黃斌

城市公共設施建設管理策略初探

黃斌

城市公共設施是城市的市政、公用設施，是滿足居民的生活需要，為城市經(jīng)濟運行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民生活提供交通、通訊、能源、水務、教育、醫(yī)療、文化體育等公共性服務的設施，包括道路交通、橋隧、水務、能源、環(huán)保、綠化、水路交通等。由于我國在相當長一段時間內(nèi)實行計劃經(jīng)濟體制，如今市場經(jīng)濟條件下，城市公共設施建設暴露出了很多問題，城市政府必須重新制定公共設施建設的相關政策，采取相應的措施，才能促進我國城市的發(fā)展。

一、城市公共設施建設管理面臨的新形勢

1.經(jīng)濟發(fā)展提出了新的要求

城市公共設施是國家的基礎產(chǎn)業(yè)，并且公共設施項目提供的是一種公共服務產(chǎn)品，從而決定了城市公共設施的發(fā)展與國民經(jīng)濟發(fā)展、社會環(huán)境具有密切的關系。當前，我國城市公共設施水平無論從人均占有率還是質(zhì)量來看，都大大落后于世界水平。

2.與城市經(jīng)濟發(fā)展的相互影響

城市公共設施的發(fā)展水平反映城市的整體經(jīng)濟實力、規(guī)劃建設能力，是體現(xiàn)城市良好投資環(huán)境的重要指標之一。地方經(jīng)濟的發(fā)展又為公共設施的進一步發(fā)展提供了財力基礎。但是，當一個城市財力還不夠豐厚時，公共設施面臨大規(guī)模的建設需求，公共設施的投資管理體制再造、建設資金籌措和探索高效、透明市場化運作方法就成了城市政府工作中必須優(yōu)先解決的問題。

3.城市政府的傳統(tǒng)角色及其面臨的挑戰(zhàn)

公共設施項目特性決定了政府的主導地位，公共設施項目是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，是整個社會經(jīng)濟活動的基礎，其發(fā)展要有適度的超前性。因此政府建設要在規(guī)劃等方面加以有效的控制。公共設施項目的投資規(guī)模較大，建設周期長，需要調(diào)節(jié)社會多方面資源，進行大量的協(xié)調(diào)和配合。所以，政府應該通過制定合適的政策，調(diào)動社會資源投入到公共設施項目中，并對投資行為進行適度引導、干預和規(guī)范。

二、城市公共設施建設管理存在的問題

首先，政府投資職能的投資管理職能不分清，職責也不到位。具體表現(xiàn)為：行政審批替代投資決策；政府投資職能不夠明確，財政投資責任弱化；政府投資管理不到位，宏觀管理體系不夠健全。

其次，投資者主體地位不明確，權利未能全部行使，“誰投資、誰決策”不落實，使得項目投資方風險約束機制不能落到實處。主要表現(xiàn)為：投資者在投資控制最有效的項目前期準備階段無法有效參與決策，前期項目的決策主要由政府拍板為主，投資者往往是政府性公司，往往對于政府的投資決策處于照單全收的被動地位；項目實施過程中大部分項目仍采用工程指揮部。再次，在投資實施過程中，市場化運作方式未得到充分發(fā)揮，仍然存在部門保護和行業(yè)壟斷。另外，財政性投資范圍和界限模糊，具體表現(xiàn)為政府財力投入分散，而應由政府負責的重點項目卻投入不足等。

三、有效的管理策略建議

政府在推進公共設施領域的改革過程中，應明確自己的角色定位問題，并作出相應的政策選擇。

1.明確政府的定位

分析公共設施項目和該領域的投資規(guī)律，可以將公共設施劃分為：純經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目。政府可以分別采取不同行動方案參與其中。政府的角色定位應是：總體規(guī)劃者、法規(guī)政策制定者、補貼資金提供者、行業(yè)監(jiān)管者。

2.進一步開放投資領域

加快改革公共設施項目的投資管理體制，實現(xiàn)政府社會管理職能與投資職能分開，樹立政府引導、社會參與、市場運作的總體改革目標。建立投資信息發(fā)布制度，完善公用事業(yè)監(jiān)督管理體制；建立政府投資決策咨詢制度，對于達到一定數(shù)額的政府投資項目，引入公眾參與和專家評議制度；同時征詢政府法律顧問和投資顧問的機構意見，提高政府投資的科學化、民主化、法制化水平。對政府投資領域進行細化分類界定，明確政府投資主要集中在非營利性項目，優(yōu)化配置國有投資，強化市場對國有企業(yè)投資主體的激勵約束，大力培育民營資本等社會投資主體。

3.實施市場化運作方式

打破壟斷，實現(xiàn)可經(jīng)營項目的投資主體多元化，同時堅持誰投資、誰所有、誰受益、誰承擔風險，真正建立對投資風險的約束機制，實現(xiàn)投資決策科學化，融資渠道多元化和商業(yè)化，利用好直接融資和間接融資兩類工具。根據(jù)各類公共設施的不同特性和項目具體情況利用國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款、國債資金、政策性銀行和商業(yè)銀行信貸資金，或者采取出售、上市、發(fā)債、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權等形式引進社會資金。

4.完善城市公共設施建設項目運營的收費機制

公用設施收費是一種社會收入再分配形式，對于經(jīng)濟運行有重要的影響作用。收費標準高低、收費范圍的確定直接影響企業(yè)效益和居民生活。隨著我國經(jīng)濟開放度的逐步加大，形成符合國際慣例的收費體系，不僅是滿足各類企業(yè)對投資環(huán)境的需要，而且是率先建立市場經(jīng)濟體制的內(nèi)容之一。對于準經(jīng)營性和非經(jīng)營性的公共設旅項目，采取“用者付費+政府補貼”原則。政府可根據(jù)相關商品或者服務的社會平均成本、市場供求狀況、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展要求、社會承受能力及直接成本價等，進行適當?shù)难a貼或政策優(yōu)惠。

5.制定合理的BOT、BT、TOT等方式的招商政策

制定BOT等方式的招商政策必須遵守國家法規(guī)，維護公眾利益。設立項目公司和制定特許權協(xié)議必須符合我國的法律法規(guī)，企業(yè)也必須遵守我國的法律法規(guī)。同時，我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，應該堅持實事求是，一切從中國的國情出發(fā)，在維護社會公眾利益的基礎上進行創(chuàng)新和探索。投資、簽約各方法律地位平等、權利義務平衡。對于項目融資，要堅持公平的風險分擔原則，風險和效益必須合理平衡。保證對消費者和用戶的改費是合理的，保證對公共設施進行合理有效的維修、保養(yǎng)，使它們能夠正常工作，并在特許權結(jié)束后安全、完好地移交給政府。

四、結(jié)語

城市公共設施是國家的基礎產(chǎn)業(yè)，并且公共設施項目提供的是一種公共服務產(chǎn)品，從而決定了城市公共設施的發(fā)展與國民經(jīng)濟發(fā)展、社會環(huán)境具有密切的關系。當前，我國城市公共設施水平無論從人均占有率還是質(zhì)量來看，都大大落后于世界水平。進入21世紀，隨著我國加入WTO，國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，人民生活也有了很大的提高。所有這些，對城市公共設施的發(fā)展提出了新的要求。因此應分析現(xiàn)存問題，從明確政府的定位、進一步開放投資領域、實施市場化運作方式、完善城市公共設施建設項目運營的收費機制、制定合理的BOT、BT、TOT等方式的招商政策等方面著手，更好地加強城市公共設施建設的管理工作。

（作者單位：鄭州市工程質(zhì)量監(jiān)督站經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)分站）