周志強(qiáng)

安徽中小型水利工程建設(shè)領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)防控研究

周志強(qiáng)

一、基本情況

按照水利部《關(guān)于加強(qiáng)中小型水利工程建設(shè)管理防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中小型水利工程指總投資3000萬(wàn)元以下的水利項(xiàng)目。近年來(lái)，安徽省每年完成中小水利工程投資約130億元，占全部水利投資60%以上，且呈逐年上升之勢(shì)。主要建設(shè)內(nèi)容包括中小河流治理、中小型病險(xiǎn)水庫(kù)（水閘）除險(xiǎn)加固、中小型灌區(qū)續(xù)建配套、小水電站增效擴(kuò)容改造、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目、農(nóng)村飲水安全工程等。

1.安徽省中小型水利工程特點(diǎn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，安徽省中小型水利工程主要有以下五個(gè)特點(diǎn)：一是投資主體多元化，中小型水利工程投資由國(guó)家、省、市及群眾自籌等多種形式組成，省以上投資都能到位，市及群眾自籌到位率較低。二是項(xiàng)目多、分布廣，安徽省中小型水利工程眾多，幾乎覆蓋了全省16個(gè)市、105個(gè)縣（區(qū)），且部分項(xiàng)目地域分布不均。三是技術(shù)含量相對(duì)較低，中小型水利工程多為技術(shù)通用工程，施工難度不大，中小水利企業(yè)參與度較高。四是建設(shè)周期短，由工程建設(shè)體量決定了其建設(shè)周期一般都比較短，前期勘察設(shè)計(jì)深度往往不夠，施工精細(xì)化也難以做到。五是實(shí)施基層化，鑒于該類工程的分布特點(diǎn)以及事權(quán)劃分等因素，基本由市縣等基層水利部門組織實(shí)施，甚至部分小型項(xiàng)目交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施。

2.安徽省水利建設(shè)市場(chǎng)基本情況

2009～2015年初，依托原省水利工程招標(biāo)投標(biāo)服務(wù)中心，全省水利建設(shè)領(lǐng)域形成了完善的誠(chéng)信體系和招投標(biāo)管理體系，為規(guī)范招投標(biāo)、服務(wù)工程建設(shè)、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)起到了積極作用。2015年3月，按照全省公共資源交易改革的要求，招標(biāo)中心關(guān)閉，水利工程招投標(biāo)按規(guī)定進(jìn)入省市有關(guān)交易中心交易。調(diào)研中多方反映，各地交易規(guī)則不統(tǒng)一，很多地方不考慮水利行業(yè)的特點(diǎn)，多采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，部分交易中心地方保護(hù)嚴(yán)重，操作很不規(guī)范。目前雖公共資源交易改革各項(xiàng)工作正穩(wěn)步推進(jìn)，但過(guò)渡期間，對(duì)全省水利工程招投標(biāo)和工程建設(shè)仍造成了較大影響。

3.中小型水利工程建設(shè)管理模式

一是廳直有關(guān)單位，針對(duì)其管轄水利工程成立專門項(xiàng)目法人，履行建管職責(zé)。二是部分縣水行政主管部門直接作為項(xiàng)目法人，履行某類或某項(xiàng)水利工程建管職責(zé)。三是市縣水行政主管部門針對(duì)轄區(qū)內(nèi)工程分類成立專門項(xiàng)目法人，其中部分為常設(shè)機(jī)構(gòu)。四是各級(jí)水行政主管部門（水管單位）為某一工程成立臨時(shí)建管機(jī)構(gòu)，工程建設(shè)結(jié)束后，機(jī)構(gòu)解散。五是部分民生工程由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)組織建設(shè)實(shí)施。

二、存在的主要廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.建設(shè)管理體制不完善、建管力量薄弱

