文/王爾德

落實政府工作報告生態(tài)環(huán)境保護任務(wù) 大力推進大氣、水和土壤污染治理
——專訪中國國際經(jīng)濟交流中心特邀研究員范必

文/王爾德

《2017年國務(wù)院政府工作報告》明確提出，堅決打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，強化水、土壤污染防治。本刊就如何完成好這些任務(wù)，專訪了國務(wù)院研究室巡視員、中國國際經(jīng)濟交流中心特邀研究員范必。他參與了《2017年國務(wù)院政府工作報告》的起草。

范必是管理學(xué)博士，長期從事宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源環(huán)境等領(lǐng)域公共政策和經(jīng)濟體制改革方面的研究。近年出版了《中國環(huán)境保護與社會發(fā)展》《中國能源政策研究》《供給側(cè)改革》等專著。

霧霾成為人民群眾最關(guān)心的民生問題之一

《中國環(huán)境管理》：隨著我國居民生活水平大幅提高，人民群眾對生態(tài)環(huán)境問題日益關(guān)注。特別是近幾年，霧霾已經(jīng)成為最重要的民生問題之一。請問本屆政府在治理霧霾上取得了哪些成果？

范必：加強霧霾治理是落實綠色發(fā)展理念的重要內(nèi)容，黨中央、國務(wù)院高度重視，先后出臺了一系列重大決策部署，近年來取得了積極成效。

2016年，全國PM10平均濃度同比下降5.7%，比2013年下降15.5%；京津冀、長三角、珠三角三個重點區(qū)域PM2.5平均濃度同比分別下降了7.8%、13.2%和5.9%，同2013年相比下降幅度都超過了30%。納入環(huán)保部監(jiān)測統(tǒng)計的全國74個重點城市PM2.5濃度，2016年與2013年相比改善幅度在30%左右。2016年全國74個重點城市重度及以上的污染天數(shù)占比3%，比2013年下降了5.7個百分點，其中京津冀區(qū)域2016年重污染天數(shù)占比9.2%，比2013年降低了11.5個百分點。

我國大氣污染中的酸雨、一次性污染物、二氧化硫、氮氧化物等問題都解決得早、解決得效果好。發(fā)達國家解決PM2.5問題大都是在工業(yè)化后期，而我國是在重化工業(yè)階段，相對來說難度更大一些。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中，取得這樣治霾成果來之不易的，其改進速度與發(fā)達國家相比也是不低的。

《中國環(huán)境管理》：您說到政府在治理霧霾方面付出了巨大努力，取得的成果來之不易，但是為什么民眾感覺不是特別明顯？

范必：雖然年均空氣質(zhì)量整體在改善，但冬季空氣污染問題仍然突出，就北方冬季而言，甚至還有惡化的趨勢，這就是我們?yōu)槭裁丛诟杏X上不明顯的重要原因之一。

如2016年入冬以來，全國多個地區(qū)發(fā)生多起大面積、長時間的重污染天氣。進入采暖期后，平均優(yōu)良天數(shù)比例與上年相比較，從81.2%降至60.1%，減少21.1個百分點；重度及以上的污染天數(shù)比例從0.9%升至9.2%，增加了8.3個百分點。

2016年12月，灰霾面積一度達到188萬平方公里，幾乎相當(dāng)于中國國土面積的1/5。京津冀及周邊地區(qū)有27個城市啟動了紅色預(yù)警，18個城市啟動橙色預(yù)警。很多地區(qū)采取了工業(yè)企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、工地停工、機動車限行等措施。

此外，大氣中二次化學(xué)反應(yīng)產(chǎn)生的污染和區(qū)域間的污染物傳輸依然嚴重、區(qū)域連片污染并未顯著緩解、細顆粒物冬季污染問題突出，夏季臭氧污染有所抬頭。

《中國環(huán)境管理》：造成霧霾的主要原因是什么？

范必：霧霾最重要的來源是工業(yè)排放，已成為SO2、NOx、一次PM2.5及VOCs的第一大排放源。2015年全國39.6億噸煤炭消費總量中，非電工業(yè)領(lǐng)域耗煤量達18.2億噸。鋼鐵、建材消耗了20%以上的煤炭，貢獻了工業(yè)煙塵一半以上的排放量、近40%的一次PM2.5污染物。

