文/盧敬春

簡政放權(quán)亟須解決的法律問題
——專訪中國行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授 應松年

文/盧敬春

“以敬民之心，行簡政之道?！?016年“兩會”期間，國務院總理李克強提到的這句話成為諸多媒體醒目的標題。有專家認為，“以敬民之心，行簡政之道”已成為本屆政府的施政要義。這句話的核心在于，推動簡政放權(quán)，使人民有更平等機會、更大創(chuàng)造空間。對于2016年的具體工作來說，主要有兩點：一是大力削減行政審批事項；二是全面公布地方政府權(quán)力和責任清單，在部分地區(qū)試行市場準入負面清單制度。

簡政放權(quán)、放管結(jié)合一直是本屆政府改革的重頭戲。目前，本屆政府的簡政放權(quán)仍“在路上”。然而，“簡政”和“放權(quán)”改革，既是深化行政體制改革的“深水區(qū)”，也是碰觸既得利益者的“禁區(qū)”。在依法治國建設法治政府的大背景下，我們不能單靠政府部門改革的主動、自覺，更需要強化相關改革的法治保障和剛性約束，以法治思維和法治方式去推動政府的簡權(quán)放權(quán)。那么，如何以法治思維推動政府放權(quán)？行政許可行政審批以及權(quán)力清單的來源是什么？我國組織法不完善造成了哪些問題？下一步我國該如何完善組織法？針對這些問題，《中國法治文化》編輯部訪談了中國法學會行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授應松年。

《中國法治文化》：請您談談簡政放權(quán)與我國法治政府建設的關系。

應松年：法治政府的任務是明確的，要求在市場經(jīng)濟條件下，保護公民的權(quán)利，防止侵害，促進發(fā)展。簡政放權(quán)是政府的任務，法治政府要依法完成職責。

2015年李克強總理力推的一件事就是簡政放權(quán)，在作政府工作報告時他提出“大道至簡，有權(quán)不可任性”，引起大家的共鳴。在這方面2016年又有了新提法，3月5日，李克強總理在作政府工作報告時提出，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。簡除煩苛，禁察非法，使人民群眾有更平等的機會和更大的創(chuàng)造空間。

這句話是李克強總理親自加上去的?！昂喅裏┛?，禁察非法”源自《后漢書》。意思是，要去掉影響老百姓辦事的那些煩瑣的規(guī)章制度；特別是，政府官員不要輕易去擾民。

從目前的情況來看，政府的權(quán)限有些是多余的、有些是擾民的，還有一些影響了市場經(jīng)濟的運行，在法治政府建設過程中，需要減掉。

對于已經(jīng)實施的權(quán)力，不管是行政許可審批，還是權(quán)力清單，都需要作進一步檢查梳理，重新作一個審視。比如，一個機構(gòu)應該有多少權(quán)力，現(xiàn)在行使的權(quán)限有法律依據(jù)嗎？是否符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定？權(quán)力清單中有沒有規(guī)章規(guī)定的權(quán)限？部門和地方政府制定的一些規(guī)章必須要有法律依據(jù)，否則就不得設定減損公民、法人和其他組織的權(quán)利，增加公民義務。對行政許可審批制度做一個什么樣的全面審查？在市場經(jīng)濟條件下，做什么事要經(jīng)過政府同意，哪些是不需要的？是不是把應該減的都減完了？或者是否應該建立新的審批制度？現(xiàn)在行政審批已經(jīng)減少了很多事項，但總的來說“減”仍然是今后的趨勢。

《中國法治文化》：行政許可行政審批和權(quán)力清單的來源，或者說依據(jù)是什么？

應松年：無論是行政審批還是權(quán)力清單，最終的根子都是組織法。組織法最主要的作用之一，就是實現(xiàn)職權(quán)法定原則。組織法確定國家機關成立的緣由、權(quán)力來源、法定權(quán)限，進而規(guī)定該國家機關的機構(gòu)設置與人員配備。簡單說，部門有哪些權(quán)力，其依據(jù)應該是部門組織法的設定，以及根據(jù)組織法的設定再由單行法律具體規(guī)定的清單，這是權(quán)力行使是否合法的依據(jù)。當然，在此基礎上，還有是否合理、適當?shù)膯栴}。可以說，完善組織法是實現(xiàn)簡政放權(quán)的根本。