根據(jù)2008年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全省水利行業(yè)各類專業(yè)人才10394人，占職工總數(shù)的26.8%，其中中高級(jí)職稱4199人，占總職工的17.2%。多年以來(lái)，基層水利部門，特別是縣級(jí)，人員編制少、待遇偏低，很難吸納優(yōu)秀人才，特別是年輕技術(shù)力量充實(shí)?；鶎铀瞬抨?duì)伍的現(xiàn)狀與當(dāng)前水利建設(shè)管理任務(wù)不相適應(yīng)。如此以來(lái)，必然造成水行政主管部門直接參與工程建設(shè)，建設(shè)和監(jiān)管職責(zé)分不清，同體監(jiān)督，權(quán)力在無(wú)約束的情況下，隱藏了巨大的廉政風(fēng)險(xiǎn)，很容易滋生腐敗，“四個(gè)安全”難以確保。

2.市場(chǎng)發(fā)育不健全、市場(chǎng)總體誠(chéng)信度不高

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，全社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)發(fā)展階段不匹配、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)。水利建設(shè)市場(chǎng)發(fā)育不完善，互聯(lián)互通的全國(guó)水利建設(shè)領(lǐng)域誠(chéng)信體系還未形成，信息公開度不夠；市場(chǎng)主體和從業(yè)人員信用記錄嚴(yán)重缺失；市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制、守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制尚不健全；社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)和信用水平偏低，誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)氛圍尚未形成等。

3.廉政風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)、廉政風(fēng)險(xiǎn)防范體制機(jī)制滯后

由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想和政治體制、行政體制改革緩慢的影響，很多人仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代思維模式去想問(wèn)題、作決策、抓工作，廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)不強(qiáng)。在工程建設(shè)中，多依賴人的思想覺(jué)悟，缺乏必要的制度設(shè)計(jì)和流程安排以規(guī)避廉政風(fēng)險(xiǎn)。自行制定的措施規(guī)定缺乏封閉性、配套性和連慣性。

4.工程建設(shè)中突出問(wèn)題依舊存在

盡管2009年以來(lái),安徽省水利建設(shè)領(lǐng)域持續(xù)開展專項(xiàng)治理活動(dòng)，市場(chǎng)總體規(guī)范有序，但水利工程建設(shè)中突出問(wèn)題仍然存在，主要包括：一是一些項(xiàng)目招標(biāo)人未經(jīng)招投標(biāo)直接委托下屬單位實(shí)施；二是少數(shù)項(xiàng)目在招投標(biāo)建設(shè)過(guò)程中存在弄虛作假、資質(zhì)掛靠、圍標(biāo)串標(biāo)等現(xiàn)象；三是少數(shù)項(xiàng)目在工程建設(shè)過(guò)程中存在轉(zhuǎn)包和違法分包等現(xiàn)象；四是少數(shù)項(xiàng)目施工中存在偷工減料或以次充好現(xiàn)象；五是個(gè)別中標(biāo)單位在價(jià)款結(jié)算中，存在想方設(shè)法通過(guò)變更設(shè)計(jì)增加工程款現(xiàn)象；六是市縣配套資金到位率普遍偏低，致使出現(xiàn)半拉子工程，不能及時(shí)進(jìn)行竣工決算、審計(jì)和驗(yàn)收等。

三、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策思考

1.堅(jiān)持改革創(chuàng)新、解決體制機(jī)制問(wèn)題

水行政主管部門作為水利工程建設(shè)監(jiān)管主體，不得直接履行項(xiàng)目法人職責(zé)。要通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)建設(shè)與監(jiān)管真正分離，從體制機(jī)制層面有效防控中小型水利工程建設(shè)領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)。

貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和科學(xué)人才觀，加快水利行業(yè)人事制度改革，大力發(fā)展專業(yè)化建管隊(duì)伍。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人的監(jiān)督管理，完善對(duì)項(xiàng)目法人的考核制度，建立激勵(lì)約束機(jī)制。完善建管模式，推行水利工程項(xiàng)目法人招標(biāo)、代建制、設(shè)計(jì)施工總承包等模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，積極引入社會(huì)力量參與本地的中小型水利工程建設(shè)。按照水利工程建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)和類別不同，規(guī)范項(xiàng)目法人組建模式。對(duì)中小型水利工程，以縣（市、區(qū)）為單位統(tǒng)一組建項(xiàng)目法人，實(shí)行集中建設(shè)管理。

