邱國梁

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院成果轉(zhuǎn)化局，北京 100081）

制度供給視角下我國食品安全問題探析

邱國梁

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院成果轉(zhuǎn)化局，北京 100081）

近年來，肯德基、雀巢、聯(lián)合利華等知名外資企業(yè)在我國的食品安全問題頻頻發(fā)生，引起全社會的高度關(guān)注。目前，從制度供給視角探析知名外資企業(yè)食品安全問題的研究尚不多見。因此，文章從該角度分析我國針對外資企業(yè)食品安全制度供給的不足之處及其影響因素。研究發(fā)現(xiàn)，食品安全標(biāo)準(zhǔn)比較寬松、法律懲罰和執(zhí)法部門監(jiān)管乏力，是我國食品安全制度供給的不足之處；新制度的制定和執(zhí)行成本高、科技知識儲備不足、調(diào)整成本和非正式制度阻礙是我國食品安全制度供給不足的影響因素。提出相應(yīng)的政策建議。

食品安全問題 制度供給 影響因素 外資企業(yè)

根據(jù)我國《食品安全法》的定義，食品安全是指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。當(dāng)前，食品安全問題成為我國一大民生問題，其中知名外資企業(yè)的食品安全隱患與消費(fèi)風(fēng)險也日益凸現(xiàn)，出現(xiàn)了品牌信任危機(jī)。尤其是近幾年來，以肯德基、麥當(dāng)勞、味千拉面為代表的全球餐飲領(lǐng)先企業(yè)和以聯(lián)合利華、可口可樂、雀巢、雅培、美素為代表的國際飲品巨頭相繼發(fā)生食品安全問題，如雀巢飲品病菌超標(biāo)、零度可樂原液的防腐劑超標(biāo)、聯(lián)合利華“立頓”鐵觀音稀土超標(biāo)、肯德基“速成雞”等等引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注。作為國際品牌，外企既擁有較完善的供應(yīng)鏈管理體系，又有嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，在國外很少發(fā)生食品安全問題，為什么在中國市場上會頻頻發(fā)生？針對這個問題，我國學(xué)者從不同視角進(jìn)行探析，如一些學(xué)者從消費(fèi)者的角度分析原因，發(fā)現(xiàn)消費(fèi)者對重大食品事件信息的關(guān)注度較低[1]；一些學(xué)者從信息角度分析，得知買賣雙方對安全食品信息擁有上的不對稱[2]；還有一些學(xué)者從供應(yīng)鏈角度探討，發(fā)現(xiàn)原因來自深加工和農(nóng)產(chǎn)品初加工等環(huán)節(jié)上[3]。在目前的研究當(dāng)中，從制度供給視角的研究成果尚不多見。根據(jù)《外資企業(yè)法》的規(guī)定：外資企業(yè)在我國境內(nèi)開辦企業(yè)，必須遵守中國的法律、法規(guī)，不得損害中國的社會公共利益，”也就是說，知名外資食品企業(yè)受到我國《食品安全法》、《食品衛(wèi)生法》、《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品中污染物限量》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》等規(guī)章條例的約束，不得發(fā)生損害我國消費(fèi)者人身和財產(chǎn)安全的食品安全問題。但頻頻發(fā)生的食品安全問題顯示，我國現(xiàn)行食品安全制度對外企的約束力不強(qiáng)。因此，文章擬從制度供給的視角闡述我國針對知名外企食品安全制度的不足之處及影響因素并提出相應(yīng)的政策建議。