新中國最早的組織法是《中央人民政府組織法》（1949 年9 月27 日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過），其中第三章政務院，是專門規(guī)定最高行政機關——政務院的組成、職責權(quán)限、機構(gòu)設置（并一一列舉）和活動原則的行政機關組織法規(guī)范。由于體制的改變，原在《中央人民政府組織法》中規(guī)定的政務院組織，現(xiàn)需單獨制定《國務院組織法》。1954 年，根據(jù)《憲法》，通過了《國務院組織法》與《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》。此后，《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》曾作過幾次修改。

在《國務院組織法》修改過以后，到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了幾次機構(gòu)改革，但是《國務院組織法》卻沒有相應的變動，修改落后于現(xiàn)實。部門的職責權(quán)限、機構(gòu)設置、編制，都要有法定的方式規(guī)定下來。

黨的十七大、十八大以及十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）都強調(diào)，完善組織法制和程序規(guī)則。《決定》指出，“完善國家機構(gòu)組織法”，“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威……都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責或義務”。

《中國法治文化》：目前來看，我國組織法不完善造成了哪些問題？

應松年：我國基本還沒有部門組織法，目前中央部委的職權(quán)，是由國務院制定的“三定”規(guī)定授予。

“三定”規(guī)定是中央機構(gòu)編制委員會辦公室（簡稱中央編辦）為深化行政管理體制改革而對國務院所屬各部門的主要職責、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制等所作規(guī)定的簡稱。該規(guī)定是國務院規(guī)范性的基礎，是各職能部門履行職責的重要依據(jù)。“三定”主要指定部門職責、定內(nèi)設機構(gòu)、定人員編制。職權(quán)是“三定”規(guī)定的主要內(nèi)容之一。而中央各部門的職權(quán)的設定，又受到很多因素的影響。

一是部門設置的影響。我國中央政府各部門設置，改革開放前是從蘇聯(lián)學來的一事一部模式。能源，有煤炭、石油、水利等，各成一部；交通，有航空、水路、公路、鐵路等，也各成一部，或者說實際上是一事數(shù)部。這樣，職權(quán)就非常分散且交叉或重復。改革開放后，不斷變革，所謂大部制就是把一事數(shù)部合并為一部。但大部制改革尚未完成。比如，在機構(gòu)設置方面，國務院應該有多少部門？各個部委應該有多少個司局？部里頭有幾十個司局，是不是多了？司局長多少，有沒有相對的控制？司局下應該設有多少處？常見的，有的部里司局非常多，有的司局處很少，有的沒有處；有時出現(xiàn)了一個處里三個處長一個兵，這說明處劃分得太小了。組織法應該有規(guī)定。

二是職權(quán)設置尚未跟上經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，也就是上層建筑不能完全適應經(jīng)濟基礎的要求。最重要的是不能適應市場經(jīng)濟的發(fā)展和要求，有些部門還在行使阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)力。此外，已合并的部門在職權(quán)上有時也是各行其是。一件事情由幾個部門管理的情況也還沒有完全解決。職權(quán)分散、交叉、重復的現(xiàn)象仍然存在。

三是職權(quán)設置沒有適應建立國家治理體系的要求，缺乏社會協(xié)同和公眾參與，行政機關什么都管。社會組織、行業(yè)組織、中介機構(gòu)等大都是行政機關的一部分或是變相的一部分，沒有行使自律的權(quán)力。

四是將許多不該管、管不好的事情，把公民、法人或其他組織自己可以決定的事情也都納入管理范圍。

就我國的體制特點而言，組織法關于職權(quán)的設定，重點是在中央各部門的職權(quán)。地方各級政府可能略有不同，但還是以中央各部門的職權(quán)為根據(jù)和基礎。各級政府、各個部門都應該有組織法，但目前我國在這方面還沒有建立起來。關于地方各級政府組織法，1949 年曾制定了大區(qū)、省、市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等組織通則，1954年合并統(tǒng)一為《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》。經(jīng)幾次修改，沿用至今。將各個不同層級的政府組織合并在半個法律中規(guī)范，雖然簡潔，但肯定非常原則，線條很粗。該法關于地方各級政府的職權(quán)規(guī)定都相當簡略，且沒有各層級政府職權(quán)的區(qū)分。法律的生命在于實施，要實施，就必須規(guī)定明確，過于原則的規(guī)范，甚至很多方面都沒有規(guī)定，自由裁量權(quán)過大，就很難起到規(guī)范政府組織和行為的作用。