2.加快企業(yè)改制脫鉤，做到政企分開

與地方水行政主管部門有直接隸屬關(guān)系的施工、監(jiān)理等企業(yè)應(yīng)盡快改制脫鉤，走向市場(chǎng)，做到政企分開；未改制脫鉤的原則上不得參與由該水行政主管部門直接管理水利工程的投標(biāo)。水行政主管部門工作人員在項(xiàng)目法人單位任職期間不得同時(shí)履行水行政管理職責(zé)，一律不得在施工、監(jiān)理等企業(yè)兼職。

3.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)教育、增強(qiáng)防范意識(shí)

各級(jí)水利部門和單位要結(jié)合實(shí)際認(rèn)真開展廉政教育活動(dòng)，加強(qiáng)理想信念、法律法規(guī)、黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育，并采取先進(jìn)典型教育和反面警示教育等方式，不斷提高水利基層單位干部職工的廉潔自律意識(shí),教育全體干部職工自警、自省、自勵(lì)，筑牢拒腐防變的思想防線，提高自我防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。認(rèn)真學(xué)習(xí)水利部《廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)》，深入了解廉政風(fēng)險(xiǎn)防控理念、思路和方法，熟練掌握本職工作中各環(huán)節(jié)可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和相應(yīng)的防控措施，增強(qiáng)貫徹落實(shí)《防控手冊(cè)》的自覺(jué)性和堅(jiān)定性。

4.加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，有效落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”

加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，切實(shí)落實(shí)行政領(lǐng)導(dǎo)“一崗雙責(zé)”。水利基層單位的行政負(fù)責(zé)人要按照“管行業(yè)必須管行風(fēng)”和“抓業(yè)務(wù)必須抓廉政”的要求，把反腐倡廉融入到各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作之中，將黨風(fēng)廉政建設(shè)與各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作一同部署，一同落實(shí)，一同考核。

落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，這是做好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的關(guān)鍵。落實(shí)廉政責(zé)任，要通過(guò)問(wèn)責(zé)確保讓主體責(zé)任進(jìn)一步落地生根，讓監(jiān)督責(zé)任更好發(fā)揮作用。

5.深入開展專項(xiàng)治理，防范和解決突出問(wèn)題

（1）加強(qiáng)誠(chéng)信體系建設(shè)

一是按照新形勢(shì)、新要求，結(jié)合現(xiàn)有好的做法，修訂完善誠(chéng)信體系建設(shè)各項(xiàng)制度。二是不斷完善全省水利建設(shè)市場(chǎng)信用信息平臺(tái)，建立和完善市場(chǎng)各方主體信用檔案。三是開展信用等級(jí)評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)管理，將信用檔案資料、信用評(píng)價(jià)成果與招投標(biāo)掛鉤，促進(jìn)市場(chǎng)主體誠(chéng)信。四是加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體不良行為的監(jiān)督查處，并記錄、公示。五是建立健全守信激勵(lì)和失信懲戒制度。對(duì)誠(chéng)信單位，在參與招投標(biāo)、履約擔(dān)保等方面給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)失信單位采取市場(chǎng)禁入或限制，使失信者“一處失信、處處受制”。六是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通和互認(rèn)共享等。

（2）加強(qiáng)重點(diǎn)環(huán)節(jié)突出問(wèn)題的治理

一是規(guī)范項(xiàng)目前期工作。保證前期工作經(jīng)費(fèi)，確保前期工作進(jìn)度和質(zhì)量。規(guī)范審批程序，加強(qiáng)規(guī)劃的民主決策和科學(xué)論證，規(guī)范重大設(shè)計(jì)變更審批手續(xù)。實(shí)行勘測(cè)設(shè)計(jì)單位對(duì)前期成果質(zhì)量終生負(fù)責(zé)制。