散煤燃燒仍是產(chǎn)生污染的大戶。1噸散煤燃燒排放的污染物量是火電燃煤排放的10倍以上。京津冀區(qū)域目前每年燃煤散燒量超過3600萬噸，占京津冀煤炭用量的1/10，但對煤炭污染物排放量的貢獻總量卻達一半左右。目前，大多數(shù)燃煤電廠已經(jīng)完成了常規(guī)脫硫、脫硝、除塵改造，而工業(yè)小燃煤鍋爐以及民用燃煤基本沒有采取除塵、脫硫等環(huán)保措施。另外，有些塑料大棚也用散煤保溫，監(jiān)管十分困難。

VOCs主要來自石化、有機化工、表面涂裝、包裝印刷等行業(yè)，VOCs排放到空氣中，形成的有機二次氣溶膠，是霧霾的重要來源。

城鄉(xiāng)面源、移動源污染也對霧霾形成的貢獻較大。近年來隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，建筑施工建設(shè)大面積展開，形成了較大的揚塵污染。秸稈焚燒、露天燒烤等屢禁不止。

大城市機動車污染也很嚴重。根據(jù)《2016年中國機動車環(huán)境管理年報》，2015年全國機動車排放污染物初步核算為4532.2萬噸，其中氮氧化物（NOx）584.9萬噸，碳氫化合物（HC）430.2萬噸，一氧化碳（CO）3461.1萬噸，顆粒物（PM）56.0萬噸。汽車是機動車污染物排放總量的主要貢獻者，其排放的NOx和PM超過90%，HC和CO超過80%，這是造成灰霾、光化學(xué)煙霧污染的重要原因。機動車污染主要集中在大中城市，已成為許多大中城市細顆粒物的首要來源，北京占31.1%，上海占29.2%，杭州占28%，廣州占21.7%。

水污染治理取得成效，土壤污染形勢堪憂

《中國環(huán)境管理》：近年來對水污染的治理力度很大，請問我國水環(huán)境是否有所改善？目前看還存在哪些問題？

范必：經(jīng)過長期不懈努力，我國水土污染治理已經(jīng)取得了一定效果。

截至2015年，全國1940個地表水國控斷面Ⅰ～Ⅲ類比例提高至66%，劣Ⅴ類比例下降至9.7%，大江大河干流水質(zhì)明顯改善。2016年，地表水達到或好于Ⅲ類水體比例同比提高1.8個百分點，劣Ⅴ類水體比例同比下降1.1個百分點，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量下降5.6%。全國城市污水處理率提高到92%。

截至2015年，荒漠化和沙化狀況連續(xù)三個監(jiān)測周期實現(xiàn)面積“雙縮減”。河湖與濕地保護修復(fù)、防沙治沙、水土保持、石漠化治理等一批重大生態(tài)保護與修復(fù)工程穩(wěn)步實施。

同時也必須清醒地看到，水污染形勢依然嚴峻。流域生態(tài)破壞現(xiàn)象較為普遍，面源污染未得到有效遏制，部分支流污染嚴重，部分湖泊富營養(yǎng)化問題突出，水環(huán)境承載能力已達到或者接近上限，不少流經(jīng)城鎮(zhèn)的河流、溝渠“黑臭”問題十分嚴重。

《中國環(huán)境管理》：2016年5月31日，國務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》，也就是我們通稱的“土十條”，是不是說明土壤污染問題已經(jīng)到了刻不容緩的階段？

范必：事實上，土壤污染問題由來已久。但是相較于水污染問題，土壤污染治理近兩年才受到足夠的重視。在“土十條”出臺前，環(huán)保部門已經(jīng)采取了一些措施開展土壤污染治理，并取得了一定的成效。截至2015年，我國城市建成區(qū)生活垃圾無害化處理率達到94.1%。7.2萬個村莊實施環(huán)境綜合整治，1.2億多農(nóng)村人口直接受益。6.1萬家規(guī)模化養(yǎng)殖場（小區(qū)）建成廢棄物處理和資源化利用設(shè)施。50個危險廢物、273個醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施基本建成，歷史遺留的670萬噸鉻渣全部處置完畢，鉛、汞、鎘、鉻、砷五種重金屬污染物排放量比2007年下降27.7%，涉重金屬突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量大幅減少。

但是，由于多年來對土壤污染治理投入不足，土壤環(huán)境狀況堪憂。工礦廢棄地土壤污染問題突出。城鄉(xiāng)環(huán)境公共服務(wù)差距大，治理和改善任務(wù)艱巨。局部地區(qū)土壤污染較重，長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標范圍較大；鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢。