《中國法治文化》：您認為，下一步我國該如何完善組織法？

應松年：要有一個共同的組織法，規(guī)定共同性的問題。在有了國務院組織法后，還需要有國務院所屬各行政機構(gòu)的組織法，因為國務院所屬各行政機構(gòu)很多，對內(nèi)，代表國務院在全國對某一領域的經(jīng)濟、社會、文化事務進行管理；對外，代表國家行使行政權(quán)力。因此，必須通過法律授予權(quán)力，職權(quán)法定。這是國務院行政機構(gòu)得以成立并行使權(quán)力的法律基礎。

另外，還要有地方政府組織法，即省政府、市政府、縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法?，F(xiàn)在省一級政府沒有問題，直轄市和省屬于同一個級別，但很顯然，直轄市和省完全不一樣。省下有市、縣、鄉(xiāng)，直轄市的設置就不一樣了。比如，北京市下設區(qū)，區(qū)下就沒有了，區(qū)相當于地市級，這樣很多事情都壓到了街道辦事處。街道辦事處是一個派出機構(gòu)，很難承擔這樣的任務，這也涉及到憲法問題。如果有直轄市、省級政府組織法，就能說清不同的機制。

省級政府下設機構(gòu)也有問題，省下是市，市下有的有區(qū)，有的沒有區(qū)，設區(qū)的市有立法權(quán)。還有縣的問題，以后試行“省縣直管”，縣和市之間的區(qū)別是什么？縣和市是兩級還是一級？也需要說清楚。

還有一個重要的問題是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，中央和地方政府事權(quán)的劃分也發(fā)生了變化，中央和地方之間的關系是什么樣的？哪些是中央，哪些是地方的權(quán)限？哪些是共有的權(quán)限？地方管的，中央該如何管理，如何盡到監(jiān)督職責？應該有一部中央和地方關系法。

此外，單行法律法規(guī)在規(guī)定部門的具體職權(quán)時，不同層級的法律規(guī)范在作出規(guī)定時是否有區(qū)別、有限制，是否具有同樣的效力？我國已制定了《立法法》，對此已作了規(guī)定，但還須進一步細化。非法律規(guī)范的其他規(guī)范性文件，在實踐中起的作用很大，但缺乏具體規(guī)范。這是在規(guī)范政府職權(quán)方面要解決的也是目前現(xiàn)實存在的重大問題之一。

各級政府、各個部門都應有組織法，對于各個部委的建制、權(quán)限和職責，組織法都要寫清楚。權(quán)力清單，是各部門、各級政府按照不同層級法規(guī)范關于其職權(quán)列舉出來的可以行使的權(quán)力。用組織法審查權(quán)力清單的合法性，一方面審查權(quán)力清單是不是有根據(jù)；另一方面也可以檢查組織法是否存在缺陷，涉及到具體問題要通過單行的法律法規(guī)來檢查。規(guī)章規(guī)定的，要用立法法的要求來審查。

簡政放權(quán)首先涉及的是組織法關于職權(quán)的設定，而職權(quán)設定又與機構(gòu)設置相連。這一改革的影響就很大。建議從調(diào)查研究著手，根據(jù)實際情況，確定基本原則和改革進程。

《中國法治文化》：下一步，我國該如何以法治思維深入推進簡政放權(quán)？

應松年：法治思維就是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準的邏輯化的理性思考方式。簡言之，就是要有法律意識，做事前首先要想這事有法律依據(jù)嗎？合法嗎？進行中要時刻注意是否合法，重大問題做完后還要按法律要求作評估。當然，有時候領導干部可能對具體的法的規(guī)定不一定非常清楚，自己確定不了的，可以咨詢法制辦、法律顧問等專業(yè)人員。相關部門做任何事都應該有這樣的意識，就像遵守交通規(guī)則一樣，不能違反。同時，還要進一步考慮這樣規(guī)定合適嗎？即要研究不僅要合法，而且還要合理，要在每件事情中貫徹公平正義原則。