1 我國食品安全制度供給現(xiàn)狀

所謂制度，是指一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為[4]。根據(jù)諾思對制度的定義，我國的食品安全制度可視為一種約束食品生產(chǎn)或經(jīng)營主體在追求利潤最大化過程中產(chǎn)生的負(fù)外部性行為的法律法規(guī)和道德規(guī)范。然而，制度供給取決于政治秩序提供新制度安排的能力和意愿，而統(tǒng)治者的政治成本和利益，是對制度變遷的性質(zhì)和范圍作出解釋的關(guān)鍵[5]。也就是說，我國政府是食品安全制度最主要的供給主體。而且，對食品安全這一公共領(lǐng)域，政府作為社會公共利益的主要代表者，政府公權(quán)力是必須涉入的，運(yùn)用政府公權(quán)力對食品安全監(jiān)管，在立法、執(zhí)法、法律救濟(jì)、法律監(jiān)督具有天然的成本優(yōu)勢[6]。如果政府供給的食品安全法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、檢測體系、認(rèn)證體系等不健全，造成人民利益損失，則存在制度供給不足?，F(xiàn)階段，我國雖然的食品安全制度日臻完善，但針對外資企業(yè)食品安全的制度仍存在不足之處，具體表現(xiàn)如下。

1.1 食品安全標(biāo)準(zhǔn)比較寬松

在我國，同樣的產(chǎn)品在國外被發(fā)現(xiàn)存在安全隱患，但在大陸卻不超標(biāo)。例如，世界衛(wèi)生組織要求“食品包裝紙生產(chǎn)企業(yè)必須通過生產(chǎn)許可，不得人為添加熒光增白劑”，當(dāng)肯德基全家桶在國外被檢測出增白劑超標(biāo)時，但依據(jù)我國衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，卻不存在超標(biāo)問題。顯然，“在華食品符合大陸食品安全標(biāo)準(zhǔn)”成為外資企業(yè)樂于使用的“擋箭牌”，究其原因，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的食品標(biāo)準(zhǔn)處于動態(tài)更新。而我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)相對較低且滯后，造成外資企業(yè)在國內(nèi)外執(zhí)行兩套標(biāo)準(zhǔn)，在國內(nèi)遵守低標(biāo)準(zhǔn)，一般不會主動增加成本生產(chǎn)超越標(biāo)準(zhǔn)之上的“合格產(chǎn)品”。

1.2 違法懲罰力度缺乏震懾作用

根據(jù)我國《食品安全法》的違法懲罰規(guī)定，除了沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品，還對違法經(jīng)營的貨值進(jìn)行最高額度20萬元的懲罰，最嚴(yán)重的吊銷經(jīng)營許可證。對于實(shí)力雄厚的外資企業(yè)而言，預(yù)期機(jī)會成本加上其他成本遠(yuǎn)低于預(yù)期收益，幾乎起不到應(yīng)有的作用和警示。例如，味千拉面的“骨湯門”事件觸犯了《食品安全法》“不準(zhǔn)在廣告中對食品質(zhì)量作虛假宣傳，欺騙消費(fèi)者”的規(guī)定。經(jīng)過核實(shí)，味千拉面被處于行政罰金20萬元，相對于虛假宣傳獲得的暴利而言，這個罰款數(shù)額微乎其微。然而，對比歐美發(fā)達(dá)國家，發(fā)生類似食品危害事件后的處罰常用重罰和坐牢，并使企業(yè)的行業(yè)影響力和聲譽(yù)大打折扣，例如，英國《食品安全法》根據(jù)具體情節(jié)對一般違法行為處以5 000英鎊的罰款或3個月以內(nèi)的監(jiān)禁；銷售不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個月監(jiān)禁；違法情節(jié)和造成后果十分嚴(yán)重的，對違法者最高處以無上限罰款或兩年監(jiān)禁。