生態(tài)環(huán)保貴在行動、成在堅持

《中國環(huán)境管理》：李克強總理在2017年《政府工作報告》中要求，要守住環(huán)境保護的底線，強化水、土壤污染防治，堅決打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。請問在治理霧霾方面，國家計劃采取哪些具體措施？

范必：為廣大人民群眾提供潔凈的空氣是黨和政府的莊嚴承諾。為進一步推動霧霾治理，我們各級政府和相關(guān)部門仍然需要繼續(xù)努力，堅決打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。

2017年要全面實施散煤綜合治理，全部淘汰地級以上城市建成區(qū)燃煤小鍋爐。加大燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造力度，東中部地區(qū)要分別于2017、2018年內(nèi)完成，西部地區(qū)于2020年完成。2017年10月底前，北京、天津、保定、廊坊完成禁煤區(qū)（京昆高速以東、榮烏高速以北，天津、保定、廊坊與北京接壤區(qū)域）替代任務(wù)，這個區(qū)域不再燒散煤，全部完成氣或電的替代。此外，要推進煤炭洗選和提質(zhì)加工，到2017年原煤入選率達到70%以上。

要推進北方地區(qū)冬季清潔取暖。2017年全國要完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上。在北京，46項“煤改電”配套工程正全力推進。在山西，對采暖“煤改電”居民用戶執(zhí)行居民用電峰谷分時電價政策。在河北，禁煤區(qū)完成除電煤、集中供熱和原料用煤外燃煤“清零”。北方各城市“煤改電”“煤改氣”系列政策補貼相繼出臺。

開展重點行業(yè)污染治理專項行動。從2017年開始，要對所有重點工業(yè)污染源實行24小時在線監(jiān)控。明確排放不達標企業(yè)最后達標時限，到期不達標的堅決依法關(guān)停。要加快秸稈綜合利用。

加強機動車尾氣治理。2017年全國基本淘汰黃標車，加快淘汰老舊機動車，對高排放機動車進行專項整治。提高燃油品質(zhì)，在重點區(qū)域加快推廣使用國六標準燃油。加快國家、省、市三級機動車排污監(jiān)控平臺聯(lián)網(wǎng)，特別是加強對重型柴油車等高排放車的監(jiān)督管理。實施清潔柴油行動。依法劃定并公布禁止使用高排放非道路移動機械的區(qū)域，嚴格管理船舶排放控制區(qū)，鼓勵船舶使用岸電，開展港口空氣質(zhì)量監(jiān)測。

擴大重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控范圍，強化應(yīng)急措施。加強對大氣污染的源解析和霧霾形成機理研究，提高應(yīng)對的科學(xué)性和精準性。

深入開展節(jié)能減排。到2020年，全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2015年下降15%。全國化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量分別控制在2001萬噸、207萬噸、1580萬噸、1574萬噸以內(nèi)，比2015年分別下降10%、10%、15%和15%。全國揮發(fā)性有機物排放總量比2015年下降10%以上。

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)，加強工業(yè)節(jié)能，強化建筑節(jié)能，促進交通運輸節(jié)能，推動商貿(mào)流通領(lǐng)域節(jié)能，強化主要污染物減排，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。實施節(jié)能重點工程，強化大氣污染物重點減排工程等重點工程。強化節(jié)能減排技術(shù)支撐和服務(wù)體系建設(shè)。

積極促進清潔能源發(fā)展。抓緊解決機制和技術(shù)問題，實施節(jié)能低碳發(fā)電調(diào)度，優(yōu)先保障清潔能源發(fā)電上網(wǎng)。優(yōu)先保障水電和國家“十三五”能源發(fā)展相關(guān)規(guī)劃內(nèi)的風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等清潔能源項目發(fā)電上網(wǎng)，落實可再生能源全額保障性收購政策。

到2020年，非化石能源裝機比重達到39%，煤炭占能源消費總量的比重降至58%以下。積極有序發(fā)展水電，開發(fā)利用地?zé)崮?、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能，安全高效發(fā)展核電。加快綠色倉儲建設(shè)，支持倉儲設(shè)施利用太陽能等清潔能源，公共機構(gòu)率先淘汰采暖鍋爐、茶浴爐、食堂大灶等燃煤設(shè)施，實施以電代煤、以氣代煤，率先使用太陽能、地?zé)崮?、空氣能等清潔能源提供供電、供?制冷服務(wù)。