二是規(guī)范工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。積極參與并推進(jìn)全省公共資源交易改革。積極開展水利行業(yè)掛靠借用資質(zhì)投標(biāo)、違規(guī)出借資質(zhì)問(wèn)題專項(xiàng)整治，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為。不斷修訂完善招投標(biāo)制度，堵塞漏洞、防范風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)中小型水利工程特點(diǎn)，積極推行“集中打捆”招標(biāo)等有效措施。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，全面實(shí)施電子招投標(biāo)。健全招投標(biāo)監(jiān)督和舉報(bào)投訴處理機(jī)制。

三是規(guī)范水利工程建設(shè)實(shí)施管理。改進(jìn)監(jiān)理方法，推行區(qū)域監(jiān)理制，推行在建項(xiàng)目監(jiān)理公示制，強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理的管理。加大市場(chǎng)培育力度，加大從業(yè)人員培訓(xùn)力度，規(guī)范分包和勞務(wù)作業(yè)管理，嚴(yán)格價(jià)款結(jié)算程序。通過(guò)廣域網(wǎng)考勤、合同履約評(píng)價(jià)、常態(tài)化巡查與稽查等加強(qiáng)標(biāo)后監(jiān)管。嚴(yán)格執(zhí)行水利建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收制度。

四是規(guī)范建設(shè)資金安排使用。提高投資計(jì)劃安排合理性，做好投資計(jì)劃安排與前期工作等環(huán)節(jié)的銜接，確保資金使用效率。加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，完善項(xiàng)目跟蹤審計(jì)、竣工決算審計(jì)，確保市縣配套資金及時(shí)落實(shí)。健全資金使用管理制度，強(qiáng)化會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，嚴(yán)格按基建財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算制度進(jìn)行管理和專賬核算，確保?？顚Ｓ茫乐菇亓?、擠占、挪用。

五是加強(qiáng)水利工程建設(shè)質(zhì)量安全管理。落實(shí)水利建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量管理體系，強(qiáng)化項(xiàng)目法人主體責(zé)任、施工單位質(zhì)量責(zé)任和政府部門監(jiān)管責(zé)任，落實(shí)質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。嚴(yán)格質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，嚴(yán)禁偷工減料、以次充好、擅自修改工程設(shè)計(jì)。健全質(zhì)量監(jiān)督工作機(jī)制，推行適合小型水利工程特點(diǎn)的質(zhì)量監(jiān)督模式。加強(qiáng)各級(jí)水行政主管部門安全監(jiān)督管理職責(zé)和參建各方安全生產(chǎn)主體責(zé)任，強(qiáng)化安全生產(chǎn)日常監(jiān)管和監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處質(zhì)量和生產(chǎn)安全事故。

（3）嚴(yán)肅查處水利工程建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法案件

一是加大案件查辦力度。暢通舉報(bào)投訴渠道，從工程建設(shè)重大質(zhì)量安全事故和群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題入手，積極從巡視、工程稽察、審計(jì)調(diào)查、專項(xiàng)檢查等工作中發(fā)現(xiàn)案件線索，深挖細(xì)查背后隱藏的違紀(jì)違法問(wèn)題。加大問(wèn)責(zé)力度，對(duì)濫用職權(quán)、工作失誤、監(jiān)管不力等造成重大損失或惡劣影響的，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究。

二是發(fā)揮查辦案件治本功能。充分運(yùn)用查辦案件的成果，剖析典型案例，把握水利工程建設(shè)領(lǐng)域違法違紀(jì)案件的特點(diǎn)和規(guī)律。從體制機(jī)制及管理方面深入剖析案件發(fā)生的根源，制定和完善預(yù)防腐敗的具體措施，努力做到關(guān)口前移、防范在先■

（作者單位：安徽省水利水電基本建設(shè)管理局 230022）