1.3 相關(guān)部門缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管

《食品安全法》規(guī)定“食品安全監(jiān)督管理部門對食品不得實(shí)施免檢，縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗(yàn)”。雖然法律法規(guī)做出這方面的規(guī)定，但執(zhí)行人員的管制漏洞卻屢見不鮮，這可能是因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)雜亂、涉及環(huán)節(jié)多、程序繁瑣、人員和業(yè)務(wù)能力不足，造成了現(xiàn)有食品安全監(jiān)管漏洞百出[7]。特別是對外資企業(yè)的檢查力度不夠，往往流于形式。例如，《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》規(guī)定“食品安全監(jiān)督人員對餐飲服務(wù)經(jīng)營者或從業(yè)人員的健康證明、食品安全培訓(xùn)情況，食品安全管理制度及其執(zhí)行情況，環(huán)境衛(wèi)生、個人衛(wèi)生、食品用工具及設(shè)備、食品容器及包裝材料、衛(wèi)生設(shè)施、工藝流程情況，餐飲服務(wù)過程的衛(wèi)生情況和用水衛(wèi)生情況進(jìn)行重點(diǎn)檢查”。但是，據(jù)肯德基工作人員透露，在肯德基的后廚，違反規(guī)定的現(xiàn)象時有發(fā)生，如本應(yīng)烹飪7 min的雞翅卻不到4 min就出爐上市，漢堡、原味雞等肉類品種原本是超過時限就不準(zhǔn)售賣，但有時把日期更改之后就賣給顧客。而且，肯德基員工存在無培訓(xùn)直接上崗情況，且兼職人員較多。顯然，違規(guī)行為與食品安全監(jiān)督人員的執(zhí)法不力有緊密的聯(lián)系。

2 造成食品安全制度供給不足的主要因素

針對我國食品安全制度供給的不足之處，需要分析其背后的影響因素。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，影響制度供給的因素有憲法秩序、制度設(shè)計成本、實(shí)施制度安排的預(yù)期成本、現(xiàn)有知識的積累、現(xiàn)存制度安排、規(guī)范性行為準(zhǔn)則和上層決策者的凈利益等因素[5]。通過歸納和提煉，提出我國食品安全制度供給不足的4點(diǎn)影響因素。

2.1 市場機(jī)制有待完善與地方保護(hù)

所謂憲法秩序，就是一種社會秩序，它是基于人們對一定社會規(guī)律的認(rèn)識，通過制憲對該社會所需要的“一致性、連續(xù)性和確定性”進(jìn)行確認(rèn)，形成一種憲法上的秩序，再通過憲法的各種調(diào)整手段，而將憲法上的秩序轉(zhuǎn)變成實(shí)際上的社會秩序[5]。目前，我國處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的初級階段，市場經(jīng)濟(jì)體制尚未成熟，食品安全監(jiān)督管理帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，多頭管理，政出多門，各主管部門分別根據(jù)權(quán)限制定食品安全措施，缺乏系統(tǒng)性，甚至相互矛盾，難以實(shí)施統(tǒng)一和有效的食品安全監(jiān)督管理[8]。而且，上層決策者如何在個人利益和社會利益之間選擇也是影響制度供給的一個方面。在我國，制度供給受到地方保護(hù)的影響，地方政府過多地直接參與經(jīng)濟(jì)活動，在追求 GDP 的前提下，食品安全監(jiān)管受到他們的強(qiáng)力干預(yù)，并利用制度漏洞作為“創(chuàng)租”來源，與外資企業(yè)分配利益所得，導(dǎo)致食品安全制度一直存在不足。

2.2 新制度制定及執(zhí)行的成本較高

每一項(xiàng)新制度的設(shè)計都是有成本的，其成本取決于新制度安排的人力資源和其他資源的要素價格。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)較低，是因?yàn)橹贫ㄝ^高的標(biāo)準(zhǔn)需要高度熟練和尖端的勞動投入和先進(jìn)的科學(xué)檢測技術(shù)，而我國這方面由于比較缺乏，制定嚴(yán)格、明確、高標(biāo)準(zhǔn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)不可能一蹴而就，例如，我國制定一個食品安全標(biāo)準(zhǔn)，需要組織相關(guān)專家進(jìn)行大量的數(shù)據(jù)收集及論證，費(fèi)用較高，而國家的補(bǔ)助資金有限，不少花費(fèi)由企業(yè)承擔(dān)，造成“更新”速度慢且制定的制度部分代表了企業(yè)的利益，使部分企業(yè)成為低標(biāo)準(zhǔn)的受益者。不可忽視的是，設(shè)計出來的每個制度在現(xiàn)實(shí)中能否順利實(shí)施，主要取決于預(yù)期實(shí)施成本的高低。食品安全制度不僅需要更新，而且需要執(zhí)行部門的實(shí)施，在實(shí)施過程中需要在相關(guān)的技術(shù)、專業(yè)、行業(yè)投入巨大的人力、財力、物力，直接增加了政府的實(shí)施成本。所以，完善的食品安全法律法規(guī)完成制定之后，由于受某些條件的制約，執(zhí)行部門可能不會完全實(shí)施。

