應(yīng)急避難場(chǎng)所災(zāi)時(shí)運(yùn)營(yíng)遭受的破損情況、歷屆政府工作報(bào)告對(duì)“防災(zāi)減災(zāi)”相關(guān)要求文件以及城市應(yīng)急避難場(chǎng)所相關(guān)研究工作，提出開(kāi)展城市應(yīng)急避難場(chǎng)所災(zāi)時(shí)運(yùn)營(yíng)管理必要性及可能性，并認(rèn)為城市應(yīng)急避難場(chǎng)所災(zāi)時(shí)運(yùn)營(yíng)管理今后乃至很長(zhǎng)一段時(shí)間將成為避難與救援領(lǐng)域重要的研究熱點(diǎn)。

(2)從城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀、城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)中內(nèi)外環(huán)境影響因素分析、應(yīng)急管理機(jī)制與城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)機(jī)制的探討及國(guó)家自然科學(xué)基金對(duì)相關(guān)問(wèn)題的資助等視角，對(duì)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所災(zāi)時(shí)運(yùn)營(yíng)研究進(jìn)展進(jìn)行了評(píng)述，認(rèn)為：應(yīng)急避難所、城市綠地在內(nèi)的應(yīng)急避難體系建設(shè)研究，已成為當(dāng)前國(guó)際應(yīng)急管理領(lǐng)域的重要研究方向；應(yīng)急設(shè)施、避難人群及環(huán)境如何共生是影響應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)的重要因素；城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制創(chuàng)新對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所高效運(yùn)營(yíng)最可能產(chǎn)生積極效果；國(guó)家自然科學(xué)基金對(duì)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理領(lǐng)域缺乏資助力度。

(3)對(duì)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理成果進(jìn)行了提煉總結(jié)評(píng)價(jià)，認(rèn)為城市應(yīng)急避難場(chǎng)所管理研究國(guó)外在規(guī)劃布局、整體因素影響等方面取得了很多研究成果；國(guó)內(nèi)存在很多不足，如重視規(guī)劃布局，忽視運(yùn)營(yíng)管理研究；對(duì)其運(yùn)營(yíng)的內(nèi)外環(huán)境影響因素及其影響缺乏研究；采取哪些有效措施消減避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)副作用有待研究。針對(duì)相關(guān)研究不足，提出將工業(yè)生態(tài)學(xué)、熵及耗散結(jié)構(gòu)等理論方法引入到避難所運(yùn)營(yíng)管理研究的探索工作，并對(duì)工業(yè)生態(tài)學(xué)、熵及耗散結(jié)構(gòu)等理論方法在其它領(lǐng)域的成熟研究文獻(xiàn)資料進(jìn)行了系統(tǒng)性探討，指出采用工業(yè)生態(tài)學(xué)、熵及耗散結(jié)構(gòu)等理論方法研究避難所運(yùn)營(yíng)管理研究的可行性及預(yù)期創(chuàng)新性設(shè)想。

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Advances and Prospects of City Emergency Shelter’s Operation in Disaster

QIAN Hongwei1, 2

(1.SafetyandEmergencyManagementResearchCenter,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,China; 2.EmergencyManagementInstitute,Jiaozuo454000,China)

Greatdisastersmainlycomposedofearthquakedisasteroccorfrequentlyinrecentyears,emergencyshelterscalesurgethatarerespondedtotheearthquakeandothercatastrophe，duringemergencysheltersinrealizingtheshelterfunction,andithasappearedinthelowoperatedefficiencymatter,shelteroperationsmanagementhasbecomemustbeattentionhotspotincurrentandlaterperiod.Thisarticlefromsomeangle,suchastheurbanemergencyshelteroperationsmanagementpresentsituationathomeandabroad,analysisofurbanemergencyshelter’sinsideandoutsideenvironmentinfluencefactorsinoperation,emergencymanagementmechanismandurbanemergencyshelteroperatingmechanism,nationalnaturalsciencefoundationfundingforrelatedissues,etc.combedthemainresearchresultsandacademicpointofviewduringemergencysheltersoperatingbydomesticandforeignscholars,onthebasisofevaluatingurbanemergencyshelteroperationsmanagementresults,putsforwardsomesuggestionsforitsfuturedevelopmentdirection.

earthquake;emergencyshelter;operationsmanagement;emergencymanagement

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.01.028.]

2016-05-10

2016-07-10

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“地震應(yīng)急避難場(chǎng)所災(zāi)時(shí)高效運(yùn)營(yíng)的瓶頸、影響及其消減策略”(14YJCZH115)；河南省教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2013-JKGHB-0025)；河南省教育廳科技攻關(guān)重點(diǎn)項(xiàng)目(14A620002)

錢(qián)洪偉(1979-)，河北滄州人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事應(yīng)急救援管理、安全科學(xué)學(xué)研究. E-mail：qianwei_@163.com

X43

A

1000-811X(2017)01-0160-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.01.028

錢(qián)洪偉. 城市應(yīng)急避難場(chǎng)所災(zāi)時(shí)運(yùn)營(yíng)研究進(jìn)展與展望[J]. 災(zāi)害學(xué)，2017，32(1)：160-165. [QIAN Hongwei. Advances and prospects of city emergency shelter’s operation in disaster[J]. Journal of Catastrophology，2017，32(1)：160-165.