《中國環(huán)境管理》：水和土壤污染治理方面，政府又有哪些措施？

范必： 按照《政府工作報告》的要求，2017年我國化學(xué)需氧量、氨氮排放量要分別下降2%。

為了實現(xiàn)這一目標，要強化源頭控制，水陸統(tǒng)籌、河海兼顧，對江河湖海實施分流域、分區(qū)域、分階段科學(xué)治理，系統(tǒng)推進水污染防治、水生態(tài)保護和水資源管理。進一步完善水環(huán)境質(zhì)量目標管理體系。環(huán)保部門要把目標任務(wù)細化到市、縣，并層層明確任務(wù)措施和責(zé)任單位，按月對國控斷面水質(zhì)狀況、《水十條》實施進展進行調(diào)度，督促重點工作任務(wù)落實。

繼續(xù)大力開展城鄉(xiāng)結(jié)合部污水收集處理、農(nóng)村環(huán)境連片整治、重要區(qū)域湖濱帶與濕地環(huán)境綜合治理、飲用水水源地環(huán)境綜合治理、城市黑臭水體整治、“十小”企業(yè)關(guān)停等工作，將減排目標任務(wù)落實到具體排污單位，環(huán)境質(zhì)量差的地方承擔(dān)更重的削減任務(wù)。

繼續(xù)實施重點流域水污染防治，進一步加強太湖、巢湖、滇池富營養(yǎng)化治理，強化三峽庫區(qū)及上游地區(qū)水污染防治和丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)水源保護等重點工作；制定長江經(jīng)濟帶大保護工作方案，明確流域內(nèi)各控制斷面的水質(zhì)目標，完善跨界考核斷面監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化沿江取水口和排污口布局；結(jié)合實際細化京津冀及周邊地區(qū)水污染防治任務(wù)分工，大力開展工業(yè)集聚區(qū)污染集中整治，推進城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施升級改造，加強畜禽養(yǎng)殖污染治理；調(diào)查評估重點河口海灣環(huán)境狀況，落實“一河一策”分類管理要求，細化入海河流水質(zhì)達標方案。

土壤污染治理雖然一直在持續(xù)開展，但是由于長期重視不夠，目前我國在這方面經(jīng)驗不多。下階段，土壤污染防治要堅持預(yù)防為主、保護優(yōu)先、風(fēng)險管控，突出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物，實施分類別、分用途、分階段治理，嚴控新增污染、逐步減少存量。

2017年要制定“土十條”考核辦法，出臺配套政策措施，并以農(nóng)用地和重點行業(yè)企業(yè)用地為重點，啟動全國土壤污染狀況詳查，繼續(xù)組織實施污染土壤治理與修復(fù)試點項目，推進污染場地試點示范，建立規(guī)范的污染場地聯(lián)合監(jiān)管機制，完成京津冀三地關(guān)停搬遷工業(yè)企業(yè)場地排查。

同時，加快推進土壤污染防治法立法。實施農(nóng)用地分類管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全。對輕中度污染的土壤，制定實施受污染耕地安全利用方案，采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標風(fēng)險；對重度污染土壤，嚴格管控其用途，依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，嚴禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品；制定實施重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草計劃。實施建設(shè)用地準入管理，防范人居環(huán)境風(fēng)險。將建設(shè)用地土壤環(huán)境管理要求納入城市規(guī)劃、供地管理和土地開發(fā)利用管理。加快開發(fā)土壤污染防治技術(shù)。

此外，加快推進環(huán)保管理體制改革。落實《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，強化地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護責(zé)任，調(diào)整地方環(huán)境保護管理體制，加強環(huán)境監(jiān)察工作，規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)和隊伍建設(shè)，建立健全高效協(xié)調(diào)的運行機制。

要繼續(xù)嚴格節(jié)能環(huán)保準入，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。完善環(huán)境經(jīng)濟政策。健全法律法規(guī)體系，嚴格依法監(jiān)督管理。對偷排、造假的，必須依法懲治；對執(zhí)法不力、姑息縱容的，必須嚴肅追究；對空氣質(zhì)量惡化、應(yīng)對不力的，必須嚴格問責(zé)。建立區(qū)域協(xié)作機制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理。建立監(jiān)測預(yù)警應(yīng)急體系，妥善應(yīng)對重污染天氣等。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.02.014