2.3 缺乏食品安全科技知識的支撐

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，當(dāng)科學(xué)和技術(shù)知識進(jìn)步時，技術(shù)變遷的供給曲線會右移。眾所周知，調(diào)整或更新食品安全制度需要強(qiáng)大的科技知識支撐。一個國家掌握的科學(xué)技術(shù)越先進(jìn)，食品安全的檢測技術(shù)越高，相關(guān)的制度供給也會增加。我國的食品安全科技成果和技術(shù)儲備不足，在一定程度上限制了食品安全制度的有效供給。新中國成立以來，我國農(nóng)業(yè)技術(shù)方面幾十年來的研究重點(diǎn)一直集中在增產(chǎn)技術(shù)，食品安全技術(shù)與品種方面的研究幾乎是一片空白[9]。而且，政府的執(zhí)行力度不夠部分受制于檢測技術(shù)等方面的滯后使食品安全管理能力較弱[10]。因此，亟須加快我國的科技進(jìn)步，為新的食品安全制度產(chǎn)生的提供科技知識支撐。

2.4 調(diào)整成本和非正式制度的阻礙

現(xiàn)有的制度安排會對新制度的供給產(chǎn)生影響，這是因?yàn)樵谥贫茸冞w中存在“路徑依賴”，存在自我強(qiáng)化機(jī)制。目前的食品安全制度安排，已經(jīng)在全國各地普遍展開，如果進(jìn)一步改善，就會產(chǎn)生調(diào)整成本，則這個調(diào)整成本會制約新制度的出現(xiàn)。例如，近年來我國權(quán)威部門制定出不少新標(biāo)準(zhǔn)方案，但是在意見征求、批準(zhǔn)、發(fā)布的環(huán)節(jié)上很難得到確定，這很大可能涉及調(diào)整成本的阻力因素。從非正式制度方面考慮，文化背景、社會習(xí)俗、意識形態(tài)、公眾態(tài)度等非正式制度也是制度環(huán)境的構(gòu)成部分，也會深刻影響對制度安排的看法和選擇。知名外資企業(yè)的良好聲譽(yù)，加上鋪天蓋地的廣告宣傳，給中國百姓一直留下良好的食品安全印象，與國內(nèi)的產(chǎn)品和服務(wù)相比，百姓一般會首選外資企業(yè)。由于對外資企業(yè)的信任度高，我國消費(fèi)者放松了警惕和監(jiān)督，正因?yàn)槿绱耍恍┲馄笕菀桩a(chǎn)生機(jī)會主義行為。

3 完善我國食品安全制度的政策建議

綜上所述，為加強(qiáng)食品安全的制度建設(shè)，必須下大力氣克服我國知識技術(shù)儲備不足，轉(zhuǎn)變消費(fèi)者對外企的傳統(tǒng)觀念，降低新制度制定、執(zhí)行的成本，現(xiàn)擬提出如下的政策建議。

3.1 提高人才、知識、科技的儲備

由于目前我國的知識技術(shù)儲備不足以制定標(biāo)準(zhǔn)高、與國際接軌的食品安全法規(guī)，因此，有必要提高國家的財政支持，加大科技的投入力度，重視相關(guān)人才的培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新和科技設(shè)備等的更新和引進(jìn)。一方面，提高食品安全的專業(yè)性和技術(shù)性人才的培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，提高人才培養(yǎng)的質(zhì)量，加強(qiáng)前沿問題的研究，另一方面，與世界衛(wèi)生組織、糧農(nóng)組織、國際聯(lián)合流行病機(jī)構(gòu)等保持密切聯(lián)系，從中分享最新的科學(xué)成果，找出我國法規(guī)、體系與之的差距所在，并吸收可取之處，使我國食品安全制度的制定更科學(xué)、更具可操作性。

3.2 保障消費(fèi)者的知情權(quán)，提高食品安全意識

隨著生活的不斷改善，我國消費(fèi)者的食品安全意識也逐步提高，對食品的安全問題變得十分關(guān)注。但我國的食品安全教育與國外相比仍然落后，尚未形成一套適合我國國情，符合消費(fèi)者習(xí)慣的食品安全教育體系[11]。食品安全的知情權(quán)是消費(fèi)者進(jìn)行自主選擇、公平交易和保障健康的基礎(chǔ)。外資企業(yè)在食品安全問題曝光之后才透露出產(chǎn)品生產(chǎn)的原料、供應(yīng)商的信息，這與現(xiàn)存制度沒有賦予消費(fèi)者足夠的產(chǎn)權(quán)，特別是對外資企業(yè)供產(chǎn)銷的知情權(quán)密切聯(lián)系。由于信息不對稱，消費(fèi)者對知名外資企業(yè)的認(rèn)識仍停留在過于信賴的層面上，因此，知名外資企業(yè)的食品安全失信需要消費(fèi)者對它們的食品衛(wèi)生進(jìn)行全面的審視，有必要加強(qiáng)媒體宣傳，將知名外資企業(yè)的食品風(fēng)險信息傳遞給消費(fèi)者，提高消費(fèi)者的食品安全意識，推動現(xiàn)存食品安全制度的進(jìn)一步完善。

3.3 體制創(chuàng)新以保障新制度的制定和有效實(shí)施

由于新制度制定是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，需要各方面的投入，且實(shí)施阻力存在。因此，加快市場化進(jìn)程，創(chuàng)新食品安全制度的制定和實(shí)施體制，在現(xiàn)行的管理體制基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各部門的分工協(xié)作，建立一個統(tǒng)一、專業(yè)、嚴(yán)苛的食品安全法律體系和垂直一體化的監(jiān)管體系，進(jìn)而約束外資企業(yè)和相關(guān)執(zhí)法人員，一方面，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)避免企業(yè)的參與，改為國家組織有公信力的業(yè)界專家參與，確保制定過程的公平、公開和透明，另一方面，加強(qiáng)中央和地方的協(xié)調(diào)，分階段分地區(qū)試點(diǎn)和推廣新制度，減少實(shí)施過程中的阻力。同時，創(chuàng)建激勵約束機(jī)制，提高執(zhí)法人員的監(jiān)管水平和動力，使其逐步放棄既得利益。更重要的是，非政府群體在維護(hù)食品安全方面可發(fā)揮重要的作用。所以，在完善食品安全制度的同時，應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、媒體、公眾等監(jiān)督主體的作用，有效約束執(zhí)行人員的監(jiān)管職能。

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[2]徐金海．政府監(jiān)管與食品質(zhì)量安全．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題．2007，（11）：85～90

[3]劉暢，張浩，安玉發(fā)．中國食品質(zhì)量安全薄弱環(huán)節(jié)、本質(zhì)原因及關(guān)鍵控制點(diǎn)研究——基于1460個食品質(zhì)量安全事件的實(shí)證分析．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題．2011，（1）：24～31

[4]諾斯．經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷．上海人民出版社，1994．225～226

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[9]鄭風(fēng)田．從食物安全體系到食品安全體系的調(diào)整——我國食物生產(chǎn)體系面臨戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變 ．財經(jīng)研究，2003，29（2）：70～75

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